La gestion des services communaux - article ; n°1 ; vol.18, pg 17-35

Jean-Claude Thoenig

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 1998 - Volume 18 - Numéro 1 - Pages 17-35
19 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 1998
• Nombre de lectures: 34
• Langue: Français
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Extrait

Jean-Claude Thoenig
1 - La gestion des services communaux
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 18, 1998. pp. 17-35.
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Thoenig Jean-Claude. 1 - La gestion des services communaux. In: Annuaire des collectivités locales. Tome 18, 1998. pp. 17-35.
doi : 10.3406/coloc.1998.1289
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1998_num_18_1_1289LA GESTION DES SERVICES COMMUNAUX
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Jean-Claude THOENIG
Les communes françaises vivent une période de révolution plus ou moins tran
quille et maîtrisée. Elle a débuté à la fin des années 1970 par la nécessité de répondre
à la croissance de l'urbanisation, s'est accélérée grâce à la politique de décentralisation
édictée par l'État entre 1981 et 1985 et se poursuit aujourd'hui encore par une série
d'innovations induites par un mouvement de modernisation managériale. On croyait les
communes amorphes et dépassées. Les voilà aujourd'hui en effervescence, actives et
incontournables. Le contraste est saisissant d'au moins deux points de vue.
Par rapport aux autres pays européens, tout se passe comme si la France avait
délibérément pris une voie originale : celle de ne pas diminuer le nombre de ses col
lectivités de base. Par rapport à son contexte et à son histoire, la France, pays décentral
isé, s'est engagée dans une démarche peu habituelle, qui consiste à libérer les initia
tives locales : le résultat visible est celui d'une transformation sinon d'un recul du rôle
de l'État en matière de gestion publique territoriale, qui peut conduire, certes de
manière un peu exagérée, à conclure que la crise de l'État omnipotent et omniprésent,
confronté aux limites des modèles de la Providence et à la fin des années de croissance
économique forte, a trouvé une solution de relais par l'appel aux collectivités subnat
ionales. L'argent mais aussi l'initiative ont changé de camp, de Paris vers la province.
La mutation est visible par toutes sortes d'indicateurs. Le territoire s'est équipé
en quelques années. Les habitants disposent désormais de services publics modernisés,
relativement efficients et offrant une palette diversifiée de biens et de services. La
mutation prend diverses formes : politique, gestionnaire, économique et financière.
Une nouvelle frontière à la fois civique et administrative s'est ouverte, non pas à Paris
dans les ministères, mais à travers l'ensemble de l'hexagone, dont témoignent les
innombrables colloques d'élus et d'administrateurs et les curiosités mobilisées dans le
cercle des observateurs, chercheurs ou citoyens.
S 'agissant des pratiques communales proprement dites, il faut noter que cette
révolution est surtout le fait des villes, même si, çà et là, les petites communes ne res
tent pas inertes. Une France à plusieurs vitesses demeure présente, qui voit se côtoyer
des zones rurales en stagnation grave et des agglomérations offrant les apparences de la
plus grande modernité. D'autre part, la tendance qui paraît irrésistible recèle des sens
dont la nature ambiguë suggère de futurs efforts d'éclaircissement. On peut ici en ment
ionner trois expressions. S'agit-il, dans la foulée de l'autonomie, d'un parachèvement
de la bureaucratisation à la Max Weber ou, au contraire, d'un basculement vers un
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modèle alternatif de type «New Public Management» à l'anglaise, avec une privatisa
tion accrue des modes de gestion ? La réponse n'est pas encore stabilisée. Combien de
temps encore les communes françaises pourront-elles échapper aux restrictions de leurs
ressources financières, ressources qui, pour le moment, continuent sinon à croître, du
moins à ne pas diminuer, alors que dans la majorité des pays de l'Union européenne,
les coupures budgétaires ont eu des effets parfois dramatiques ? L'État-Providence local
en France vit aujourd'hui sur des bases dont la pérennité reste problématique. Enfin, si
la décentralisation a libéré les responsables politiques des communes, elle s'est traduite
par une centralisation accrue de leur pouvoir au sein de leur collectivité, la population
n'ayant, pour sa part, pas vu son rôle accru par une démocratisation plus importante de
sa participation. D'une certaine manière, la décentralisation s'est arrêtée en route.
Un bilan doit incorporer de telles interrogations quant à l'avenir. Il doit aussi atti
rer l'attention du lecteur sur le fait que ce qui se joue au niveau communal, en particul
ier des villes petites et grandes, doit être resitué dans un cadre plus global. Les villes
ont bougé et bougent encore, mais en même temps que les départements et les régions,
de leur côté, manifestent eux aussi une vitalité et une autonomie considérables. Il
importe donc, au préalable, de resituer le fait communal dans son contexte national,
avant d'examiner, d'une part, comment la gestion administrative ou le pilotage des ser
vices municipaux innovent, selon quels modèles et avec quels impacts, et, d'autre part,
si ce qui est parfois malencontreusement appelé «la gouvernance» et qu'il est préférable
de désigner sous le vocable de «modes de gouvernement et de direction politiques»
évolue, par quelles modalités et avec quelles conséquences.
I. LE MANAGEMENT ADMINISTRATIF
Depuis le début des années 1980, la gestion interne des services municipaux, en
particulier dans les communes de plus de 5 000 habitants, s'est significativement trans
formée. Comparée avec l'évolution fort modeste, relativement parlant, qui est le fait des
administrations de l'État -malgré des efforts aussi spectaculaires que la politique dite
de «modernisation des services publics» annoncée par Michel Rocard, Premier
ministre, dès 1988-, ce qui se passe en matière d'administration communale fait figure
de laboratoire pour de vrais essais et d'authentiques progrès en profondeur, jusqu'au
plus bas des pyramides hiérarchiques. La qualité des personnels, la pertinence des tech
niques, la fiabilité des procédures, l'efficience des prestations ont franchi un seuil
incontestable, comme l'illustrent tant et tant d'exemples concrets. Les mots mêmes tels
que productivité ou coût ne sont plus des tabous que véhicule l'idéologie du service
public. Quatre traits principaux caractérisent une telle évolution :
— la référence à la modernisation et le passage effectif à l'acte sont des exigences adopt
ées de façon agnostique par les maires et par les conseils municipaux, quelle que soit
par ailleurs leur couleur partisane et leur idéologie du service public. C'est ainsi que
de nombreuses municipalités issues de la mouvance communiste, en particulier dans
la «ceinture rouge» autour de Paris, se sont lancées avec ardeur dans la rénovation
productiviste et managériale.
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— la part d'initiative locale est prépondérante, même si l'État a accompagné et rendu
possible la recherche d'innovation en assouplissant de son côté les contraintes nor
matives de la gestion (en matière de statut des personnels municipaux, d'organ
igrammes-types, de système comptable ou de recours à l'emprunt financier).
— le mouvement est progressif, s'étendant en tache d'huile, graduel et relativement pru
dent, même si quelques villes (telles Nîmes ou Montpellier) font sensation en aff
ichant un bouleversement brutal de modèle gestionnaire. On note en particulier une
diffusion des «bonnes pratiques» par des réseaux interpersonnels très actifs
d'échange d'expériences entre maires et entre cadres dirigeants. En même temps, le
rôle des cabinets privés de consultants a été significatif, qui ont investi le marché de
la gestion publique locale et popularisé des méthodes de contrôle de gestion ou de des ressources humaines.
— les termes de management, de politique publique, d'efficacité, de rentabilité ont été
largement adoptés et acceptés par les responsables communaux. Sauf quelques
exceptions notables, de tels termes n'ont pas pour autant définitivement dévalorisé le
concept de service public pour lui substituer la seule légitimité du modèle de l'en
treprise. Cell