Administration de gestion, administration de mission - article ; n°2 ; vol.6, pg 315-330

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Revue française de science politique - Année 1956 - Volume 6 - Numéro 2 - Pages 315-330
16 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Monsieur Edgar Pisani
Administration de gestion, administration de mission
In: Revue française de science politique, 6e année, n°2, 1956. pp. 315-330.
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Pisani Edgar. Administration de gestion, administration de mission. In: Revue française de science politique, 6e année, n°2,
1956. pp. 315-330.
doi : 10.3406/rfsp.1956.402692
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_1956_num_6_2_402692Administration de Gestion de Mission
EDGARD PISANI
LA collectivité seule ne peut conduire jusqu'à son terme l'action
j d'aménagement : celle-ci ne peut s'épanouir que dans l'effort
et le risque du chef d'entreprise qui, créant un élément d'acti
vité, crée aussi une source de richesses. Mais il demeure que c'est
une affirmation publique qui a souligné d'abord les méfaits sociaux,
administratifs, économiques, stratégiques, humains des phénomènes
d'apoplexie ou de sclérose auxquels nous a conduit le laisser-faire.
Il demeure que, seule, la collectivité peut fixer le cadre juridique et
financier de l'expansion économique régionale, que, seule, elle peut
réaliser les infrastructures qui polariseront les investissements capi
talistes.
La collectivité est bien la responsable d'une politique qui ne se
fera ni contre elle, ni même sans elle.
Mais l'administration est-elle, entre les mains du pouvoir poli
tique, l'outil propre à répondre à ces préoccupations nouvelles ?
Et-elle capable de conduire les études et les actions qu'exige l'e
xpansion harmonieuse de nos économies régionales ? Ses modes de
pensée, ses habitudes, ses structures et ses procédures ne la ren
dent-elles pas incapable de faire face à une action qui doit se fonder
sur des critères nouveaux ?
L'administration a, en fait, accompli dans divers secteurs une
véritable « reconversion ». Elle a largement collaboré à la mise
au point d'un impressionnant arsenal de textes destinés à favoriser
l'aménagement ; elle a dégagé en son sein des spécialistes dont les
qualités conviennent à la définition ou à la poursuite de la politique
entreprise.
315 Edgard Pisani
Mais elle reste, quant à l'essentiel, prisonnière des règles étroites,
arrêtées du temps où son rôle était de gestion et de contrôle. Elle
est, dès lors, mal adaptée à ses tâches nouvelles, et les réformes
réalisées dans tel ou tel de ses compartiments ne doivent pas faire
illusion... Devenue, par sa volonté propre et du fait même des ci
rconstances, responsable de secteurs chaque jour plus vastes de la
vie nationale, maîtresse de l'économie, désormais soucieuse d'accomp
lir une politique volontaire de mise en valeur, l'administration est,
aujourd'hui encore, trop bien faite pour être un organe de gestion,
trop peu faite pour devenir cet organe de mission qui correspondrait,
pourtant, aux nécessités du présent et de l'avenir...
Faut-il, dans ces conditions, modifier son esprit, bouleverser ses
structures, ou faut-il, au contraire, créer, parallèlement aux admin
istrations traditionnelles, sans pour cela nier la nécessité de leur
réforme, des administrations spécialisées, dynamiques, créatrices,
auxquelles serait dévolue la tâche de prendre, en matière d'aména
gement, les initiatives nécessaires ?
L'étude de ce problème impose que soient analysés les obstacles
institutionnels auxquels se heurte l'aménagement du territoire, les
caractéristiques fondamentales des deux types d'administration, et
enfin les problèmes pratiques que pourrait poser l'existence de sec
teurs administratifs différents et pourtant tournés, est-il besoin de
le dire, l'un et l'autre vers le service public.
Mais sans doute n'est-il pas inutile, avant d'entreprendre cette
analyse, de démontrer à quel point la question ainsi posée n'est pas
limitée aux seules tâches économiques de l'administration et à la
seule administration publique française.
PORTEE TRÈS GÉNÉRALE DE LA DISTINCTION
Les difficultés que rencontre notre administration publique à s'adapt
er à des tâches nouvelles ne suffisent pas à justifier îa critique
sévère de ses structures, de ses méthodes et de son esprit. L'admin
istration française doit être réformée pour cent raisons diverses,
mais en l'occurrence, quel que soit le domaine de la gestion des
sociétés humaines auquel on se consacre, quelle que soit îa date
de l'histoire à laquelle on se réfère, quel que soit le pays choisi
pour cadre de l'étude, l'on rencontre îa question de savoir comment
pourront être menées parallèlement des tâches de gestion et des
316 Administration de Gestion, Administration de Mission
tâches de mission, la poursuite des unes semblant détourner l'admi
nistrateur de l'entreprise des autres.
En France, la création des intendants est venue répondre à
l'insuffisance d'un système administratif hérité du passé et progres
sivement enlisé dans la tradition et dans le souci des bénéfices.
L'analyse en a été trop souvent faite pour qu'il soit besoin d'y
revenir. Demandons-nous seulement si les critiques qui furent adres
sées à la veille de la Révolution aux intendants ne visaient pas leur
mainmise sur les affaires locales bien plus que le rôle déterminant
qu'ils avaient rempli dans l'évolution et l'équipement économique
des provinces. Peut-être faudrait-il poser une telle- question aux
préfets d'aujourd'hui ; elle serait bien propre à confirmer l'action
des uns et à inspirer le bon-vouloir des autres.
Mais deux autres domaines ont donné lieu en France, à des
dates toutes récentes, à la création d'organes administratifs dyna
miques venant se surajouter aux structures responsables du quoti
dien : ce sont le domaine militaire, d'une part, et le domaine rel
igieux, d'autre part, sur lesquels il n'est pas sans intérêt de se
pencher un instant.
L'armée est faite pour la guerre ; l'on pourrait dès lors penser
que son administration quotidienne pourrait être calquée sur les
nécessités stratégiques telles qu'elles se présentent au moment des
hostilités ; et pourtant, du point de vue strictement militaire, le
territoire est divisé en régions ayant des tâches administratives,
responsables du recrutement, de la formation, de l'encadrement des
effectifs, responsables des infrastructures, mais inadaptées sans
doute à des fonctions opérationnelles, puisque s'est créée depuis
quelques années déjà la notion de théâtre d'opérations, notion stra
tégique, sous l'empire de laquelle sont conçues et menées les opé
rations militaires.
La taille du théâtre d'opérations n'est pas sa seule justification :
l'administration militaire a des tâches de gestion qui la préparent
mal à la conduite de la guerre et celle-ci doit être confiée à des
organes spécialisés.
îl en est de même en matière religieuse ; un article paru en
octobre 1954 dans la revue Etudes, sous la signature de M. Robert
Rouquette, analyse « le nouveau statut de la Mission de France ».
Après avoir souligné les caractéristiques de « l'esprit missionnaire »,
et avoir dégagé les critères mêmes de l'action missionnaire, l'auteur
de l'étude compare le système diocésain de droit commun au sys
tème nouveau :
317 Edgard Pisani
« Le droit actuel des séculiers conserve le principe de l'inamov
ibilité des curés les plus importants. C'est encore la notion de
« bénéfice » qui domine les conceptions institutionnelles de
l'Eglise plus que celle de service : le clerc est possesseur de sa
fonction et l'évêque ne peut pas l'en déposséder. Comprenons
que cette notion de bénéfice a eu sa nécessité et sa valeur : contre
les possibles abus de pouvoir d'évêques grands seigneurs, elle a
assuré dans les siècles passés la liberté du clerc inférieur, l'ind
épendance de sa personne. Cette inamovibilité des clercs n'avait
pas d'inconvénients majeurs dans des siècles de chrétienté, quand
la fonction principale des pasteurs était d'assurer le culte. Mais
elle est devenue une gêne des plus néfastes pour l'apostolat, dans
une conjoncture historique nouvelle, quand il s'est agi d'abord
d'obvier au désastre incommensurable du schisme protestant,
puis au progrès de la déchristianisation. Aussi tous les ordres
religieux et les congrégations nés depuis le xvie siècle sont carac
térisés par la mobilité absolue des sujets, que l'autorité peut
employer comme il est plus utile, sans tenir compte des situa
tions acquises, des dignités, des égoïsmes particuliers ou des
susceptibilités.
Le besoin urgent se fait sentir partout en France d'introduire
quelque chose de cette disponibilité et de cette mobilité dans le
clergé diocésain. La notion d'une carrière ecclésiastique est
archaïque : on sent partout, sous la pression des nécessités
apostoliques, que les postes-clés de l'évangélisation, les fonctions
de direction, ne doivent plus être donnés comme une récom
pense de services passés et à l'ancienneté, que ces postes ne
doivent pas être possédés comme un fief »... Ainsi peut-on dire
une fois de plus, que l'Eglise est autre chose qu'une administ
ration cultuelle, et qu'en elle vit toujours l'Esprit qui renouv
elle la face du monde. »
ïl suffirait, dans un tel propos, de substituer les termes laïques
aux termes sacrés utilisés par l'auteur pour retrouver bien des cri
tiques et bien des affirmations auxquelles conduit, et nous le dirons
tout à l'heure, l'analyse du système administratif français, confronté
aujourd'hui avec des tâches de rénovation, de résurrection de cer
taines économies régionales.
Mais la France n'est pas la seule à se trouver aux prises avec
des problèmes que ses structures administratives, militaires ou
ecclésiastiques ont des difficultés à résoudre.
Sur le plan militaire, il est bien évident que la notion de théâtre
d'opérations n'est pas spécifiquement française, qu'elle est liée aux
données de la stratégie moderne et que, dans ces conditions, tous
318 Administration de Gestion, Administration de Mission
les pays connaissent le double problème de l'administration terri
toriale et de l'organisation stratégique.
Une analyse très approfondie serait sans doute nécessaire, et
peut-être la défense intérieure du territoire, la nécessité de se pré
parer à une guerilla, rendront-elles aux régions militaires une partie
du rôle militant qu'elles ont perdu. Il demeure que, même alors,
subsistera la nécessité de créer des réserves stratégiques qui. sous
forme d'un corps de bataille, échapperont à l'administration terri
toriale.
Mais l'évolution économique et sociale à laquelle le monde
d'aujourd'hui est soumis a imposé à des pays de structure politique
très différente de la nôtre la création d'administrations ou d'organes
publics spécialisés, investis de prérogatives qui, jusqu'alors, étaient
le propre de l'Etat lui-même ou des collectivités locales.
L'exemple le plus ancien est sans doute celui de la Tennessee
Valley Authority. L'on sait le problème que posait l'exploitation
des richesses potentielles de cette région des Etats-Unis, l'on sait
les querelles auxquelles donnait lieu l'exploitation de ces richesses ;
l'avenir a prouvé l'immensité de l'œuvre à entreprendre. La bataille
fut longue, qui, de la proposition du sénateur Norris devait aboutir
à la création de l'Autorité. On invoquait les difficultés constitu
tionnelles, les Etats s'opposaient à une ingérence fédérale accrue ;
l'on pouvait même se demander si l'autorité fédérale était compét
ente en matière de mise en valeur. La notion de défense nationale,
prise dans le sens le plus large, la responsabilité fédérale en matière
de contrôle des eaux, constituèrent les faibles arguments de Roosev
elt pour aboutir, dans le cadre du New Deal, à cet accord conclu
par les Etats intéressés, et à ce « Norris Bill » qui créa la corpo
ration et lui assigna des buts très larges. Comme l'a dit l'un des
administrateurs actuels de la Tennessee Valley Authority, « pour
mener à bien l'exécution de ce vaste programme, on a donné la
préférence aux procédés de la corporation publique, une corporation
investie des pouvoirs de gouverner, mais possédant la flexibilité et
les possibilités d'initiative des entreprises privées » ; et de conclure,
après une analyse des résultats obtenus : « Dans l'ensemble, la
gestion de la Tennessee Valley Authority a été un succès >>.
L'Angleterre elle-même, riche de l'expérience qu'elle eut à réa
liser il y a de cela plus de vingt ans, au moment de la crise des
mines du pays de Galles, a profité de la reconstruction des biens
sinistrés par faits de guerre pour remodeler le visage de son terri-
319 Edgard Pisani
toire, pour dégager, en particulier, l'agglomération londonienne.
Elle a créé tout un système de corporations investies des prérogat
ives de la puissance publique, pour parvenir à la construction de
ces villes nouvelles dans le cadre desquelles la vie des collectivités
et celle des hommes prend un visage nouveau, digne de notre civi
lisation du xxe siècle.
Dégagées de certaines servitudes administratives, bénéficiant
d'une très large autonomie, susceptibles même de faire des bénéf
ices qui viennent compenser les risques propres à toute entreprise
de ce genre, les corporations constituent une administration indé
pendante à la fois de l'administration centrale et de l'administration
locale, dont l'autonomie et l'individualisme paralysaient les efforts.
Ainsi, que l'on pousse ses investigations dans le temps, dans
l'espace ou dans les divers domaines de l'administration des hom
mes, se trouve posé le problème de savoir si les actions mission
naires militantes et créatrices sont bien de la compétence de l'a
dministration traditionnelle, et s'il ne convient pas de créer des admin
istrations spécialisées, capables d'assumer de tels risques dans les
meilleures conditions possibles, et dans le cadre d'une notion de
service public rénové.
OBSTACLES INSTITUTIONNELS A L'AMÉNAGEMENT
La politique d'aménagement dont les principes ont été définis par
la puissance publique et dont les actions se trouvent désormais
appuyées par tout un arsenal de mesures et de moyens souvent
exorbitants du droit commun, trouve-t-elle dans l'administration
traditionnelle les fondements institutionnels dont elle a besoin ?
Il serait trop aisé d'opposer les intentions affirmées et les mesur
es récemment édictées à l'extrême impassibilité de l'appareil admin
istratif. Ces mesures sont venues se superposer comme des excrois
sances monstrueuses, à un corps de doctrines et de textes qui n'a
guère varié.
Une enumeration sommaire des obstacles que rencontre dans
l'administration elle-même la politique d'aménagement suffira à
prouver à quel point une réforme administrative profonde ou la
création d'un réseau administratif nouveau est nécessaire au déve
loppement de notre politique.
320 Administration de Gestion, Administration de Mission
La centralisation administrative, qui est Tune des causes de
l'appauvrissement de nos provinces, et qui est l'une des traditions
les plus constantes de notre système politique, est aujourd'hui plus
grande que jamais. Elle dépossède les fonctionnaires locaux re
sponsables de prérogatives qu'assument des commis d'ordre de
l'administration centrale, car les directeurs et les ministres se trou
vent submergés. Comment peut-on penser qu'un préfet ou un ingé
nieur en chef aura le goût d'entreprendre une action militante,
alors qu à tout moment il lui faudra se tourner vers Paris pour
obtenir une autorisation, un crédit ou un silence complice... Com
ment peut-on penser que l'initiative puisse naître dans le cadre
d'une administration formaliste à ce point. Aujourd'hui, l'acte admin
istratif perd toute sa signification, et seule compte, pour la hié
rarchie, sa trace comptable. Le juge n'est point, désormais, le
résultat obtenu dans le cadre de la vie collective mais ce rapport
de la Cour des Comptes que l'on redoute comme la seule sanction
d'une action administrative.
Mais si les fonctionnaires eux-mêmes sont découragés par la
centralisation de l'appareil et par le formalisme des procédures, les
administrateurs des collectivités locales sont eux-mêmes découragés
par le manque de substance des unités dont ils ont la charge ; le
refus de réformer les finances locales, l'extension de la tutelle qui,
d'administrative, est devenu comptable et technique, le refus aussi
pour des raisons politiques d'envisager la diminution du nombre de
nos collectivités, font que ces cellules de la vie nationale se trou
vent incapables de remplir leurs fonctions ; elles végètent et décou
ragent les initiatives des hommes les mieux intentionnés.
Si, du moins, l'administration centrale se trouvait, ayant tout
réuni en son pouvoir, capable de faire face à ses responsabilités
nouvelles ! Mais elle a tout centralisé pour fractionner entre des
directions étrangères ou concurrentes des études et des actions qui
exigent la synthèse ; rien n'est plus difficile que de faire collaborer
les services de deux ministères, et même les services d'un même
ministère ; sans doute serait-il trop cruel de citer des exemples...
Or, il est bien évident que l'aménagement du territoire impose
une collaboration de techniques différentes, de techniciens relevant
d'autorités distinctes, et c'est dans ces conditions que les entre
prises locales, dès lors qu'elles sortent de la réalisation d'opérations
simples, se heurtent à un manque d'harmonie, à un manque de
cohésion des féodalités administratives.
321 Edgard Pisani
Fractionnée dans l'espace, fractionnée dans le domaine des
compétences, l'administration française l'est aussi dans le temps,
et la règle trop rigoureuse de l'annualité budgétaire rend difficile
la mise sur pieds de programmes qui exigent de longs travaux
préalables de préparation, et qui, une fois étudiés, nécessitent de
nombreuses années d'exécution. Les lois-programmes intervenues
depuis quelques années dans de tels domaines constituent un pre
mier progrès.
La puissance publique est consciente des insuffisances du sys
tème administratif et de nombreux textes ont été promulgués pour
y pallier, l'article 9, en particulier, de la loi du 24 mai 1951, rela
tive aux comptes spéciaux du Trésor : « Lorsque la mise en valeur
de régions déterminées nécessite la réalisation de travaux concer
nant plusieurs départements ministériels, et mettant en oeuvre
diverses sources de financement, l'étude, l'exécution, et, éventuel
lement, l'exploitation ultérieure des ouvrages peuvent ... faire
l'objet d'une concession unique consentie par décret en Conseil des
Ministres à un établissement public doté de l'autonomie financière,
à une société d'économie mixte ou à toute autre forme d'orga
nisme groupant l'ensemble des personnes publiques et privées inté
ressées ... Ces dispositions pourraient être étendues à l'étude, à la
construction, et éventuellement à la gestion d'un ouvrage isolé,
présentant un intérêt général ».
Le principe est excellemment affirmé, encore qu'il se limite au cas
de grands travaux, de réalisation ou de gestion d'ouvrages plus
qu'à l'ensemble des mesures nécessaires au développement de l'éc
onomie des régions arriérées. Mais il n'en est pas sorti grand
chose... Les règlements d'administration publique prévus pour son
application ne sont pas intervenus, les services ont renforcé leur
autonomie, leur isolement et ceux d'entre eux qui ont pour mission
de vaincre les difficultés se heurtent à la passivité inexpugnable
des autres-
Une conclusion s'impose, nous en chercherons l'expression dans
les études publiées par les auditeurs du centre des hautes études
administratives, dans le numéro 43-44 de la revue Urbanisme.
Tous ces fonctionnaires, respectueux pourtant de Y Aima Mater,
quels qu'aient été les cas concrets à l'analyse desquels ils s'étaient
consacrés, sont parvenus aux mêmes conclusions :
« La mise en oeuvre d'une politique de développement exige
des mesures administratives et financières. Administration de Gestion, Administration de Mission
Seul l'Etat peut adapter les services publiques à cette poli
tique :
1° Les services administratifs actuels se répartissent en prin
cipe toutes les activités de l'Etat. La mise en valeur des régions
sous-développées les intéresse au plus haut point, ou, plus
exactement, ils ne comprendraient pas que des moyens fussent
donnés à d'autres qu'à eux pour s'en occuper. Par ailleurs,
l'administration comprend déjà de très nombreux services, tous
assez indépendants, et leur multiplicité ne s'est pas révélée un
élément d'efficacité.
2° Mais, d'un autre côté, l'expérience montre que le travail
administratif augmente et se diversifie. Il y a des besognes nouv
elles, des adaptations nécessaires. Actuellement, les services
locaux ne sont guère armés, ils n'ont pas de pouvoir de déci
sion. Rien ne leur sert d'être d'accord sur place : ils dépendent
de tutelles séparées et qui s'ignorent.
Il faut des moyens nouveaux pour lancer une politique nouv
elle, c'est-à-dire mettre au point une doctrine et des méthodes
nouvelles. »
Le jugement est d'une cruelle sévérité, dans la modération des
termes par lesquels il s'exprime... Nous le faisons nôtre.
ADMINISTRATION DE GESTION
ET DE MISSION
Mais est-il nécessaire de concevoir des organes administratifs nou
veaux, et ne peut-on pas, au prix d'une réforme sans doute diffi
cile mais possible, adapter les organes existants à une situation d~
fait que les circonstances ont créée ? Le passé est riche d'expé
rience au gré desquelles la puissance publique a prouvé sa volonté
d'entreprendre de grands ensembles, de mener des actions d'ani
mation, de rénovation. La Compagnie nationale du Rhône, les
Landes de Gascogne, l'Office du Niger, le Bas-Rhône - Langued
oc, sont autant de noms qui recouvrent des actions dynamiques
et, à bien des égards, satisfaisantes.
C'est vrai.
La liste serait sans doute plus longue encore des dossiers restés
sans suite, des actions indispensables négligées, des zones aban
données à elles-mêmes faute d'un outil adapté de mise en valeur.
Ne citons que quelques cas. Le Sahara qui, s'il pose aujourd'hui

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