12c. La coopération intercommunale en Espagne - article ; n°1 ; vol.20, pg 173-180

Tomàs Fontillovet

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2000 - Volume 20 - Numéro 1 - Pages 173-180
8 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2000
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• Langue: Français

Extrait

Tomàs Font I Llovet
12c. La coopération intercommunale en Espagne
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 20, 2000. pp. 173-180.
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Font I Llovet Tomàs. 12c. La coopération intercommunale en Espagne. In: Annuaire des collectivités locales. Tome 20, 2000.
pp. 173-180.
doi : 10.3406/coloc.2000.1631
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2000_num_20_1_16311 9r LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE
EN ESPAGNE
Tomàs Font i Llovet
Fondements de la coopération intercommunale
La Constitution espagnole de 1978 garantit l'autonomie communale en son arti
cle 140 sans pour autant en définir le contenu, en particulier sans rien dire du droit de
coopérer librement entre communes. Le droit des collectivités locales à s'associer libr
ement dans le but de coopérer trouve en revanche un fondement précis dans l'article 10
de la Charte européenne de l'autonomie locale qui a été ratifiée par l'Espagne.
Conformément à l'article 149. §ler, point 18 de la Constitution, l'État est comp
étent pour les bases du régime juridique des administrations publiques, ce qui inclut,
selon le Tribunal constitutionnel, les normes essentielles relatives aux collectivités
locales. C'est sur cette base que la loi 7/1985 du 2 avril sur les collectivités locales a
été adoptée. Les Communautés autonomes sont compétentes pour fixer plus en détail
le régime des collectivités locales dans le cadre et le respect des normes fixées par
l'État, ce qu'elles ont pour la plupart fait, de sorte que c'est bien à leur niveau que la
coopération intercommunale est réglée de manière précise. Les principales structures
de sont les associations de communes, les consortiums et les zones
métropolitaines.
Les associations de communes
Le cadre général de la coopération intercommunale est déterminé par l'article 44
de la loi 7/1985 qui reconnaît aux communes le droit de s'associer entre elles pour for
mer des associations de communes en vue d'exécuter en commun des travaux et gérer
des services publics déterminés dans le cadre de leurs compétences. Il s'agit de la forme
traditionnelle de coopération entre les communes. Il n'existe formellement qu'une seule
catégorie d'associations de communes, même si certaines d'entre elles assurent une
fonction structurante du territoire dans certaines communautés autonomes soucieuses de
leur développement économique. Aucune distinction n'est faite entre les associations de
communes urbaines ou rurales, sous réserve du cas particulier des « zones
métropolitaines » prévues pour les grands ensembles urbains (voir infra).
173 ÉTUDES
Les associations de communes sont des établissements publics disposant de la
personnalité juridique et qui sont autonomes. Lorsque les lois des Communautés aut
onomes le prévoient, elles disposent de prérogatives de droit public en matière d'exécut
ion forcée unilatérale de leurs actes, d'expropriation, de sanction, etc. Leur personnel
peut être soumis à un statut public aussi bien qu'au droit du travail. Les décisions
qu'elles prennent sont d'application immédiate et ne sont soumises, à l'instar des autres
collectivités locales, qu'au contrôle juridictionnel, à la demande des intéressés, de
l'administration de l'État ou de la Communauté autonome.
Les Communautés autonomes ont réglé de façon claire et précise, d'une part, le
contenu des statuts des associations de communes, d'autre part, la procédure à suivre
pour leur élaboration et leur approbation. L'article 44 de la loi 7/1985 prévoit toutefois
des conditions minimales :
- En ce qui concerne leur organisation, les organes des associations doivent être repré
sentatifs des communes associées, obligation dont la portée exacte est discutée.
- En ce qui concerne la procédure d'approbation des statuts, l'élaboration en revient aux
conseillers de l'ensemble des communes promotrices, conseillers qui se réunissent en
une assemblée constituée à cette fin ; les deputations provinciales intéressées émettent
ensuite un avis sur le projet de statuts qui doit finalement être approuvé par chaque com
mune.
Les Communautés autonomes laissent beaucoup de liberté aux communes pour
fonder des associations et régler leur régime juridique au travers des statuts dont elles
sont dotées et qui doivent être approuvés à la majorité absolue en séance plénière dans
chaque commune concernée. Des communes appartenant à différentes provinces ou à
différentes Communautés autonomes peuvent s'associer, et même parfois des commun
es qui ne sont pas voisines.
Il n'existe aucun pouvoir d'approbation quant à la décision de création de l'asso
ciation ou de fixation de ses statuts par l'État ou les Communautés autonomes. Il a ainsi
été jugé par le Tribunal constitutionnel dans une décision 4/1981 du 2 février que l'in
stauration d'une telle tutelle était contraire à l'autonomie locale telle que celle-ci est
garantie par la Constitution. Seule l'obligation d'inscrire les associations de communes
dans des registres prévus à cet effet doit être respectée.
Les communes ne peuvent être forcées ni par l'État, ni par les Communautés
autonomes à rejoindre une association, mais elles peuvent y être incitées par des mesur
es financières. Les statuts de l'association peuvent par contre prévoir l'hypothèse de
séparation forcée de l'un de ses membres.
Une liberté semblable vaut pour ce qui concerne la constitution des organes des
associations de communes à la condition que ces organes soient représentatifs des com
munes intéressées. Il existe de façon générale un président et une commission executive,
ainsi qu'une assemblée ou séance plénière à caractère délibératif. L'assemblée peut être
composée soit à partir d'une représentation égalitaire (le même nombre de représentants
pour chaque commune) ou proportionnelle à la population des communes associées en
prévoyant un plus grand nombre de représentants pour les plus importantes d'entre elles.
En règle générale, c'est à l'assemblée plénière de chaque commune que revient le droit
de désigner parmi ses membres ses dans les organes de l'association, sans
174 LA COOPERATION INTERCOMMUNALE EN ESPAGNE 12c
devoir pour ce faire établir une règle de proportionnalité entre la majorité politique au
pouvoir dans la commune et la minorité de l'opposition. La jurisprudence admet depuis
de nombreuses années que tous les représentants d'une commune appartiennent à la
majorité politique au pouvoir, ce qui génère de fréquents conflits étant donné qu'une
telle situation affaiblit le contrôle démocratique de la gestion publique.
Les associations de communes peuvent s'organiser selon des formes publiques ou
privées, par exemple de sociétés commerciales à fonds publics ou avec la participation
de capitaux privés.
La formule remporte un franc succès en Espagne qui compte actuellement
893 associations de communes regroupant 5 893 communes sur un total de 8 101, de
sorte que près de 73 % de communes espagnoles font partie d'une association (voir les
graphiques en annexe). Les raisons qui peuvent pousser les communes à s'associer tien
nent à la faiblesse structurelle d'une grande majorité de : 83 % des
8 101 communes espagnoles comptent une population inférieure à 5 000 habitants et ne
regroupent que 15,5 % de la population du pays. La loi 7/1985 impose l'obligation à
toutes les communes de fournir toute une série de services publics minimaux tout en per
mettant expressément que cela se fasse par l'intermédiaire d'une association. Le man
que de moyens financiers et techniques incite ces communes à coopérer.
Les associations de communes constituent en réalité une alternative à la politique
de fusion des petites à laquelle aucun gouvernement (central ou autonome)
ne veut être confronté par crainte d'une réaction de rejet de la part de la population. La
tendance est même de laisser libre cours à la création de nouvelles communes par la
défusion. Les associations permettent par cons