Zones d'éducation prioritaire : quels moyens pour quels résultats ? Suivi d'un commentaire de Marc Gurgand - article ; n°1 ; vol.380, pg 3-34

Roland Bénabou, Francis Kramarz, Marc Gurgand, Corinne Prost

Description

Economie et statistique - Année 2004 - Volume 380 - Numéro 1 - Pages 3-34
Prioritäre Bildungsgebiete: welche Mittel für welche Ergebnisse?
Eine Evaluierung für den Zeitraum 1982-1992
Aufgrund des anhaltenden Schulversagens unter den am meisten benachteiligten Schülern wurde 1982 ein Versuch gestartet, der mit der Idee der Gleichbehandlung brach: Einrichtung prioritärer Bildungsgebiete in einigen Regionen; eine Maßnahme, die 1989 und 1990 ausgeweitet und verstärkt und seitdem regelmäßig verlängert wurde. Sie soll die Schulen dazu bewegen, Bildungsprojekte und lokale Partnerschaften zu entwickeln, indem ihnen zusätzliche Mittel bereitgestellt werden (Finanzmittel, Planstellen, Unterrichtsstunden usw.). Ziel ist es, die schulischen Leistungen durch die Stimulierung neuer Projekte zu verbessern. Auch die Verkleinerung der Klassen wurde schrittweise als geeignetes Instrument betrachtet. Die Entwicklungen, die der Status der prioritären Bildungsgebiete für die betroffenen Schulen zur Folge hatte, werden in diesem Artikel anhand administrativer Daten über die erste Sekundarstufe analysiert. Nur langsam voran kam die Verkleinerung der Klassen. Anfang der 1990er Jahre waren die Ausgaben für solche Ausbildungsstätten alles andere als unerheblich, bestanden aber hauptsächlich aus Zuwendungen zur Vergütung des Personals. Ferner verzeichneten die betreffenden Ausbildungsstätten einen Rückgang der Schülerzahl, eine Stärkung der sozialen Homogenität sowie eine Zunahme des Anteils junger Lehrer. Um die Auswirkungen der Politik der prioritären Bildungsgebiete bewerten zu können, reicht ein Vergleich des Erfolgs der Schüler dieser Ausbildungsstätten mit demjenigen der Schüler der anderen Einrichtungen mittels beobachteter Merkmale nicht aus. Denn die prioritären Gebiete werden gewählt, weil sie eine stärker benachteiligte Bevölkerung als anderswo umfassen und die Schulleistungen dort geringer sind: dass vor der Umsetzung der Politik der prioritären Gebiete ein besonderer Kontexteffekt existierte, ist wahrscheinlich; dieser lässt sich anhand der benutzten Variablen ökonometrisch vielleicht nicht vollständig erfassen. Eine direkte Schätzung würde dann die untersuchte Auswirkung und den Kontexteffekt aggregieren. Diese Endogenität der prioritären Gebiete muss analysiert werden. In diesem Artikel erfolgt dies durch das so genannte Verfahren der «Unterschiede von Unterschieden», das eine Neutralisierung des vor Einführung dieser Gebiete vorhandenen Kontexteffekts ermöglicht, allerdings unter der Annahme, dass dieser im Laufe der Zeit stabil bleibt. Mit Hilfe von Daten aus zwei Panels von Schülern, die 1980 und 1989 in die erste Sekundarstufe überwechselten und während ihrer ganzen Schulzeit beobachtet wurden, lässt sich dann aber nur schwer aufzeigen, dass dieses Programm die Leistungen der Schüler im Zeitraum 1982-1992 nennenswert beeinflusste.
Zonas de educación prioritaria: ¿ qué medios para qué tipo de resultados?
Una evaluación en el periodo 1982-1992
En 1982, frente a la persitencia del fracaso escolar entre los alumnos más desfavorecidos, se lleva a cabo una experimentación que rompe con la idea de igualdad de trato: se crean las zonas de educación prioritaria (ZEP) en algunas regiones, una medida reforzada y ampliada en 1989 y en 1990, y prorrogada con regularidad desde entonces. Esta medida incita a que los planteles desarrollen unos proyectos educativos y unas colaboraciones locales al otorgarles recursos suplementarios (créditos, puestos, horas de enseñanza, etc.). El objetivo consiste en mejorar los resultados escolares al estimular proyectos nuevos. La baja del tamaño de las clases va considerándose como una herramienta. Se miden aquí las evoluciones debidas al estatuto ZEP para los planteles a partir de los datos administrativos sobre los colegios. La baja del tamaño de la clase es muy lenta. A principios de los noventa, los gastos realizados entre los planteles en ZEP son bastantes altos, pero están dedicados esencialmente a unas indemnizaciones cobradas por el personal. Por otra parte, se registra en esos colegios una disminución del número de alumnos, una mayor homogeneidad social y un aumento de la proporción de jóvenes profesores. Para evaluar el impacto de la política ZEP, no basta con comparar el éxito de los alumnos de los planteles en ZEP con los demás a partir de las características observadas. Se delimitan las zonas prioritarias por reunir éstas una población más desfavorecida y por ser inferiores los resultados escolares de su población. Es muy probable entonces que se dé un efecto contextual específico, existente antes de la instauración de la política de zonas prioritarias, pero no totalmente registrado econométricamente a partir de las variables utilizadas. Una estimación directa agregaría por tanto el impacto deseado y el efecto contextual. Esta endogeneidad de las ZEP debe tomarse en cuenta. Lo hacemos aquí mediante el procedimiento de •diferencias de diferencias”, lo cual permite neutralizar el efecto contextual anterior a la instauración de las zonas prioritarias, con la hipótesis de que tal efecto permanece estable en el periodo. A partir de datos sacados de dos paneles de alumnos de sexto (primer curso de la ESO en Francia) en 1980 y 1989, observados a lo largo de su escolaridad, resulta difícil registrar un efecto significativo del programa ZEP sobre el éxito de los alumnos en el periodo 1982-1992.
Priority Education Zones: Which Resources Produce Which Results?
An Evaluation over the 1982-1992 Period
In 1982, pilot tests breaking with the idea of equal treatment were introduced in an attempt to do something about persistent school failure rates among the most disadvantaged pupils. These priority education zones (ZEPs) initially set up in a few regions were strengthened and extended in 1989 and 1990 and the measure has been regularly renewed since. It encourages the establishments concerned to develop educational projects and local partnerships by granting them additional resources (appropriations, jobs, hours of teaching, etc.). The aim is to improve educational performance by stimulating new projects. A reduction in class sizes is also coming to be seen as a tool. The changes that ZEP status has brought about for these establishments are evaluated using administrative data on the schools. The drop in class size is very gradual. In the early 1990s, expenditure in ZEP establishments was far from negligible, but was made up mainly of weighting allowances paid to staff. Moreover, the schools concerned posted a reduction in pupil numbers, greater social homogeneity and an increase in the proportion of young teachers. Evaluating the impact of the ZEP policy entails more than just a comparison of the success rates of pupils in ZEP establishments with others based on observed characteristics. The priority zones are chosen precisely because they concern a more disadvantaged population and poorer educational performance than elsewhere. A specific context effect, existing before the implementation of the priority zone policy, is therefore probable and may not be totally taken into account econometrically based on the variables used. A direct estimation would therefore merge the impact sought with the context effect. This ZEP endogeneity needs to be addressed and is here by the differences-of-differences procedure, which neutralises the context effect in place before the introduction of the priority zones, on the assumption that this effect remains stable over time. Using data made up of two panels of pupils entering the first year in 1980 and 1989 and tracked throughout their school years, we show that it is hard to find a significant effect of the ZEP programme on pupils’success rates over the 1982-1992 period.
Zones d’éducation prioritaire: quels moyens pour quels résultats?
Une évaluation sur la période 1982-1992
En 1982, face à la persistance de l’échec scolaire parmi les élèves les plus défavorisés, une expérience rompant avec l’idée d’égalité de traitement est tentée: les zones d’éducation prioritaire (ZEP) sont créées dans quelques régions, mesure renforcée et étendue en 1989, puis en 1990, et prorogée régulièrement depuis. Elle incite les établissements à développer des projets éducatifs et des partenariats locaux, en les dotant de ressources supplémentaires (crédits, postes, heures d’enseignement, etc.). L’objectif est d’améliorer les résultats scolaires en stimulant des projets nouveaux. La baisse de la taille des classes est peu à peu considérée également comme un outil. Les évolutions que le statut ZEP a entraînées pour ces établissements sont évaluées à partir de données administratives sur les collèges. La baisse de la taille de la classe est très lente. Au début des années 1990, les dépenses engagées dans les établissements classés en ZEP sont loin d’être négligeables, mais sont constituées principalement de crédits indemnitaires versés au personnel. Par ailleurs, les collèges concernés connaissent une diminution du nombre d’élèves, une accentuation de l’homogénéité sociale ainsi qu’une augmentation de la proportion de jeunes enseignants. Pour évaluer l’impact de la politique ZEP, comparer la réussite des élèves dans les établissements en ZEP et les autres à partir de caractéristiques observées ne suffit pas. Les zones prioritaires sont en effet choisies parce qu’elles rassemblent une population plus défavorisée qu’ailleurs et que les résultats scolaires y sont plus faibles: un effet contextuel spécifique, existant avant la mise en oeuvre de la politique de zones prioritaires, est probable et n’est peut-être pas entièrement appréhendé économétriquement à partir des variables utilisées. Une estimation directe agrègerait alors l’impact recherché et l’effet contextuel. Cette endogénéité des ZEP doit être traitée. Elle l’est ici par la procédure des «différences de différences», qui permet de neutraliser l’effet contextuel qui précède la mise en place des zones prioritaires, sous l’hypothèse que ce dernier demeure stable au cours du temps. À partir de données constituées de deux panels d’élèves entrés en sixième en 1980 et en 1989, et suivis pendant toute leur scolarité, il apparaît alors difficile de révéler un effet significatif du programme ZEP sur la réussite des élèves sur la période 1982-1992.
32 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié le: 01 janvier 2004
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ÉDUCATIO

Zones d’éducation prioritaire : quels moyens pour quels résultats ? Une évaluation sur la période 1982-1992 Roland Bénabou, Francis Kramarz et Corinne Prost*

En 1982, face à la persistance de l’échec scolaire parmi les élèves les plus défavorisés, une expérience rompant avec l’idée d’égalité de traitement est tentée : les zones d’édu- cation prioritaire (ZEP) sont créées dans quelques régions, mesure renforcée et étendue en 1989, puis en 1990, et prorogée régulièrement depuis. Elle incite les établissements à développer des projets éducatifs et des partenariats locaux en les dotant de ressources supplémentaires (crédits, postes, heures d’enseignement, etc.). L’objectif est d’améliorer les résultats scolaires en stimulant des projets nouveaux. La baisse de la taille des classes est peu à peu considérée également comme un outil. Les évolutions que le statut ZEP a entraînées pour ces établissements sont évaluées à par- tir de données administratives sur les collèges. La baisse de la taille de la classe est très lente. Au début des années 1990, les dépenses engagées dans les établissements classés en ZEP sont loin d’être négligeables, mais sont constituées principalement de crédits indemnitaires versés au personnel. Par ailleurs, les collèges concernés connaissent une diminution du nombre d’élèves, une accentuation de l’homogénéité sociale ainsi qu’une augmentation de la proportion de jeunes enseignants. Pour évaluer l’impact de la politique ZEP, comparer la réussite des élèves dans les éta- blissements en ZEP et les autres à partir de caractéristiques observées ne suffit pas. Les zones prioritaires sont en effet choisies parce qu’elles rassemblent une population plus défavorisée qu’ailleurs et que les résultats scolaires y sont plus faibles : un effet contex- tuel spécifique, existant avant la mise en œuvre de la politique de zones prioritaires, est probable et n’est peut-être pas entièrement appréhendé économétriquement à partir des variables utilisées. Une estimation directe agrègerait alors l’impact recherché et l’effet contextuel. Cette endogénéité des ZEP doit être traitée. Elle l’est ici par la procédure des « différences de différences », qui permet de neutraliser l’effet contextuel qui précède la mise en place des zones prioritaires, sous l’hypothèse que ce dernier demeure stable au cours du temps. À partir de données constituées de deux panels d’élèves entrés en sixième en 1980 et en 1989, et suivis pendant toute leur scolarité, il apparaît alors difficile de révéler un effet significatif du programme ZEP sur la réussite des élèves sur la période 1982-1992.

* Roland Bénabou appartient à la Princeton University, au CEPR et au NBER ; Francis Kramarz au Crest-Insee et au CEPR ; Corinne Prost au Crest-Insee et à l’EHESS-Jourdan. Les noms et dates entre parenthèses renvoient à la bibliographie en fin d’article. Les auteurs remercient la Direction de l’Évaluation et de la Prospective (DEP) du ministère de l’Éducation nationale, et en particulier Jean-Paul Caille, Florence Defresne, Bruno Dietsch, Martine Jeljoul, Alain Lopes et Antoine Santolini, pour l’aide apportée lors de la mise au point des données d’établissements (fichiers FSE), ainsi que le centre d’information et d’orientation de Sainte-Geneviève-des-Bois, pour les informations apportées sur le système éducatif des années 1980. Ils remercient également Claude Thélot pour ses suggestions au début du projet, ainsi que Abhijit Banerjee, Esther Duflo, Steve Machin, Denis Meuret, Thomas Piketty et trois rapporteurs anonymes pour leurs remarques constructives. Les auteurs gardent, bien entendu, l’entière responsabilité des résultats et conclusions de cette étude. En particulier, ceux- ci n’engagent en aucun cas la DEP.

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F  srciossnaste  nmain-  sed-nonlauq if -i  eésaut bex inso anoercivne aomà l  du ntéeage chômciaieitn ’dnue ffort « prioritair 004 000 nad el scos ègll beséfén ,)3( » eer icec taenésprnt d’œuvre diplômée, l’échec scolaire et les sorties 11 % de l’ensemble des élèves des écoles et des du système scolaire de jeunes sans diplôme sont établissements publics et près de 15 % des élè- devenus de plus en plus insupportables. Il a été ves des seuls collèges publics. Ces élèves sont décidé, pour lutter contre cet échec, de rompre concentrés en majorité dans les grands centres avec la volonté d’égalité de traitement. C’est urbains. Seulement 10 % des élèves de ZEP ainsi qu’ont été mises en place, à la rentrée (contre 30 % des élèves hors ZEP) se trouvent 1982, les premières zones d’éducation priori- dans de petites villes (moins de 10 000 habi- taire (ZEP). À l’époque, cette mesure était cen- tants). Par ailleurs, différentes études ont mon- sée être temporaire, devant permettre aux éta- tré que la proportion d’élèves fréquentant la blissements les plus défavorisés de rattraper leur cantine constitue un bon indicateur (inverse) de retard : il était prévu que les ZEP durent seule- précarité sociale. Cette proportion est deux fois ment quatre ans. Après une phase de mise en moins élevée en ZEP (31 %) que hors ZEP sommeil, des ZEP supplémentaires ont été fina- (60 %) ; elle ne dépasse guère 20 % dans les lement mises en place en 1989 et en 1990. ZEP des grands centres urbains. La composition D’autres phases de latence puis de relance se sociale est relativement similaire dans les éta- sont succédées depuis (1). blissements ZEP. En revanche, la proportion d’élèves étrangers est assez variable   :dans la Les ZEP permettent en principe d’orienter des  moitié des collèges de ZEP, il y a moins de 14 % moyens supplémentaires vers des zones particu-  d’élèves étrangers ; dans 10 % des collèges de lièrement difficiles, et d’offrir aux établisse-  zones prioritaires, il y en a plus de 35 %.(1) (2) ments scolaires sélectionnés la possibilité de mener une pédagogie spécifiquement adaptée à  Parallèlement à ces différences de composition leur public. C’est le premier exemple français à  sociale, certaines statistiques du ministère de la fois de politique de discrimination positive et  l’Éducation nationale mettent en évidence la de territorialisation des politiques éducatives. f Z o E rt P e     spdiitaré e tuartse    iin As.99 1en,  % 81 ,5sed tre élèves de éèlev devin  uaeeyomne n Le niveau local est posé comme l’unité la plus  s pertinente de traitement des difficultés sociales  élèves de CE2 en zone non prioritaire ne maîtri- et scolaires et d’élaboration de projets éducatifs s à a   i l e ’ n e t n   t p r a é s e  l   e d s  u c   o C m E p 2  ét t e a n n c di e s s    d q e u   e b   ase de la l e e n ct ta ur g e e adaptés à ces difficultés (cf. la très riche syn-  monte à 37 % en ZE(3) ce pourc thèse effectuée par Kherroubi et Rochex, 2002).  P.   En 1982, il a été demandé aux recteurs d’acadé- mie d’identifier les zones où une forte proportion Des heures d’enseignement et des crédits d’élèves est issue de populations considérées indemnitaires supplémentaires comme défavorisées selon différents critères : catégories socioprofessionnelles défavorisées,  L’obtention du statut de ZEP offre des moyens non-diplômés, étrangers, chômeurs, bénéficiai-  supplémentaires aux établissements de la zone. res du RMI, etc. Quelques critères scolaires sont d C ’ e e s n   s m ei o g y n e e n m s  e s n o t  nt e   t  po de u s r    l c ’ r e é s d s i e t n s t   i i el n   d d e e m s  n h it e a u ir r e e s s . considérés : retards scolaires, pourcentage d’élè-  Une grande partie des postes et heures supplé- ves en CPPN (classe pré-professionnelle de niveau) ou CPA (classe préparatoire à l’appren- me   n c t l ai s re s s e   .  e A st i   n c s o i, n   s e a n c   r 1 é 9 e 9   7 à ,    l a e b s a   i c s o s l e l r è  l g e e s s     e e f n fectifs 2 . En 1989-19  ZEP t p is o s li a ti g q e) u , e     et Z c. E   P (   ) a conduit à dé 9 f 0 i ,  n l i a r     r d e e l   a n n o ce u   v d e e l   l l e a s p a a v r aien a t deux élèves par classe de moins que les zones. La méthode d’identification de ces zones  autres collèges. Sachant que la taille moyenne était l ement c-  des classes était alors proche de 25 élèves, la teurs d a ’ r a g cadém   i l e a   i e s t  s s é ’ e e   s à t    a l’ v a é p r p é r e é  ê c t i r a e t   i t o r n è   s d  d e i s v  r e e rse réduction de la taille de la classe correspondait d’une académie à l’autre (Radica, 1995). 1. Voir, entre autres, le rapport Moisan-Simon (1997), les notes d’information de la Direction de l’Évaluation et de la Prospective Les établissements classés en ZEP n˚ 98-15« Les zones d’éducation prioritaires en 1997-1998 »et sont essentiellement des écoles n˚ 98-16« Travailler en ZEP »,le dossier consacré aux ZEP dans Le Monde de l’Éducationde février 2000 et le numéro d’Éduca- es collè es tion et Formationsconsacré à l’éducation prioritaire, n˚ 61 (2001). et d g  la question de la pertinence des critères de choix, socio-2. Sur économiques ou scolaires, voir par exemple Demeuse (2003). Le statut ZEP concerne en grande majorité les 3. Les statistiques qui suivent proviennent principalement de la Note d’information de la Direction de l’Évaluation et de la Pros- écoles et les collèges, et très peu les lycées. En  98-15pective n˚« Les zones d’éducation prioritaires en 1997- 1997, près de 700 000 élèves dans les écoles et 1998 ».

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potentiellement à un surcoût de masse salariale des enseignants de 8 % par élève en ZEP. En outre, des crédits indemnitaires, qui s’éle- vaient à 110 millions d’euros pour l’année sco- laire 1998-1999, ont été versés à tous les per- sonnels, dans des proportions et selon des modalités variables. En particulier, la principale mesure touchant les enseignants est l’indemnité de sujétion spéciale d’un peu plus de 1 000 euros par an, dont le nombre de bénéficiaires en 1999 était de 96 000. En outre, jusqu’en 2005, tout agent exerçant en ZEP bénéficiait d’un avantage relatif pour être promu à un grade ou dans un corps supérieur, ou pour les mouve- ments inter- et intra-académiques. Par ailleurs, en ce qui concerne les ressources financières propres des établissements, qui n’incluent pas les rémunérations des personnels, «il n’y a pas de priorité aux collèges en ZEP»   en 1999 (Jeljoul, Lopes et Degabriel, 2001). Ainsi, les subventions de l’État ne sont pas plus importantes pour les collèges en ZEP, sauf pour les bourses, mais pour des différences faibles. Il n’y a pas de priorité non plus de la part des départements qui assurent le budget de fonc- tionnement. Finalement, les recettes des collè - ges sont même plus importantes hors ZEP, en raison, en particulier, de la plus grande fréquen- tation des cantines qu’en zone prioritaire, ainsi que d’une plus grande facilité à collecter des ressources propres.

Un bilan global des différences de ressources entre les établissements en ZEP et les autres devrait prendre également en compte les carac- téristiques des enseignants. Ainsi, c’est dans les zones prioritaires que l’on compte le plus d’enseignants de moins de 35 ans et de non- titulaires (Trancart, 1998) ; les salaires moins élevés de ces professeurs compensent probable- ment, en partie, le surcoût des ZEP résultant des postes supplémentaires et des crédits indemni- taires. De fait, «il existe très peu de travaux fia- bles sur les ressources dont les différentes zones bénéficient »(Kherroubi et Rochex, 2004).

Évaluer les performances des ZEP par rapport à celles des autres zones scolaires Malgré l’importance des zones prioritaires dans le débat public, peu d’études essaient de mesu- rer dans l’évaluation du niveau d’un élève les bénéfices d’être en ZEP, par rapport à une zone

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non prioritaire. Selon Kherroubi et Rochex (2002), plusieurs raisons peuvent expliquer ce manque d’évaluation : faiblesse de la com- mande publique et intérêt des responsables poli- tiques dirigé davantage vers les questions d’organisation que celles de recherche et d’évaluation ; difficultés à trouver les modes de collaboration les plus pertinents tout en évitant une confusion entre logiques de recherche et logiques d’action ; complexité de l’objet « ZEP », regroupant une grande disparité de projets et d’actions mis en œuvre ; etc. Ainsi, certaines évaluations ne cherchent pas à évaluer les performances des zones prioritaires par rapport à celles des autres zones scolaires, mais à identifier l’hétérogénéité des ZEP, et à comparer les performances des ZEP entre elles, comme cela est fait par exemple dans le rapport Moisan-Simon (1997). Selon ce rap- port, les établissements en zones prioritaires sont très hétérogènes et leurs impacts sur la réussite scolaire peuvent être assez différents. Plusieurs conditions semblent favoriser une meilleure réussite de certaines ZEP par rapport aux autres : une taille réduite de la zone, l’implantation dans une académie globalement performante, la scolarisation à l’âge de deux ans, la forte volonté de chefs d’établissement et d’enseignants en majorité stables et solidai- res, l’accent mis sur les apprentissages et le dynamisme du pilotage local, départemental et académique.

Toutefois, si les ZEP sont très hétérogènes face à la mise en place de projets éducatifs, c’est le premier exemple de politique visant à réduire les inégalités sociales par une dotation inégali- taire de moyens. Tous les établissements en ZEP reçoivent des ressources supplémentaires : primes versées aux personnels, avantages en termes de carrière, heures supplémentaires. Une évaluation globale de la politique ZEP regroupe alors un effet moyen des différentes pédagogies mises en place ou non et des ressources supplé- mentaires allouées à ces établissements. Quelques études ont cherché à évaluer l’impact de la politique ZEP. Celle de Brizard (1995) estime l’effet d’être dans une école primaire ZEP sur les scores aux évaluations en sixième de la rentrée 1994 : il apparaît non significatif. Caille (2001) examine des élèves plus âgés, en utilisant les panels d’élèves du second degré entrés en sixième en 1989 et 1995 (panels de la direction de l’Évaluation et de la Prospective du ministère de l’Éducation

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