Modernisation du secteur public, renouveau du système d'autorité ? - article ; n°4 ; vol.9, pg 101-107

Michel Blondel

Description

Politiques et management public - Année 1991 - Volume 9 - Numéro 4 - Pages 101-107
7 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: POLITIQUES_ET_MANAGEMENT_PUBLIC
• Publié le: 01 janvier 1991
• Nombre de lectures: 11
• Langue: Français

Extrait

Michel Blondel
Modernisation du secteur public, renouveau du système
d'autorité ?
In: Politiques et management public, vol. 9 n° 4, 1991. pp. 101-107.
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Blondel Michel. Modernisation du secteur public, renouveau du système d'autorité ?. In: Politiques et management public, vol. 9
n° 4, 1991. pp. 101-107.
doi : 10.3406/pomap.1991.3030
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_1991_num_9_4_3030MODERNISATION DU SECTEUR PUBLIC,
RENOUVEAU DU SYSTEME D'AUTORITE ?
Michel BLONDEL*
La stratégie de changement engagée avec force par Michel rocard à partir de
sa circulaire du 23 février 1989 se fonde sur quatre axes majeurs :
- une politique de relations du travail rénovée,
- une de développement des responsabilités,
- un devoir d'évaluation des politiques publiques,
- une politique d'accueil et de service à l'égard des usagers.
On pourra s'étonner de la discrétion, dans un texte aussi remarquablement
cohérent et novateur, des propos relatifs à l'exercice du management des
hommes dans le secteur public, de l'absence de référence à l'exercice de
l'autorité, de la prudence quant aux développements de nouvelles relations
sociales décrites pour l'essentiel sous l'angle de "concertations et de
dialogue social à renforcer" à partir d'une revitalisation des instances de
concertation.
Les rédacteurs de ce document ont esquissé la relation hiérarchique à travers
une simple ligne sur l'évaluation des responsables, leur "aptitude à l'animation
et à la valorisation de leurs collaborateurs ainsi qu'à la pratique de la
concertation sous toutes ses formes". Cette formule prudente se justifie sans
doute : les enjeux du changement sont si difficiles à cerner dans le cadre
statutaire de la Fonction Publique qu'on a choisi d'abord de s'attaquer à la
responsabilisation des encadrements supérieurs par des changements
organisationnels. La logique de globalisation de crédits, de contrats
d'objectifs et de centres de responsabilité constitue effectivement un
ensemble de dispositifs indispensables à une véritable gestion stratégique
des moyens des services.
* ALGOE Management (filiale du groupe ALGOE).
Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 9, n° 4, décembre 1991.
© Institut de Management Public - 1991. 102 Michel BLONDEL
II n'en reste pas moins que la véritable révolution à laquelle est invitée
l'administration française sera culturelle ou ne sera pas. Elle passera, pour
une très large part, par une redéfinition de son système d'autorité et par
l'affirmation de la légitimité des encadrants qui en animent tous les rouages.
Au-delà d'une mutation du secteur public qui touche à son identité, comme à
l'expression de son projet politique, nous considérerons ici que nous nous
trouvons face à une crise plus insidieuse de la légitimité du pouvoir de ses
cadres intermédiaires. Nous nous proposons d'en éclairer quelques enjeux.
Organisation Dans l'exercice de ses activités régaliennes, l'administration a eu bngtemps
publique = pour ciment principal un corps remarquable de doctrine régissant aussi bien
"anti- ses missions que ses règles structurelles internes. A partir de textes de lois
management" ? ou de décrets, de circulaires, définissant son champ de compétence, un
mode de lecture homogène des droits et devoirs des citoyens, elle dit et fait
appliquer la REGLE en vigueur. Sur un plan interne, le statut régit, de façon
transparente et sur des bases normées et reconnues, les règles de
recrutement et de promotion qui lui permettent de s'administrer elle-même.
Cette logique de la règle, relayée par des populations hiérarchisées sur le
modèle militaire du cadre A, B et C, a fait l'objet de nombreuses analyses sur
lesquelles nous ne reviendrons pas 1. Elle a assez peu évolué malgré la
pression de l'environnement social, économique et technique et les
évolutions culturelles de ses différentes catégories d'acteurs ont peu joué
jusqu'à présent sur les relations de pouvoir dans le travail.
Tout se passe encore comme si l'Etat, fort de la confiance de tous ses agents
en sa (et en leur...) pérennité, pouvait rester une zone protégée des grandes
turbulences extérieures et assurer encore à chacun le confort de s'appuyer
sur des certitudes.
Pourtant, plus l'Etat s'inscrit comme acteur majeur de l'activité économique et
sociale, plus il subit de plein fouet des pressions multiples qui heurtent
profondément sa culture et ses règles organisationnelles :
- Celles d'un environnement qui exige une variété de réponses, une flexibilité
des règles, des techniques et des hommes inaccessibles à un corps dont
la force est justement née de son ordre homogène.
- Celles des agents à la recherche d'une clarification de leur rôle, d'une
reconnaissance de leur action, d'une confiance souvent trop absente
comme d'un SENS donné à leur activité de service public... mais aussi très
inquiets d'une éventuelle perte de la protection que leur donne "la règle".
Cf. notamment les écrits de Michel Crozier, de François de Closets.... Modernisation du secteur public, renouveau du système d'autorité ? 1 03
- C'est aussi celles de populations à réel pouvoir d'encadrement,
prisonnières des modèles culturels et organisationnels produits par des
technostructures fonctionnelles souvent beaucoup mieux reconnues
qu'elles. A la recherche du temps perdu d'un pouvoir hiérarchique reconnu
par la seule position dans les organigrammes, les cadres opérationnels ne
savent plus comment conserver ou retrouver leur identité.
- Celles de l'univers politique soumis à l'épreuve de la démonstration de
l'efficacité du système dont il a la responsabilité et des effets réels des
politiques qu'il impulse... Amené progressivement à se fixer des objectifs
qualitatifs et quantitatifs plus précis, l'Etat est interpellé sur sa capacité à
déconcentrer ses activités, à en assurer le suivi (l'introduction de notions
de tableaux de bord est encore bien mal acceptée...) et à les évaluer.
- Celles enfin du temps, ressource rare qui devient de plus en plus
stratégique dans un univers en accélération, et qui peut difficilement se
gérer à des rythmes très différents de ceux du monde économique, qui en
fait de plus en plus un élément de la dynamique concurrentielle (le "time
based compétition", course au temps, devient un atout stratégique
majeur).
Toutes ces pressions contradictoires créent des tensions de plus en plus
vives dans la plupart des organisations publiques.
Faute d'identifier ces lieux de tensions, au sein de chaque filière ministérielle
comme dans toutes les organisations publiques, on risque fort de déboucher
sur une mosaïque de services incompatible avec la nécessaire cohérence de
l'ensemble. Nous n'en citerons que quelques symptômes riches de sens :
- Un mode de gouvernement de l'ensemble du système qui vit au rythme des
oukases des cabinets ministériels, dans une logique d'autorité
descendante... dans des conditions particulièrement contradictoires avec
les discours sur l'autonomie et les projets de service.
- Le principe de l'égalité de traitement applicable dans les missions du
service public autant que dans les organisations qui le produisent. Cela
conduit à la fois à la création d'un très fort ciment culturel et une logique de
consanguinité de corps qui réduit la variété de réponse du système aux
sollicitations extérieures 1. La réponse standardisée traduit plus souvent
la difficulté à s'adapter à des situations spécifiques que le souci légitime de
ne pas vouloir créer de quelconque favoritisme.
- La négation des antagonismes possibles, le refus de la reconnaissance
Notons toutefois ici la difficulté rencontrée dans les administrations qui ont cherché cette
variété et qui se heurtent à la gestion de multiples statuts différents dans les mêmes
équipes.... La multiplicité des détachements, délégations, missions qui ont accompagné les
restructurations des ministères créant parfois, pour les responsables des personn