Dynamique de la décentralisation et mutations de la fonction publique de l'État et des collectivités territoriales - article ; n°1 ; vol.24, pg 157-170

Jean-Luc Bodiguel

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2004 - Volume 24 - Numéro 1 - Pages 157-170
14 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

• Employabilité, métiers et formations

Informations

• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2004
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Extrait

Monsieur Jean-Luc Bodiguel
XIII. Dynamique de la décentralisation et mutations de la
fonction publique de l'État et des collectivités territoriales
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 24, 2004. pp. 157-170.
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Bodiguel Jean-Luc. XIII. Dynamique de la décentralisation et mutations de la fonction publique de l'État et des collectivités
territoriales. In: Annuaire des collectivités locales. Tome 24, 2004. pp. 157-170.
doi : 10.3406/coloc.2004.1535
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2004_num_24_1_1535* "â t't'Z.
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XIII. Dynamique de la décentralisation
et mutations de la fonction publique
de l'État
et des collectivités territoriales
Jean-Luc Bodiguel
Dans les nécessaires mutations des fonctions publiques, on peut s'interroger
sur la part qui reviendrait à la nouvelle phase de la décentralisation. Bien d'autres él
éments sont en train d'intervenir et la décentralisation ne sera que l'un d'entre eux. Le
simple besoin de renouvellement démographique entraînera une croissance des recru
tements essentiellement dans les métiers de cadres ou de professions intellectuelles
supérieures (cadres administratifs et financiers, cadres commerciaux d'entreprise,
chercheurs, enseignants...), ainsi que dans les professions du domaine de la santé
(infirmiers, aides-soignants)1. Le développement de l'intercommunalité donnera aux
collectivités territoriales de nouvelles missions. Elles auront besoin de recruter de
nouvelles compétences, en particulier au niveau des cadres pour des secteurs en émer
gence (eau, acoustique, développement durable, etc.) qui exigent des experts capables
de contrôler l'exécution dans des maîtrises d'ouvrage de plus en plus complexes. La
Communauté européenne exerce en outre une action forte pour modifier les systèmes
de fonction publique d'abord à travers les règles relatives à la libre circulation des tra
vailleurs posées par l'article 48 alinéa 4 du traité instituant la Communauté euro
péenne (devenu article 39) mais ensuite à travers les normes relatives au régime
général du travail. Les règles qu'elle promeut quant aux travailleurs à durée détermi
née comme celles sur la reconnaissance d'un droit normatif aux partenaires sociaux
heurtent les principes du droit de la fonction publique française. Ne va-t-on pas vers
des contrats à durée indéterminée pour les contractuels ? Et à l'extension des méca
nismes de la convention collective à la fonction publique ?
1. M. Amar et A. Topiol, «L'emploi par métier en 2010», Premières synthèses, n° 43.4,
octobre 2001.
157 Études
Les besoins de recrutement seront d'autant plus forts dans les collectivités ter
ritoriales que l'on assiste à un phénomène de rattrapage du taux d'encadrement supér
ieur, encore largement inférieur à ce qu'il est dans les administrations étatiques. Or,
par rapport au secteur privé, le secteur public est désavantagé car son attractivité est
faible dans les périodes de forte croissance. Si on devait la retrouver dans les années à
venir, il est à craindre que, toutes proportions gardées, se reproduise ce qui s'est passé
entre 1955 et 1970 où la situation économique avait gravement perturbé le recrute
ment2. Le phénomène est déjà perceptible : « Depuis deux ans, en raison de la reprise
économique, beaucoup de nos collaborateurs nous ont quittés pour le secteur privé. Le
turn-over doublé en deux ans, passant à 20 % », déclarait au journal Le Monde le chef
du service emploi-formation d'un département3. Il sera donc probablement difficile,
dans le cadre des statuts et des rémunérations actuels, de garder des compétences rares
et pour des métiers nouveaux : « À la création de cette direction [de l'environnement]
j'ai embauché quatre ingénieurs eau qui sont tous partis un an après4. »
À vrai dire, il s'agit d'une situation endémique dans la fonction publique terri
toriale. Dans une série d'articles sur « les nouveaux métiers de la décentralisation »,
le journal Le Monde écrivait le 28 novembre 1990 : « Les métiers de la fonction
publique territoriale n'attirent guère les jeunes diplômés » et récidivait quelques mois
plus tard : « Les cadres territoriaux tentés par le privé »5. Pas plus originales ne sont
l'apparition de métiers nouveaux et la transformation de métiers traditionnels sur les
quels s'interrogeait Jean Bouinot en 1986 : « La fonction "communale" se sera dans
les quinze prochaines années profondément transformée : de nouveaux métiers seront
apparus et les métiers traditionnels se seront beaucoup transformés6. » Cette situation
peut s'étendre à la fonction publique de l'État. Le recrutement est de plus en plus sen
sible à la conjoncture et marqué par les transferts de compétences vers le haut
(l'Union européenne) et vers le bas (décentralisation).
Le défi ne réside donc pas dans cette émergence de nouveaux métiers pour
remplir des missions nouvelles, c'est une constante de nos sociétés. Plus inquiétante
est la conjonction simultanée de ces nouveaux besoins de compétences et les boule
versements que provoqueront les départs massifs des agents les plus âgés (qui vont
d'ailleurs entraîner des pertes de savoir-faire, de compétences et de mémoire dont les
entreprises ont déjà pris conscience7).
2. Voir J.-L. Bodiguel, « L'emploi public de 1955 à 1970, problèmes et solutions », dans ministère
DE la Fonction publique et de la réforme de l'État, L'Observatoire de l'emploi public, Rapport
annuel juin 2001, Paris, La Documentation française, 2001, p. 175-182.
3. Le Monde, « Le Val-d'Oise part en campagne », 30 avril 2002.
4. Ibid.
5. Le Monde, 27-28 janvier 1991.
6. J. Bouinot, « Quel personnel pour les communes de l'an 2000 ?», Le Monde, 23-24 novembre
1986.
7. O. Marchand et L. Salzberg, « La gestion des âges à la française, un handicap pour l'avenir ? »,
Données sociales 1996, INSEE, 1996, p. 171.
158 Dynamique de la décentralisation et mutations de la fonction publique 13 ■ ) \-Xi
On doit s'interroger sur la capacité du système à avoir une réflexion stratégi
que sur sa gestion des ressources humaines (ainsi d'ailleurs que sur l'organisation
elle-même) et à la réformer. Sans de profondes modifications dans le recrutement, la
formation, la carrière, les rémunérations, peut-on exclure une pénurie de compétences
telle qu'elle obligerait à externaliser certaines fonctions ? La décentralisation et la
réforme de l'État doivent donc apporter des réponses en s' interrogeant sur la pert
inence de nos choix, parfois séculaires, en matière de fonction publique :
- L'idée selon laquelle les règles applicables aux agents publics doivent diffé
rer de celles qui existent dans les entreprises privées est-elle toujours valable ?
- La structuration de la fonction publique en corps n'est-elle pas un système
de gestion obsolète ?
- Le modèle sous-jacent de recrutement en début de carrière professionnelle
et l'universalité du concours comme procédure de recrutement gardent-ils leur
efficacité ?
- La gestion des ressources humaines trop strictement égalitaire tant pour
l'avancement des agents que pour leur rémunération est-elle toujours justifiée ?
- Le pilotage ultra-centralisé de la fonction publique par l'État central est-il
compatible avec un État qui se veut de plus en plus décentralisé ?
- Enfin, ces réformes ne peuvent que reposer la question conflictuelle de
l'unité de la fonction publique ou de la spécificité de chacune.
I) Statut ou conventions collectives
À l'encontre des théories libérales, le droit de la fonction publique en France
est fondé sur l'idée que les règles applicables aux agents publics doivent différer de
celles qui existent dans les entreprises privées. Si l'État continue d'être très attaché au
statut, cette particularité est attaquée par beaucoup d'employeurs territoriaux, et du
plus haut niveau, qui plaident pour avoir plus de responsabilité dans la gestion de
le