La contractualisation des rapports entre l'État et les collectivités territoriales - article ; n°1 ; vol.24, pg 215-234

Jean-Pierre Gaudin

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2004 - Volume 24 - Numéro 1 - Pages 215-234
20 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Informations

• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2004
• Nombre de lectures: 34
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

Jean-Pierre Gaudin
XVII. La contractualisation des rapports entre l'État et les
collectivités territoriales
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 24, 2004. pp. 215-234.
Citer ce document / Cite this document :
Gaudin Jean-Pierre. XVII. La contractualisation des rapports entre l'État et les collectivités territoriales. In: Annuaire des
collectivités locales. Tome 24, 2004. pp. 215-234.
doi : 10.3406/coloc.2004.1540
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2004_num_24_1_1540i
V:\Vi
m
XVII. La contractualisation
DES RAPPORTS ENTRE L'ÉTAT
ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Jean-Pierre Gaudin
L'acte II de la décentralisation introduit-il un nouveau style de gouvernement
ou marque-t-il plus largement un renouvellement de l'État ? Il s'est signalé d'abord
en mettant en exergue une « République décentralisée » (loi constitutionnelle du
28 mars 2003) et, plus récemment, une « République des proximités » (exposé des
motifs du projet de loi relatif aux responsabilités locales, octobre 2003). Il corres
pond, ce faisant, à un objectif de renouveau de l'action publique, tout en renouant
avec les thèmes devenus très classiques en France de la réforme administrative et de
la modernisation de l'État. « Cet acte II de la décentralisation sera l'aiguillon de la
nécessaire modernisation de notre pays et de l'évolution de ses structures
administratives » (projet de loi relatif aux responsabilités locales). Cela devrait pas
ser, d'une part, par une extension et une clarification des transferts de compétences et,
d'autre part, par un rapprochement de la décision publique du citoyen, permettant à ce
dernier de « mieux identifier les responsables des politiques publiques » (ibid.).
Dans cette perspective, que deviennent la place et le rôle des « contrats
d'action publique », ces instruments de contractualisation des politiques publiques
expérimentés et développés pour favoriser des coopérations et des décloisonnements
entre acteurs multiples, centraux et locaux, privés et publics, dès le premier acte de la
décentralisation commencé dans les années 1980 ?
On verra, dans un premier temps, que les récentes innovations de l'acte II de la (c'est-à-dire un cadre constitutionnel renouvelé, qui fait directement
place à l'action publique locale et qui entend donner aux collectivités locales des
garanties juridiques et financières accrues), loin de tarir la source contractuelle, l'al
imentent toujours en abondance. Puis, dans un second temps, que cette contractualisa
tion croissante de l'action publique creuse cependant la distance qui demeure entre de
simples coordinations fonctionnelles et une gouvernance qui se voudrait démocratique.
215 Études
I) La souplesse et l'inventivité durables des contrats
d'action publique
On évoque souvent une « contractualisation » croissante des politiques publi
ques. Ce qu'on appelle plus précisément des contrats d'action publique est une fo
rmule de partenariat qui a été expérimentée depuis une trentaine d'années en France
puis généralisée de manière très empirique et dont, en fait, aucune définition générale
a priori n'a été donnée. A défaut de principes organisateurs de départ, c'est la prati
que qui a dégagé peu à peu les contours de ce genre. Ces « contrats » ou conventions
constituent des procédures d'accord formalisées sur des objectifs à moyen terme qui
impliquent des contributions conjointes à leur réalisation. Dans la pratique, on
observe, avec le recul de plusieurs dizaines d'années d'expériences maintenant, que
ces procédures contractuelles (qui malgré leur intitulé se distinguent très nettement
tant des contrats privés que des contrats administratifs) ont généralement en commun
trois caractéristiques : un temps de discussion explicite sur les objectifs recherchés et
les moyens correspondants ; des engagements réciproques sur un calendrier d'action
et de réalisation à moyen terme (couramment de 2 à 5 ans) ; des clés de contribution
(financière ou autre) conjointe à la réalisation des objectifs. Mais pourquoi ce fort
développement ? Qu'attend-on aujourd'hui de ce mode de faire pragmatique ?
1) La contractualisation, réponse à une crise de gouvernabilité
La contractualisation de l'action publique n'est pas directement née en France
avec la décentralisation, car des premières expérimentations de contrats d'action
publique l'ont précédée dès les années 1970. Mais les deux démarches ont ultérieur
ement entretenu des liens très étroits et ont pris appui l'une sur l'autre. L'acte I de la
décentralisation, ouvert en 1982-1983, se présentait comme la solution à une crise
exacerbée du centralisme, mais il a induit à son tour d'autres problèmes de gouvernab
ilité auxquels les contrats d'action publique étaient censés répondre. Problèmes de
coordination, en particulier du fait de l'insuffisante articulation entre les différents
« blocs de compétences » nouvellement définis et du fait également de la multiplica
tion des niveaux de responsabilité administrative et politique.
A) Des blocs de compétences trop compartimentés ?
Les transferts de aux régions, départements et communes ont été
rationalisés pour essayer de former des ensembles thématiques cohérents, propres à
rendre l'action publique et ses responsabilités plus visibles aux yeux des citoyens. Si
les financements des équipements et des bâtiments d'enseignement ont dû être venti
lés entre plusieurs niveaux de responsabilité (communes, régions, État), de grands
blocs de compétences en matière d'urbanisme et de gestion des sols (pour les commu-
216 .
to;
ïtj't;
...ftè,i.-i m
=' La contractualisation des rapports entre l'État et les collectivités territoriales 17 ■■ *;"£
-rtH.
■■ÎB!
Ht?:
nés), de politique sociale (pour les départements), d'aménagement et de développe- :; î:*r
ment économique local les régions) ont été constitués. Ces domaines de jjîf:
responsabilités, simples à afficher, se sont néanmoins souvent révélés dans la pratique \ î |'« j
trop compartimentés et rigides, en dépit de la persistance du cumul des mandats sur : ■ p .:
lequel sont fondés les échanges notabiliaires. Plusieurs causes sont allées dans le sens ;f': :
d'un décompartimentage. D'abord, le développement à cette époque de domaines ~ ''':'■'■
nouveaux d'action, extérieurs au moins pour partie aux secteurs classiques de politi- ;, ,:;;
ques publiques, tel l'environnement. Mais également la transversalité croissante de ';:..:.•
nombreux dossiers d'action publique, se situant par exemple à la charnière des inter- ■; \i,t\
ventions sociales et urbaines comme la politique de la ville, ou à la frontière des poli- ; :.; r\
tiques de transports collectif et de gestion des sols comme dans l'urbanisme, ou - ; i:
encore à l'intersection du développement local et des politiques culturelles comme
pour l'action économique.
Cela appelait alors de nouvelles formes de coordination et de partenariat qui
ont en particulier pris la forme de contrats d'action publique. Et l'État a lui-même
compliqué l'architecture initiale des blocs de compétences en proposant des polit
iques contractuelles afin de décentraliser la planification économique (les contrats de
plan État-régions), de régionaliser le financement des grands équipements publics, ou
encore de promouvoir des politiques « constitutives » des nouvelles façons de négoc
ier explicitement l'action publique.
B) Communes, villes, départements, régions et Union européenne :
des niveaux de responsabilité politique désormais démultipliés
et concurrents
La contractualisation des politiques publiques est donc apparue comme une
manière de « recoudre » les morceaux d'une action publique découpés et distribués
par la décentralisation dans les années 1980 ; ou plus précisément d'articuler entre
eux des secteurs de politiques et des niveaux diversifiés de responsabilité, allant de la
commune