Service public : de la tutelle à la régulation - article ; n°31 ; vol.14, pg 25-34

Pierre Bauby

Description

Flux - Année 1998 - Volume 14 - Numéro 31 - Pages 25-34
Public authorities generally face the problem of controlling services of public interest and ensuring that such services fulfil their specified functions. This is true both for major, national services, which are often in the hands of State enterprises, and for municipal services, which are frequently delegated to private companies. The implementation of public services implies a clear definition of their functions, a separation between the operator(s) and the regulator, as well as effective procedures for both exercising public regulatory authority and conducting assessments. The relationship between operators) and regulator is often characterised by a structural information imbalance in favour of the former, which may lead to the regulator being « co-opted » by the operators). Operators are spontaneously tempted to acquire and divert revenues at the expense of consumers and/or the community. A more satisfactory situation would be to move beyond this « regulation by experts » approach towards a form of « regulation by actors ». Such a shift would involve the participation of all actors at every geographical level, including the European level. Not only would public authorities and operators be drawn into the process, but so would consumers, citizens, local authorities, national as well as local elected representatives, employees and trade unions. This new balance would then make it possible to undertake real, pluralistic assessments of the economic and social effectiveness of public services.
Qu'il s'agisse des grands services publics nationaux - souvent confiés à des entreprises publiques -, ou des services publics locaux - fréquemment délégués à des entreprises privées -, les autorités publiques sont confrontées aux difficultés d'assurer le contrôle de la réalisation des missions qui leur sont confiées. La mise en œuvre des services publics implique une claire définition de leurs missions, une séparation entre opérateurs) et régulateur et de réelles procédures de régulation publique et d'évaluation. Le face-à-face entre opérateur(s) et régulateur s'accompagne le plus souvent d'un déséquilibre structurel d'informations en faveur du premier pouvant déboucher sur un phénomène de « capture du régulateur par l'opérateur ». Les opérateurs ont spontanément tenté d'accaparer ou détourner la rente au détriment des consommateurs et/ou de la collectivité. Il convient de sortir du face-à-face entre régulateur et opérateurs), pour passer d'une régulation d'« experts » à une régulation d'« acteurs », en faisant intervenir à chaque niveau territorial, y compris européen, tous les acteurs concernés : non seulement les autorités publiques et les opérateurs, mais aussi les consommateurs, les citoyens, les collectivités locales et les élus nationaux et locaux, les personnels et organisations syndicales, en organisant de véritables évaluations pluralistes de l'efficacité économique et sociale des services publics.
10 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié le: 01 janvier 1998
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Pierre Bauby
Service public : de la tutelle à la régulation
In: Flux n°31-32, 1998. pp. 25-34.
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Bauby Pierre. Service public : de la tutelle à la régulation. In: Flux n°31-32, 1998. pp. 25-34.
doi : 10.3406/flux.1998.1219
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/flux_1154-2721_1998_num_14_31_1219Abstract
Public authorities generally face the problem of controlling services of public interest and ensuring that
such services fulfil their specified functions. This is true both for major, national services, which are often
in the hands of State enterprises, and for municipal services, which are frequently delegated to private
companies. The implementation of public services implies a clear definition of their functions, a
separation between the operator(s) and the regulator, as well as effective procedures for both
exercising public regulatory authority and conducting assessments. The relationship between operators)
and regulator is often characterised by a structural information imbalance in favour of the former, which
may lead to the regulator being « co-opted » by the operators). Operators are spontaneously tempted to
acquire and divert revenues at the expense of consumers and/or the community. A more satisfactory
situation would be to move beyond this « regulation by experts » approach towards a form of «
regulation by actors ». Such a shift would involve the participation of all actors at every geographical
level, including the European level. Not only would public authorities and operators be drawn into the
process, but so would consumers, citizens, local authorities, national as well as local elected
representatives, employees and trade unions. This new balance would then make it possible to
undertake real, pluralistic assessments of the economic and social effectiveness of public services.
Résumé
Qu'il s'agisse des grands services publics nationaux - souvent confiés à des entreprises publiques -, ou
des services publics locaux - fréquemment délégués à des entreprises privées -, les autorités publiques
sont confrontées aux difficultés d'assurer le contrôle de la réalisation des missions qui leur sont
confiées. La mise en œuvre des services publics implique une claire définition de leurs missions, une
séparation entre opérateurs) et régulateur et de réelles procédures de régulation publique et
d'évaluation. Le face-à-face entre opérateur(s) et régulateur s'accompagne le plus souvent d'un
déséquilibre structurel d'informations en faveur du premier pouvant déboucher sur un phénomène de «
capture du régulateur par l'opérateur ». Les opérateurs ont spontanément tenté d'accaparer ou
détourner la rente au détriment des consommateurs et/ou de la collectivité. Il convient de sortir du face-
à-face entre régulateur et opérateurs), pour passer d'une régulation d'« experts » à une régulation d'«
acteurs », en faisant intervenir à chaque niveau territorial, y compris européen, tous les acteurs
concernés : non seulement les autorités publiques et les opérateurs, mais aussi les consommateurs, les
citoyens, les collectivités locales et les élus nationaux et locaux, les personnels et organisations
syndicales, en organisant de véritables évaluations pluralistes de l'efficacité économique et sociale des
services publics.Services publics :
FLUX
de la tutelle à la régulation n° 31/32
Janvier - Juin
1998
pp. 25-33
Pierre Bauby
L'idée de service public repose sur le fait que certaines activités sociales
doivent échapper, en fonction de la nature des objectifs et intérêts
qu'elles mettent en jeu, à l'application de la seule logique marchande et à la
recherche du profit, pour être gérées selon des critères spécifiques, permett
ant un accès de tous à certains biens et services et concourant ainsi à l'équi
libre et à la cohésion économique, sociale, territoriale et culturelle de la
société. Les services publics apparaissent ainsi nécessaires pour garantir à
chacun la pleine appartenance à la collectivité. Il y a service public si une
collectivité (locale, régionale, nationale, aujourd'hui européenne) estime
qu'à un moment donné et dans son aire de responsabilité, un bien ou un ser
vice essentiel pour tous, existant ou nouveau, ne peut être réalisé de façon
qu'elle juge satisfaisante uniquement par le marché. Ce caractère essentiel
peut découler soit d'un intérêt stratégique commun, soit d'une nécessité de
solidarité ou d'équité. Sa mise en oeuvre s'accompagne d'un processus de
régulation. La définition des services publics est donc évolutive dans le
temps.
L'autorité publique (nationale ou locale), qui décide de faire relever telle
ou telle activité du « service public », peut soit assurer elle-même le service
(à travers un ministère, une régie, une agence, etc.), soit viser à contrôler
étroitement les entreprises, publiques, mixtes ou privées, ou encore des asso
ciations, auxquelles elle en délègue la charge (à travers un régime de concess
ions, de licences ou de franchises, des cahiers des charges, la fixation des
tarifs, le contrôle des investissements, etc.). Le plus souvent, cette qualifica
tion de service public s'est accompagnée de la reconnaissance de droits
exclusifs ou de situations de monopole pour l'organe qui en a la charge,
même si le monopole n'est jamais absolu (une énergie est en concurrence
avec les autres énergies, le transport ferroviaire avec les autres moyens de
transport, etc.). Les services publics relèvent de deux grands modèles, les
Pierre Bauby est Directeur de grands services publics nationaux et les services publics locaux.
l'Observatoire Électricité et sociétés
d'EDF, secrétaire du Comité européen
de liaison sur les Services d'intérêt
général, auteur en particulier de LE MODELE DU GRAND SERVICE PUBLIC NATIONAL Reconstruire l'action publique. Services
publics, au service de qui ?, Syros-
Alternatives économiques, 1998 ; Le
service public, Dominos- Flammarion, Le moment fort d'affirmation du service public a été la Libération et la 1997 ; Électricité et société, nationalisation de l'électricité et du gaz par la loi du 8 avril 1946 en repréInterEditions, 1994 ; L' État-stratège,
Éditions ouvrières, 1991. sente l'archétype1. L'histoire du système électrique en France, comme dans
25 n° 31/32 Janvier - Juin 1998 FLUX
les autres pays, montre que la concurrence initiale d'ini l'établissement ; il s'est constitué autour de la recons
tiatives individuelles et privées de la fin du XIXe siècle truction, puis s'est maintenu face aux différents défis
a débouché progressivement sur la concentration et la techniques que l'entreprise a eu à relever (en particulier
constitution de quelques monopoles pouvant tirer parti le programme hydraulique, puis le programme nucléair
des économies d'échelle et des rendements croissants e).
caractéristiques de la production et des réseaux de
transport et de distribution d'électricité. Mais ces En fait, en même temps que la logique de service
groupes pouvaient s'accaparer une part maximale de la public, fondée sur une problématique de satisfaction des
rente de monopole. Dans les années 1920 et 1930, les besoins et une vision à long terme, la nationalisation de
compagnies d'électricité furent accusées de pratiquer 1946, fondant un établissement public à caractère indust
riel et commercial, énonçait une autre logique, celle des tarifs trop élevés, de ne pas suffisamment investir,
d'entreprise devant assurer son développement. La de ne pas desservir les zones peu densément habitées.
contradiction entre ces deux logiques est à l'époque De la concurrence a ainsi émergé la nécessité d'un
contrôle et d'une régulation publics : des tarifs, pour intégrée dans une vision de l'intérêt national fondée sur
qu'ils reflètent les coûts ; des décisions importantes, en des références communes : la confiance dans la science,
particulier des investissements, afin de vérifier que la technique, le progrès, la raison (l'électricité est sour
l'entreprise minimise ses coûts en l'absence de régula ce de libération humaine, de pr