Projets territoriaux, partenariat, Contractualisation : quelle place pour les citoyens ? - article ; n°1 ; vol.21, pg 65-78

Yves Chappoz

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2001 - Volume 21 - Numéro 1 - Pages 65-78
14 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2001
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• Langue: Français
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Extrait

Yves Chappoz
IV. Projets territoriaux, partenariat, Contractualisation : quelle
place pour les citoyens ?
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 21, 2001. pp. 65-78.
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Chappoz Yves. IV. Projets territoriaux, partenariat, Contractualisation : quelle place pour les citoyens ?. In: Annuaire des
collectivités locales. Tome 21, 2001. pp. 65-78.
doi : 10.3406/coloc.2001.1389
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2001_num_21_1_1389IV. Projets territoriaux,
PARTENARIAT, CONTRACTUALISATION !
QUELLE PLACE POUR LES CITOYENS ?
Yves Chappoz
Projets de territoire, contrats et partenariats constituent les trois piliers de
l'action publique locale à l'échelle des villes et des pays. Cet état de fait est le résultat
d'une longue évolution qui remonte au milieu des années 1970. Les premières expé
riences partenariales et contractuelles concernent, en 1973, les contrats de villes
moyennes et les contrats de pays, sous l'impulsion de la Délégation à l'aménagement
du territoire et à l'action régionale (DATAR) ; en 1977, les contrats d'opérations pr
ogrammées d'amélioration de l'habitat (OPAH) et les contrats habitat et vie sociale
(HVS), à l'initiative du ministère de l'Équipement. Les lois de décentralisation, avec
la mise en place des contrats de plan entre l'État et les Régions et des chartes inte
rcommunales de développement et d'aménagement (CIDA) en 1983, confortent ces
nouvelles pratiques. Notre propos n'est pas de retracer l'émergence de cette nouvelle
donne de l'action publique locale, mais d'en analyser les modalités actuelles de fonc
tionnement au regard des enjeux de la démocratie locale. Le projet, parce qu'il
exprime une intention stratégique et une volonté d'agir, est le vecteur des dynamiques
d'agglomération ou de pays dont le partenariat est le moteur de la conception-mise en
acte et le contrat la matrice de sa formalisation.
I) Le projet de territoire, vecteur des dynamiques de pays
et d'agglomération urbaine
La notion de projet de territoire, bien que déjà ancienne, trouve sa consécrat
ion avec les lois Chevènement et Voynet. Dans l'optique de la loi n° 99-586 du
12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération inter-
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communale, les communes s'associent au sein d'un espace de solidarité en vue d'éla
borer et conduire ensemble un « projet commun de développement et d'aménage
ment » de leur territoire. Ce projet qui prend la forme d'une charte intercommunale
d'aménagement et de développement, définit les perspectives de développement éco
nomique, social et culturel à moyen terme, détermine les programmes d'action cor
respondants, précise les conditions d'organisation et de fonctionnement des équipe
ments et services publics.
Dans une optique très proche, la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation
pour l'aménagement et le développement durable du territoire définit les notions de
« charte de pays » et de « projet d'agglomération ». À l'échelle d'un pays, les com
munes et leurs groupements élaborent une charte de pays. Selon les termes de
l'article 22 de la loi n° 95-1 15 du 4 février 1995 modifiée d'orientation pour l'aména
gement et le développement du territoire, « cette charte exprime le projet commun de
développement durable du territoire selon les recommandations inscrites dans les
Agendas 21 locaux [...] et les orientations fondamentales de l'organisation spatiale
qui en découlent, ainsi que les mesures permettant leur mise en œuvre ; elle vise à
renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural ». L'article 4 du
décret n° 2000-909 du 19 septembre 2000 relatif aux pays définit le contenu de la
charte : « elle comprend, a) un rapport établissant un diagnostic de l'état actuel du ter
ritoire du pays et présentant son évolution démographique, sociale, économique, cul
turelle et environnementale sur vingt ans ; b) un document définissant au moins à dix
ans les orientations fondamentales du pays, les mesures et modalités nécessaires pour
assurer leur cohérence et leur mise en œuvre ainsi que les dispositions permettant
d'évaluer les résultats de l'action conduite au sein du pays ; c) des documents carto
graphiques, traduction spatiale du diagnostic et du document d'orientation ».
À l'échelle d'une aire urbaine, les communes et leurs établissements publics
de coopération intercommunale (EPCI) élaborent un projet d'agglomération. Selon
les termes de l'article 23 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée, « ce projet
détermine, d'une part les orientations que se fixe l'agglomération en matière de déve
loppement économique et de cohésion sociale, d'aménagement et d'urbanisme, de
transport et de logement, de politique de la ville, de politique de l'environnement et
de gestion des ressources selon les recommandations inscrites dans les Agendas 21
locaux [...] et, d'autre part, les mesures permettant de mettre en œuvre ces
orientations ». Par contre le décret n° 2000-1248 du 21 décembre 2000 relatif au pro
jet d'agglomération n'en précise pas la forme.
Par-delà les différences de vocabulaire, les lois Voynet et Chevènement con
vergent pour faire du projet le vecteur de la dynamique des territoires. Mais il
vient d'approfondir ces définitions qui restent très formelles. En référence au projet
d'entreprise, pour Jean Bouinot et Bernard Bermils (1995), « le projet de ville,
stricto sensu, formule une ambition globale, partagée par l'ensemble des acteurs
urbains, en terme de futur voulu sur le long terme. Généralement, l'ambition globale
est développée, pour la rendre opérationnelle, en lignes stratégiques ou domaines
prioritaires d'actions. Ces derniers sont à leur tour déclinés en objectifs quantitatifs
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accompagnés de projets concrets de réalisation1 ». Ces auteurs soulignent que le pro
jet de ville risque de rester inopérant s'il n'est complété par un « projet urbain »
(charte spatiale) et des plans d'urbanisme qui visualisent (dessin) l'intention straté
gique, mais également, par un « projet de mairie » (ou d'EPCI) qui met en ordre de
bataille les élus et le personnel territorial. Cette lecture du projet de ville en trois
strates - dessein stratégique, dessin urbain et design organisationnel des services
municipaux - semble pertinente à condition de ne pas réduire le dessin de la ville à
sa seule dimension urbaine et spatiale, mais d'y intégrer les dimensions économiq
ues, sociales, culturelles. . . et ceci en évitant les pièges du fonctionnalisme ; et éga
lement à condition de ne pas réduire la mise en place d'un nouveau design organisa
tionnel à la seule ville centre, mais de l'étendre à la structure d'agglomération
(communauté urbaine, communauté d'agglomération ou de communes...) et à ses
satellites (agence d'urbanisme...).
Le projet de territoire est l'affirmation d'une ambition négociée et partagée,
fondée sur une réflexion prospective collective qui met en perspective et en synergie
l'activité des acteurs concernés. En créant une vision stratégique d'un futur possible
partagé par les du territoire, le projet global ouvre le champ à des actions
novatrices dont la réalisation simultanée et convergente concourt à la concrétisation
de ce même projet global fédérateur de projets spécifiques.
Le projet de territoire est plus souvent défini par son utilité (ce à quoi il sert)
que par son contenu. Dans cette optique, le projet est un espace de dialogue qui invite
les acteurs à (re)lire leur territoire (diagnostic), identifier les enjeux (objectifs straté
giques), anticiper les problèmes majeurs (axes stratégiques) et agir (opérations et
actions). Le projet est également un espace de négociation. La confrontation des
points de vue, la dynamique des propositions et contre-propositions... contribuent à
construire une vision partagée (référentiel) et un programme d'opérations, en évitant
le risque du nivellement par le bas. Le projet est enfin un espace d'action. Il permet
non seulement de comprendre une situation locale dans s