La législation particulière en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis - article ; n°2 ; vol.31, pg 339-380

De
Revue internationale de droit comparé - Année 1979 - Volume 31 - Numéro 2 - Pages 339-380
42 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : lundi 1 janvier 1979
Lecture(s) : 10
Nombre de pages : 43
Voir plus Voir moins

Michel Distel
La législation particulière en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 31 N°2, Avril-juin 1979. pp. 339-380.
Citer ce document / Cite this document :
Distel Michel. La législation particulière en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis. In: Revue internationale de droit comparé. Vol.
31 N°2, Avril-juin 1979. pp. 339-380.
doi : 10.3406/ridc.1979.3568
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1979_num_31_2_3568LA LÉGISLATION PARTICULIÈRE
EN GRANDE-BRETAGNE ET AUX ÉTATS-UNIS
par
Michel DISTEL
Docteur en Droit
Ph. D. (Cambridge)
I. Contrairement à l'idée suivant laquelle la loi doit être générale et
impersonnelle, il est arrivé que le législateur français ait voté des lois personn
elles sur des objets particuliers (1). De telles pratiques sont cependant très
exceptionnelles en France. Bien qu'on y ait reconnu le caractère illusoire et rela
tif de la généralité de la loi (2), il n'existe pas en France comme en Grande-
Bretagne ou aux Etats-Unis une pratique organisée consistant pour le législateur
à édicter des lois d'une nature spéciale, les Private Acts, lois particulières dont
la caractéristique est de n'avoir pas pour objet de poser des normes générales
mais de prendre une décision particulière.
Les lois particulières, en Grande-Bretagne comme aux Etats-Unis, ne sont
aucunement des lois apparemment générales et impersonnelles dont le but
dissimulé serait de constituer des privilèges au bénéfice de personnes dont
l'identité n'est pas révélée par le texte (3). De telles pratiques existent aux
Etats-Unis (4), mais comme en Grande-Bretagne, où elles sont interdites (5),
(1) H. DUPEYROUX, «Sur la généralité de la loi», Mélanges Carré de Malberg,
1933, p. 137, 154-155 cite les exemples des lois votées à l'issue de l'affaire Dreyfus pour
réintégrer le capitaine Dreyfus et le colonel Picquart dans les cadres de l'armée, ou le vote
de pensions au Maréchal Foch et à Mme Curie. Cf. J. DELPECH «Sur deux lois du 13 juil
let 1906 et le double caractère d'indétermination et de généralité réputé essentiel de l'acte
législatif», R.D.P., 1906, p. 507 ; J. BARTHELEMY, «De la dérogation aux lois par le pou
voir législatif», R.DJ3., 1907, p. 47. On peut citer également l'exemple de la dispense de
droits de succession votée au profit des héritiers du Général de Gaulle.
(2) DUPEYROUX, loc. cit.
(3) Ibid., p. 154.
(4) Le Congrès des Etats-Unis consent souvent des «privilèges fiscaux spéciaux»
(special tax privileges) quelquefois considérables et octroyés par des lois apparemment géné
rales : W.L. CARY, «Pressure Groups and the Revenue Code : A Requiem in Honor of the
Departing Uniformity of the Tax Laws» (1955) 68 Harvard Law Review 745 ; S.S. SUREY,
«The Congress and the Tax Lobbyist-How Special Tax Provisions get enacted» (1957)
70 Harvard Law Review 1 145.
(5) II ne serait pas possible en Grande Bretagne de faire voter des mesures particul
ières en faisant déposer une proposition de loi générale par un membre du Parlement, car
si une proposition met en cause des intérêts particuliers, elle fera pour ce motif l'objet d'une
opposition : I. JENNINGS, Parliament, 1969, p. 456. LA LEGISLATION PARTICULIERE 340
elles s'opposent à la pratique organisée et légitime consistant à l'élaboration de
décisions ouvertement destinées à régler la situation d'individus nommément
désignés.
A la différence de la tradition française, issue de la proclamation révo
lutionnaire de l'égalité de tous les citoyens devant la loi, influencée par la
théorie de la séparation des pouvoirs qui a imposé un modèle de la fonction
législative limitée à l'édiction de normes générales, la pensée juridique anglo-
américaine n'a guère été influencée par des conceptions abstraites relatives au
rôle du législateur. Pendant une très longue période, l'idée que le législateur
puisse poser des règles générales lui a même été totalement étrangère. Jusqu'au
début du XXe siècle, on trouve peu de normes générales dans la législation
britannique, et si la situation a radicalement changé depuis, Dicey pouvait écrire
au début du siècle que «neuf dixièmes, au moins, du droit des contrats, et tout,
ou presque tout, le droit de la responsabilité ne se trouvent dans aucun texte
législatif» (6). La common law reposait sur le postulat de l'existence de règles
générales qui demeuraient informulées (7) et qui ne devaient rien au législateur.
L'essentiel de l'activité du Parlement britannique jusqu'au XIXe siècle était rela
tive à la législation particulière et consistait à prendre des décisions dans des
situations individuelles ou particulières. Du fait de l'importance de la législation
particulière on pouvait classer «comme privilégia plutôt que comme leges un
vaste nombre de lois qui ne posent aucune règle générale mais traitent d'un cas
particulier» (8) et la pratique consistant à légiférer pour traiter de questions
particulières prit une telle ampleur au XVIIIe siècle que Maitland le qualifiait
de «siècle des privilégia». Au lieu de poser des règles générales concernant,
par exemple, les commons, les naturalisations, les divorces etc., le Parlement
adoptait des lois particulières, des Private Acts permettant la clôture d'un
common, la naturalisation d'un individu ou prononçant la dissolution
mariage.
Malgré le développement considérable d'une législation générale
conforme aux canons de la théorie de la séparation des pouvoirs, le phénomène
de la private legislation est loin d'avoir disparu en Grande-Bretagne et dans les
anciennes colonies de l'Angleterre (9), notamment aux Etats-Unis. Les Etats-
Unis, où la théorie de la séparation des pouvoirs a joué un grand rôle, ont été
davantage marqués par la théorie de la généralité de la loi qui y a trouvé un
certain écho. Ainsi John Marshall déclarait que «c'est la province particulière
du législateur de prescrire des règles générales pour le gouvernement de la socié
té ; l'application de ces règles aux individus dans la société semblerait être la
fonction d'autres branches du gouvernement» (10). De telles affirmations sont
cependant en contradiction avec une pratique qui sur le plan de la théorie des
sources du droit constitue un phénomène particulièrement intéressant.
(6) Cité par C.K. ALLEN, Law in the Making, 7e éd., 1964, p. 75, n° 6 .
(7) ALLEN, op. cit., p. 75.
(8) F.W. MAITLAND, Constitutional History of England, p. 382 et s.
(9) Dans beaucoup de pays ou anciens pays du Commonwealth, il existe une législa
tion particulière. Il en est ainsi par exemple au Canada ; cf.E. RÜSSEL HOPKINS ,How Par
liament Works. An Examination of the Functionning of the Parliament of Canada, 1963, p.
47.
(10) Fletcher y.Peck, 6 Cranch 87, 136 (1810) ; cf. également Note, «Private Bills
in Congress» (1966) 19 Harvard Law Review 1684. EN GRANDE-BRETAGNE ET AUX ETATS-UNIS 34 1
2. La législation particulière en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis
est un phénomène curieux du point de vue de la technique législative. En effet,
elle constitue une forme de législation votée à l'initiative, non pas de l'exécut
if ou de membres du corps législatif, mais des personnes concernées par ces
mesures elles-mêmes.
Le droit d'initiative est généralement décrit comme «le droit de déposer
un texte (...) afin qu'il soit discuté par le Parlement» ; le plus souvent, il
existe «un partage entre le Gouvernement et les parlementaires à cet égard»
et ce partage est exclusif (11). En Grande-Bretagne, cependant, la distinction
entre projets, d'origine gouvernementale, et propositions, d'origine parlement
aire ne suffit pas à décrire les diverses formes de textes soumis au Parlement.
La production législative est classée selon des critères à la fois matériels et for
mels. Matériellement, on distingue entre la législation générale (Public legis
lation) et législation particulière (Private legislation). Les lois générales, théo
riquement (12) prises dans l'intérêt public, sont elles-mêmes classées de
façon formelle, en fonction de leur origine : ce sont soit des public bills au
sens strict, s'ils sont introduits par l'exécutif, correspondant aux projets de lois
français, soit des private members' bills s'ils sont introduits par des parlement
aires qui ne sont pas membres du Gouvernement (les Private Members). Il ne
faut pas confondre les private members 'bills, qui sont de nature générale et cor
respondent aux propositions de lois françaises avec les private bills, qui
n'ont pas d'équivalent dans la pratique parlementaire française, et qui sont
introduits à l'initiative d'individus ou de groupes extérieurs au Parlement qu'ils
saisissent par des pétitions.
Les mêmes traits se retrouvent aux Etats-Unis où les formes d'initiative
des lois ont été fortement influencées par les procédures britanniques qui ont
été transposées et modifiées en fonction des données spécifiques du système
constitutionnel américain. En Grande-Bretagne, malgré la distinction entre
publics bills et private members' bills, du fait de la convention constitutionn
elle qui requiert que tous les membres du Gouvernement soient membres de
l'une des Chambres du Parlement et y conservent leur siège, formellement,
toute la législation générale, y compris les projets gouvernementaux, est
introduite à l'initiative des membres du Parlement. Aux Etats-Unis, les concept
ions rigides de la séparation des pouvoirs ont entraîné une exclusion totale du
Congrès des membres de l'exécutif (13) et un monopole absolu de l'initiative
législative des du Congrès. Il n'y a pas aux Etats-Unis de distinctions
entre public bills et private members' bills et toutes les mesures, même celles
proposées par l'administration, doivent être introduites par un parrain
(sponsor) (14). De même, les demandes de mesures législatives particulières
doivent être parrainées par un membre du Congrès, mais elles constituent com
me en Grande-Bretagne une utilisation du droit de pétition comme technique
d'initiative législative.
(11) M. DUVERGER, Institutions politiques et droit constitutionnel, 1973, I,
p. 139.
(12) Cf. supra, n. 5.
(13) La présidence du Sénat, qui appartient au vice-président, est en fait exercée
par un président pro tempore. Les fonctions du vice-président sont purement théori
ques et il n'a le droit de voter qu'en cas de partage des voix.
(14) CJ. ZINN, How Our Laws are Made, U.R., Doc. n° 92-323, 92d Cong.,
2dSess.(1972)9. LA LEGISLATION PARTICULIERE 342
La législation particulière apparaît donc liée au droit de pétition, qui a eu
en Grande-Bretagne une influence considérable sur le développement de la
procédure législative. En tant que mode d'initiative législative, le droit de péti
tion n'est plus utilisé pour des mesures générales (15) et ne sert plus qu'à
l'introduction de propositions de particulières, prises dans l'intérêt
des pétitionnaires. Cette participation à la procédure législative n'est pas limi
tée au stade de l'initiative. La législation particulière est examinée suivant des
procédures qui tiennent compte de son caractère spécifique et permettent une
importante participation des intéressés.
3. La législation particulière donnant lieu à des procédures spéciales,
il semble nécessaire de la définir avec précision pour déterminer le champ
d'application de ces procédures spéciales. Or, pas plus en Grande-Bretagne
qu'aux Etats-Unis, il n'est possible de trouver une définition législative des
bills particuliers. En Grande-Bretagne, la seule disposition législative existante
est la section 5 du Parliament Act de 1911 qui stipule qu'un bill confirmant
un provisional Order (16) n'est pas, pour les besoins du texte de 1911, un
public bill. Aux Etats-Unis, la seule définition législative des bills particul
iers qui ait existé énonçait que «le terme bill particulier doit être interprété
comme se rapportant à tous les bills bénéficiant à des personnes privées, aux
bills octroyant des pensions et aux bills effaçant des incapacités polit
iques» (17).
Ce texte ne posait cependant qu'une règle de classification régissant l'im
pression des documents congressionnels, et le recueil des précédents de la
Chambre des Représentants (18) affirmait que «chaque Chambre ayant le pouv
oir constitutionnel de fixer son propre règlement pouvait librement ignorer
cette définition si elle préférait en poser une autre». Cette définition, d'un
intérêt limité, fut conservée pendant une longue période, jusqu'à ce qu'elle soit
rejetée en 1968 (19).
Du fait de l'inexistence de toute définition légale, chaque Chambre déter
mine, en accord avec son règlement et ses traditions, la nature générale ou
particulière, des textes qui lui sont soumis. En Grande-Bretagne, Erskine
May (20) note que pour décider du caractère général d'un bill, le Parlement
cherche à déterminer si une politique générale est mise en cause ; si la proposi
tion tend à amender ou abroger une loi ; il tient également compte de
l'étendue de la zone concernée et de la multiplicité des intérêts en cause ainsi
que, le cas échéant, du fait que le bill, bien que partiellement de nature particu-
(15) Jusqu'au XIXe siècle, le Parlement a reçu des pétitions réclamant des
mesures législatives générales. Du fait de l'introduction de procédures dont l'effet prati
que est de les enterrer, ces pétitions sont devenues aussi rares qu'en France ; E. FEL-
LOWES, «Standing Orders», in A.H. HANSON et B. CRICKS (éd.), The Commons in
Transition, pp. 2640, 29.
(16) Sur les Provisional Orders, cf. infra, §14.
(17) 28 Stat. 609, 55(1895).
(18) Hind's Precedents of the House of Representatives, IV, 247, §3285, n° 3.
(19) Pub. L. 90-620, § 1 (22 octobre 1968) ; 82 Stat. 1238 ; 44 U.S.C. § 706
(1970).
(20) Erskine May's Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usages of
Parliament, 18e éd., par B. COCKS, 1971, p. 823. EN GRANDE-BRETAGNE ET AUX ETATS-UNIS 343
lière, a pour objet une question d'intérêt général. Malgré ces éléments de défi
nition, certaines lois demeurent difficiles à classer et sont qualifiées d'«hybri-
des» . Certaines de ces mesures sont très générales, et introduites comme des
public bills, mais du fait qu'elles affectent gravement des intérêts privés, elles
sont soumises aux principaux aspects de la procédure applicable aux
bills particuliers (21).
Les mesures relatives à la métropole londonienne sont un exemple de
ce type de bills hybrides. De même, mais pour des raisons de procédure (22),
les mesures concernant les propriétés de la Couronne constituent une autre
catégorie de bills hybrides.
Comme toutes les distinctions matérielles, la distinction entre législa
tion générale et législation particulière est difficile à établir, et en l'absence de
critères de classification précis il est seulement possible de faire un recens
ement empirique des différentes questions qui ont fait l'objet de législation
particulière. Ce recensement permet cependant de montrer que la
législation particulière a des fonctions qu'expliquent certains caractères du
droit des pays de common law (I). Ces fonctions de la législation particulière
permettent de comprendre les traits caractéristiques de la procédure suivie en
la matière (II) .
I. LES FONCTIONS DE LA LEGISLATION PARTICULIERE
4. La législation particulière semble d'abord s'être développée comme
un moyen d'adaptation du droit rendu indispensable par les méthodes de la
common law, et, par certains aspects, elle a conservé ce rôle (A). Elle a eu
aussi pour fonction, à une époque plus tardive, de permettre au législateur
d'exercer une influence décisive sur le développement et les méthodes de
l'administration locale en Grande-Bretagne comme aux Etats-Unis (B).
A . Législation particulière et adaptation du droit
5. La législation particulière est susceptible d'apparaître, en première
analyse, comme constituant, avant tout, un phénomène dérogatoire, privant
l'individu des garanties qu'il peut attendre de la généralité de la loi ou per
mettant de faire profiter certains de privilèges contraires à l'idée démocrat
ique d'égalité ; elle semble pouvoir être le moyen de l'arbitraire du législa
teur.
Par certains aspects, la législation particulière a pu effectivement consti
tuer une manifestation de l'arbitraire législatif. Ainsi, le Parlement britan
nique a exercé une activité à caractère répressif (23) qui prenait la forme de
(21) Ci. infra, §§23 et s.
(22) La couronne ne peut adresser de pétition au Parlement (car la Couronne est
une partie du Parlement, et une loi est formellement un acte de la Reine en Parlement),
et en conséquence, ces textes doivent être introduits par une motion, comme des bills
publics, mais sont par la suite traités comme des bills particuliers.
(23) F. CLIFFORD, History of Private Bill Legislation, 1885-1887, I, chap.
IV ; D. SOMERWELL, «Acts of Attainder», 67 Law Quarterly Review, (1951)
306. LA LEGISLATION PARTICULIERE 344
lois particulières pénales, les bills of attainder (24) qui furent votés en
grand nombre pour donner une forme juridique aux résultats des luttes
médiévales qui ont secoué l'Angleterre. Après chaque crise majeure, le parti
victorieux obtenait le vote de bills of attainder qui donnaient une base
légale au traitement qu'il avait infligé à ses adversaires malheureux. La
chance tournant rapidement, les vaincus de la veille faisaient voter des
bills pour annuler les attainders (bills de «restitution of blood»). Au
XVIIIe siècle, bien que les bills of attainder soient devenus assez rares,
ils n'avaient pas totalement disparu en Angleterre, et le souvenir de ces
pratiques arbitraires explique l'interdiction faite au Congrès par la Consti
tution américaine de voter des bills of attainder ou de conférer tout pri
vilège (25).
Si en Angleterre, la notion ^attainder n'a plus qu'un intérêt historique,
aux Etats-Unis, l'interdiction constitutionnelle est toujours utilisée comme une
prohibition des mesures pénales rétroactives et «d'interdiction générale de
toute forme de sanction législative contre des groupes spécifiques» (26), quel
quefois même dans des situations qui ne sont pas exactement celles âe'Vattain-
der au sens original (27).
De telles pratiques avaient à l'évidence un caractère à la fois arbitraire
et dérogatoire, mais il ne faut cependant pas en déduire que la dérogation
soit un trait inhérent à la législation particulière. Au contraire, l'apparition
de la législation particulière est la conséquence de l'inexistence au moment
où elle s'est produite de normes générales auxquelles les lois particulières
auraient dérogé : les lois particulières avaient en effet pour fonction pre
mière de combler certaines lacunes du droit (1). Ce n'est que plus tard, surtout
aux Etats-Unis, que la législation particulière est devenue un phénomène
essentiellement dérogatoire (2).
(24) Le sens original du mot attainder se rapportait aux conséquences d'une
condamnation à mort ou de la mise hors la loi pour trahison ou felony. ^attainder
qui peut s'analyser comme une mort civile, entraînait la «corruption de sang»
(corruption of blood) qui empêchait le condamné d'hériter, de conserver ses biens ou de
les transmettre par testament, du fait que son sang était considéré juridiquement
«corrompu». Pour effacer les conséquences d'un attainder, il était nécessaire d'obtenir
un acte de «restitution de sang» (restitution of blood). Uattainder civil, prononcé par les
tribunaux judiciaires, a été aboli en Grande-Bretagne au XIXe siècle (33 & 34 Vie,
c. 23). Les Bills of Attainder au sens strict prononçaient la mort du condamné, alors que,
si d'autres peines plus légères étaient infligées, la mesure s'appelait Bill of Pains and
Penalties. Les deux catégories semblent avoir été confondues sous l'appellation généri
que de bills of attainder.
(25) Article I, section 9, § 3, pour les bills of attainder et article I, section 9,
§ 8 pour l'interdiction des titres de noblesse. Cf. United States, v. Brown 381 US
437 (1969), 441 et s.
(26) Note, «The Bounds of Legislative Specification : A Suggested Approach
to the Bill of Attainder Clause» (1962) 72 Yale Law Journal 330, et la décision
American Communications Association v.Douds 339 US 382 (1950).
(27) Ainsi le Président Nixon avait prétendu que la loi relative à la propriété des
bandes magnétiques sur lesquelles étaient enregistrées les conversations s'étant déroulées
dans son bureau de la Maison Blanche constituait un acte ^attainder. De même à propos
d'une loi par lequelle le Congrès avait décidé de refuser les crédits nécessaires à payer trois
fonctionnaires accusés d'être communistes : cf .F.L. SCHUMAN, «Bills of Attainder in the
78th Congress», (1943) 31 American Political Science Review 819. EN GRANDE-BRETAGNE ET AUX ETATS-UNIS 345
1) Législation particulière et lacunes du droit
6. Lorsque la législation particulière apparaît, il n'existait guère de
normes législatives et elle permettait de combler un vide et de résoudre des
problèmes auxquels le système juridique n'offrait aucune solution.
Historiquement, la première forme de législation particulière est
celle connue sous le nom de législation personnelle, ainsi nommée parce
que le plus souvent elle avait trait à l'état des personnes, et qui jusqu'au
XVIIIe siècle, a constitué la catégorie de législation particulière la plus
fréquente. Son apparition était une conséquence du caractère essentiell
ement processuel de la common law qui rendait nécessaire pour faire appel
aux cours de justice, de pouvoir couler sa demande dans le moule de l'une
des quelques «formes d'action» existantes. La rapide insuffisance des
actions de common law entraîna le développement du système de Y equi
ty (28) qui administré par les chanceliers, permettait d'obtenir certains
«remèdes» n'existant pas dans la common law. Cependant Yequity elle-
même, loin d'être un droit affranchi de règles, s'était rapidement cris
tallisée en un corps de règles structurées ne pouvant répondre à tous les
besoins, et, surtout, son domaine était pratiquement limité aux problè
mes ayant trait aux droits réels, Yequity n'ayant pratiquement apporté
aucune contribution au droit anglais en dehors de la sphère des intérêts patr
imoniaux (29). Il était donc nécessaire de recourir à une autre source de
droit : la législation.
La législation personnelle n'est en fait qu'une autre forme d'equity,
administrée, non pas par le chancelier, mais par le Parlement, et le fait
qu'à la Chambre des Lords, les Receivers of Pétitions étaient des Masters
de la Chancellerie montre le lien entre ces deux formes d'equity. En
fait, avec l'accroissement du nombre des pétitions, il y eut des tentatives cons
tantes pour faire traiter les affaires en question par les institutions judiciai
res ordinaires (30), en particulier la Chancellerie et le Chancelier. On
peut donc dire que la législation personnelle était, et est encore aux Etats-
Unis, une législation de caractère equitable, au sens anglo-américain.
7. La législation particulière apparait donc, dans ces contextes comme
une technique permettant de pallier certaines lacunes du droit. L'intervention
du législateur n'était que la conséquence de l'absence de législation générale et
de l'impuissance des cours. Dès lors que le législateur adoptait des mesures
générales conférant aux cours ou à l'exécutif, la compétence pour prendre les
décisions faisant l'objet de lois particulières, la législation particulière ne
se justifiait plus.
En Angleterre, cette législation equitable traitait presqu'exclusivement de
l'état des personnes, permettant des actions impossibles selon la common
(28) Sur Yequity on peut consulter, entre autres, H.G. HANBURY, English
Courts of Law, I960, p. 124 et s. ; C.K. ALLEN, Law in the Making, ch.V, pp. 3S3A25;
et en français R. DAVID, Les grands systèmes de droit contemporains, 1973, §§ 283-
287, 299 et s. ; A. TUNC & S. TUNC, Le Droit des Etats-Unis, Sources et Techniques,
p. 31 et s.
(29) E. FREUND, Standards of American Legislation, 2 e éd., 1965, p. 36.
(30) CLIFFORD, op. cit., I, p. 276. LA LEGISLATION PARTICULIERE 346
law. Ainsi, par exemple, le Parlement a légifïéré sur des questions de filiation
illégitime, de nationalité ou de naturalisation (31), pour prononcer des
divorces (32) ; ces questions ayant fait l'objet de législation générale confé
rant les compétences nécessaires aux cours de justice, il n'y a plus depuis
longtemps d'exemples de ce type de législation particulière (33), bien que
l'existence de cette pratique anglaise ait servi au siècle dernier de
base à la Cour Suprême américaine pour déclarer valide un divorce légis
latif (34).
De même, aux Etats-Unis, où le phénomène de la législation personn
elle a eu une ampleur moindre qu'en Grande-Bretagne, l'édiction de lois
générales a entraîné la disparition de certains types de lois particulières.
Ainsi, avant que le Legislative Reorganization Act de 1946 ne mette fin à cette
pratique, le Congrès devait légiférer pour rectifier des états de services mili
taires, pour décerner des médailles, permettre la construction de ponts
au dessus de cours d'eau navigables (35).
Dans ce dernier cas, le Congrès ratifiait presque toujours les proposi
tions des ingénieurs du Département de la Guerre (36). La Commission La
Follette -Monronney (37) recommanda la délégation de ce type de compét
ence aux cours fédérales et ces recommandations furent suivies par le
Legislative Reorganization Act de 1946 (38).
8. Lorsque, par contre, il subsiste des domaines dans lesquels il
n'existe pas de lois générales, l'intervention du législateur au moyen de lois
particulières demeure nécessaire. Ainsi, aux Etats-Unis, jusqu'en 1946, la
catégorie la plus fréquente de lois particulières édictées par le Congrès était
celle des claim bills qui suppléaient, et suppléent encore dans une mesure non
négligeable, à l'impossibilité de mettre en cause la responsabilité de l'Etat
fédéral. Du fait de l'application de la doctrine de «l'immunité souveraine»
(31) Les premiers bills de naturalisation remontent au XVe siècle et ils devinrent
si nombreux que leur procédure dut être réglementée par plusieurs lois générales succes
sives qui furent probablement les ancêtres des clauses consolidation acts du XIXe siè
cle ; cf. infra, §17.
(32) Le premier exemple de divorce parlementaire fut celui de Lord Northampton
en 1551 ; cf. CLIFFORD, op. cit., I, ch. IV. Pendant longtemps, seul le divorce législatif
était possible et on prétendait que le meilleur moyen de divorcer était d'être Town
Clerk, lequel chargé de promouvoir la législation locale de la collectivité qu'il gérait,
pouvait, subrepticement, ajouter dans le corps du bill une simple phrase pronon
çant son divorce. On cite ainsi l'exemple d'une simple clause, ajoutée à la fin d'un para
graphe d'un bill concernant des adductions d'eau prononçant le divorce du
Town Clerk, cf. CT. CARR, (1966) 60 Law Quarterly Review, 216.
(33) En Grande-Bretagne, la dernière naturalisation législative fut prononcée
en 1911, le dernier Restitution Act date de 1916 et le dernier divorce parlementaire
de 1923.
(34) Maynard v.Hill 125 US. 190.
(35) Hind's Precedents of the House of Representatives, IV ', §3285.
(36) R. LUCE, «Petty Business in Congress» (1932) 26 American Political Science
Review 815.
(37) Report of the Joint Committee on the Organization of Congress. Congress of
the United States, Pursuant to H. Con. Res. 18, 79th Cong. 2d Sess., S. Rep. n° 1011, 24-
25.
(38) §131. EN GRANDE BRETAGNE ET AUX ETATS-UNIS 347
(39), il était impossible jusqu'en 1855 de mettre en cause la responsabilité
contractuelle de l'Etat fédéral. En matière extra-contractuelle, le Federal
Tort Claims Act de 1946 (40) n'a que partiellement levé l'immunité, et les
seuls recours étaient, et demeurent dans les situations non couvertes par le
texte de 1946, soit le recours gracieux à l'administration, soit la pétition
au Congrès. Malgré des amendements de 1966, la loi ne couvre pas
certains cas importants de responsabilité administrative, en particulier les dom
mages résultant d'actions délibérées de l'administration. Le recours au
Congrès est loin d'être une possibilité théorique et inusitée, et chaque doit considérer un nombre important de pétitions, dont une
relativement grande proportion est favorablement accueillie (41).
La législation particulière apparaît donc, par un premier aspect, comme
une technique permettant de suppléer aux lacunes du droit commun. Par
d'autres aspects, elle est plus nettement un moyen de dérogation au droit
commun.
2) Législation particulière et dérogation
9. Aux Etats-Unis, jusqu'en 1969, les questions d'immigration et de
nationalité représentaient la plus importante rubrique de tous les ordres du
jour de la Chambre des Représentants, et constituent encore de nos jours la
catégorie la plus importante, en quantité, de législation particulière. Cette
législation ne vise pas, comme en Angleterre, lorsque la pratique fut introduit
e, à pallier l'inexistence de textes législatifs généraux, mais au contraire,
à remédier à la rigidité de la législation générale. Le protectionnisme et
l'attitude sélective en matière d'immigration des Etats-Unis se sont traduits
en particulier par l'existence de quotas nationaux (42) et le but de la légis
lation particulière en la matière est toujours de déroger à la législation sur
l'immigration et la nationalité, en particulier aux dispositions sur les quotas.
L'étranger se trouvant aux Etats-Unis dans une situation irrégulière
et qui fait l'objet d'une mesure d'expulsion peut, en recourant au Congrès,
non seulement obtenir, à ternie la régularisation de sa situation, mais encore,
immédiatement, le sursis à exécution de la mesure d'expulsion. Jusqu'en
1969, l'introduction d'un bill entraînait automatiquement le sursis à exécut
ion, et cette circonstance explique que malgré l'hostilité avouée du
Congrès à l'égard de la législation particulière, telle qu'elle avait pu s'exprimer
dans le Legislative Reorganization Act de 1946, il y avait eu depuis la guerre
(39) Cf. K.C. DAVIS, Administrative Law Text, 1972, § 25 ; W. GELLHORN &
C. BYSE, Administrative Law, 1970, p. 267 et s. ; Administrative Conference of the
United States I, Recommendation 69-1 et le rapport de R. CRAMTON, ibid., p. 191 et s.
(40) 60 Stat. 842(1946).
(41) La proportion de succès de claim bills est très supérieure à celle des bills
concernant l'immigration. Pour 609 claim bills de toute provenance envoyés à la
Chambre des Représentants pendant le 92e Congrès, 86 furent définitivement adoptés,
soit environ 12 % contre un peu plus de 3 % en matière d'immigration ; Summary of
Activities of the Committee on the Judiciary, H.R., 923 Cong (Com. Print, nov. 1972).
Cette plus grande proportion est vraisemblablement le résultat de la nécessité de comp
enser les résultats néfastes d'une doctrine dont l'inadaptation et l'iniquité sont
reconnues, supra, n. 39.
(42) Sur l'ensemble des questions concernant le droit de l'immigration aux Etats-
Unis, cf. C. GORDON & HJSF. ROSENFIELD, Immigration Law and Procedure, et en
particulier § 7.12 sur la législation particulière.

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.