Sociologie, formation et carrière des hauts fonctionnaires territoriaux - article ; n°1 ; vol.26, pg 99-113

Frank Bachelet

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2006 - Volume 26 - Numéro 1 - Pages 99-113
15 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2006
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Extrait

Frank Bachelet
VII. Sociologie, formation et carrière des hauts fonctionnaires
territoriaux
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 26, 2006. pp. 99-113.
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Bachelet Frank. VII. Sociologie, formation et carrière des hauts fonctionnaires territoriaux. In: Annuaire des collectivités locales.
Tome 26, 2006. pp. 99-113.
doi : 10.3406/coloc.2006.1742
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2006_num_26_1_1742VIL Sociologie, formation et carrière
DES HAUTS FONCTIONNAIRES TERRITORIAUX
Frank Bachelet
Avec le processus de territorialisation de la régulation politique inauguré au
début des années 1980, l'analyse localisée des phénomènes politiques s'est considé
rablement développée. Les pouvoirs locaux, longtemps ignorés \ sont devenus un des
terrains les plus investis par la science politique française. Les travaux actuels sont
assez homogènes dans leur style et leur problématique. On privilégie la méthode
monographique ou la comparaison entre quelques situations locales 2, et le paradigme
interactionniste inspire l'essentiel des analyses. Qu'il s'agisse des approches centrées
sur l'institutionnalisation des politiques 3, la production des normes négociées 4 ou la
construction de coalitions 5, les locales sont étudiées à travers les relations
intergouvernementales et les processus de construction de coalitions. Ces travaux
mettent à jour des systèmes d'interdépendance (plus ou moins stables et organisés)
liant des institutions, des groupes publics ou privés et des individus.
Ces problématiques dominantes comportent deux limites. Elles minorent le
rôle des gouvernements locaux dans la production de la décision 6 : ils ne sont plus
1. Y. Mény, « Les politiques des autorités locales », dans M. Grawitz et J. Léca, Traité de science
politique, vol. 4, 1984, p. 423-465.
2. A.-C. Douillet, « Les élus ruraux face à la territorialisation de l'action publique », RFSP, n° 4,
2003, p. 538-606.
3. P. Duran et J.-Cl. Thoenig, « L'État et la gestion publique territoriale », RFSP, n° 4, 1996,
p. 580-622.
4. J.-P. Gaudin, « Politiques urbaines et négociations territoriales », RFSP, n° 1, 1995, p. 31-56.
5. P. Le Gales, « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », RFSP, n° 1, 1995, p. 57-95.
6. B. Jouve et C. Lefèvre, « De la gouvernance urbaine au gouvernement des villes ? Permanence ou
recomposition de l'action publique en Europe », RFSP, n° 6, 1999, p. 835-853.
99 Études
perçus comme des lieux à partir desquels on accède à une compréhension de
l'action publique. D'autre part l'observation des activités relationnelles fait l'éc
onomie d'une analyse des acteurs, de leurs propriétés sociales et de leur influence
dans la définition de l'action publique. Toutes les catégories d'acteurs ne sont pour
tant pas oubliées, on dispose de travaux sur les élus locaux7 mais il existe peu
d'informations mobilisables sur les fonctionnaires territoriaux, en particulier
l'encadrement supérieur. Ce point aveugle surprend car cette perspective a prouvé
depuis longtemps ses vertus heuristiques pour l'étude du fonctionnement de
l'État8.
Les connaissances actuelles de ce milieu professionnel sont encore embryonn
aires. Les travaux récents traitent de la morphologie de la fonction publique
territoriale9 : on la quantifie, on la répartit par catégories d'emplois, de statuts ou par
types de collectivités. La seule étude ouvrant des perspectives sociologiques 10 con
cerne uniquement les secrétaires généraux des communes de plus de 5 000 habitants.
Ensuite il faut remonter au milieu des années 1980 pour retrouver des analyses sur la
fonction publique communale n et régionale 12. Ces travaux portent sur des populat
ions restreintes, ils ne permettent pas de disposer d'informations actualisées sur les
fonctionnaires territoriaux, sur les facteurs qui président à leur recrutement et leur
carrière, sur leurs représentations et valeurs professionnelles et le rôle qu'ils jouent
dans la consolidation des compromis institutionnels.
L'enquête dont les premiers résultats sont présentés ici s'appuie sur un ques
tionnaire adressé à des fonctionnaires exerçant dans les communes de plus de
80 000 habitants, les communautés d'agglomération et urbaine, les conseils généraux
(y compris les DOM) et régionaux 13. Les enquêtes ont été sélectionnés à partir d'un
double critère institutionnel et fonctionnel. Au sein des collectivités et EPCI nous
avons interrogé des agents publics nommés sur des emplois fonctionnels, plus préc
isément les directeurs de services, les directeurs généraux adjoints et les directeurs
7. C. Le Bart et J. Fontaine, Le Métier d'élu local, Paris, L'Harmattan, 1994 ; R. Le Saout,
« L'intercommunalité, un pouvoir inachevé », RFSP, n° 3, 2000, p. 439-461.
8. F. De Baecque et J.-L. Quermonne, Administration et politique sous la Cinquième République,
Paris, PFNSP, 1981.
9. O. Schrameck, La Fonction publique territoriale, Paris, Dalloz, 1995 ; B. Cieutat, Fonctions
publiques : enjeux et stratégies pour le renouvellement, Paris, CGP, La Documentation française, 2000 ;
Conseil économique et social, La Fonction publique territoriale, Paris, JO, 2000.
10. K. Burlen et J.-Cl. Thoenig, « Les secrétaires généraux des villes », Politique et management
public, n° 1,1998, p. 141-171.
11. J. Fontaine, « Être cadre A dans la mairie d'une grande ville », Politique et management public,
n° 3, 1986, p. 27-62 ; D. Lorrain, « Les changements de la fonction publique communale », dans
G. Marcou, Fonction publique et décentralisation, Lille, Presses universitaires de Lille, 1987, p. 53-62.
12. C. Darras-Genard, « Profils professionnels, recrutement, hiérarchisation de la fonction publique
territoriale en Picardie », dans G. Marcou, op. cit., p. 125-136.
13. On a exclu du champ d'études les institutions satellites des collectivités telles que les Centres com
munaux d'action sociale (CCAS), les offices d'HLM, les sociétés d'économie mixte (SEM) et les diffé
rents établissements publics.
100 formation et carrière des hauts fonctionnaires territoriaux 7 Sociologie,
généraux 14. Le questionnaire nominatif a été adressé entre janvier et février 2004 à
3 118 fonctionnaires, le taux de retour de 23 % a permis d'exploiter 714 réponses 15.
Il comporte 77 questions regroupées en six thèmes (les parcours social et professionn
el, les engagements personnels, les relations aux élus, l'européanisation des polit
iques locales, l'évolution du pilotage de l'action publique).
Dans son ensemble l'enquête renouera avec la sociologie quantitative des éli
tes administratives et reliera les résultats obtenus à des perspectives d'analyse de
l'action publique. Toutefois cette publication intermédiaire se limite à la présentation
de leurs trajectoires familiales, sociales et professionnelles. On soulignera en conclu
sion que l'évolution des profils des hauts fonctionnaires territoriaux inaugure un pro
cessus de construction de nouveaux rôles professionnels modifiant les cultures
administratives.
I) Profils sociologiques et formation
L'âge moyen des enquêtes est de 49 ans. Il est identique à celui des administ
rateurs territoriaux 16 et inférieur de 2 ans à celui des cadres supérieurs de la fonction
publique d'État 17. La répartition en classe d'âge 18 et les informations disponibles sur
l'ancienneté dans les fonctions montrent qu'on accède rarement aux responsabilités
de direction avant 40 ans. Relativement âgée cette population est aussi peu féminisée
(22 %). Elle est par contre diversifiée sous l'angle de son origine sociale comme de sa
formation.
14. On a écarté quelques directions ne jouant pas un rôle de premier plan dans la définition des polit
iques locales comme l'informatique, la questure, les espaces verts... En pratique cette sélection n'a pas joué
pleinement son rôle en raison de la pluralité des missions confiées à chaque direction : la Direction de
l'informatique peut être rattachée à la communication, celle des espaces verts à l'environnement...
15. En toute rigueur il est impossible de se prononcer sur la représentativité de notre échantillon parce