LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES Rapport public thématique Synthèse Octobre 2014

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Pour la deuxième année consécutive, la Cour des comptes présente un rapport public consacré aux finances publiques locales. Elaboré dans le cadre d’une for - mation commune à la Cour et aux chambres régionales des comptes, ce rapport vise à analyser la situation financière des collectivités territoriales et des établis - sements publics de coopération intercommunale (EPCI) ainsi que les enjeux qui s’y attachent.
Les travaux de cette formation ont été alimentés notamment par les rapports d’observations rendus par les chambres régionales au terme des contrôles exer - cés sur les collectivités locales de leur ressort. Au total, 136 collectivités ont été concernées : 15 régions, 12 départements, 42 groupements à fiscalité propre et 67 communes. Le rapport résulte aussi d’enquêtes conduites auprès des admi - nistrations centrales de l’État et d’échanges avec cinq associations nationales d’élus locaux.
Le présent rapport a été rédigé alors que ne sont pas encore effectifs les chan - gements de l’organisation territoriale introduits par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) qui, en particulier, crée de nouvelles métropoles et reconnaît le rôle de chefs de file des régions, et que ne sont pas encore adoptés le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République et le projet de loi relatif à la délimita - tion des régions.
La présentation d’un rapport d’ensemble sur les finances publiques locales est pleinement justifiée par le poids de celles-ci au sein du secteur public.
Selon les données de la comptabilité nationale, les dépenses des administra - tions publiques locales (APUL) 1 se sont élevées à 252 Md€ en 2013, soit 21 % des dépenses des administrations publiques. Les ressources des APUL (242,8 Md€ en 2013) sont constituées pour l’essentiel de fiscalité (impôts locaux et fiscalité transférée par l’Etat), qui en représente 49 %, et de dotations, qui en représentent 30 %. Les impôts locaux représentent 13 % des prélève - ments obligatoires à côté des impôts nationaux (34 %) et des prélèvements sociaux (52 %)
Publié le : mardi 14 octobre 2014
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ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LESFINANCES PUBLIQUESLOCALES
Rapport public thématique Synthèse
Octobre 2014
gAVERTISSEMENT Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du rapport de la Cour des comptes. Seul le rapport engage la Cour des comptes. Les réponses des administrations et des collectivités figurent à la suite du rapport.
SOMMAIRE
Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9L’évolution des finances locales en 2013
23Les perspectives de maîtrise des finances publiques locales . . . .1
3du « blocLa rationalisation administrative et financière communal » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 9
4Les conditions de l’équilibre structurel des régions . . . . . . . . . . . .25
5Le développement de la péréquation financière . . . . . . . . . . . . . . .33
Recommandations37. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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INTRODUCTION
Pour la deuxième année consécutive, la Cour des comptes présente un rapport public consacré aux finances publiques locales. Elaboré dans le cadre d’une for-mation commune à la Cour et aux chambres régionales des comptes, ce rapport vise à analyser la situation financière des collectivités territoriales et des établis-sements publics de coopération intercommunale (EPCI) ainsi que les enjeux qui s’y attachent.
Les travaux de cette formation ont été alimentés notamment par les rapports d’observations rendus par les chambres régionales au terme des contrôles exer-cés sur les collectivités locales de leur ressort. Au total, 136 collectivités ont été concernées : 15 régions, 12 départements, 42 groupements à fiscalité propre et 67 communes. Le rapport résulte aussi d’enquêtes conduites auprès des admi-nistrations centrales de l’État et d’échanges avec cinq associations nationales d’élus locaux.
Le présent rapport a été rédigé alors que ne sont pas encore effectifs les chan-gements de l’organisation territoriale introduits par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) qui, en particulier, crée de nouvelles métropoles et reconnaît le rôle de chefs de file des régions, et que ne sont pas encore adoptés le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République et le projet de loi relatif à la délimita-tion des régions.
La présentation d’un rapport d’ensemble sur les finances publiques locales est pleinement justifiée par le poids de celles-ci au sein du secteur public.
Selon les données de la comptabilité nationale, les dépenses des administra-1 tions publiques locales (APUL) se sont élevées à 252 Md€ en 2013, soit 21 % des dépenses des administrations publiques. Les ressources des APUL (242,8 Md€ en 2013) sont constituées pour l’essentiel de fiscalité (impôts locaux et fiscalité transférée par l’Etat), qui en représente 49 %, et de dotations, qui en représentent 30 %. Les impôts locaux représentent 13 % des prélève-ments obligatoires à côté des impôts nationaux (34 %) et des prélèvements sociaux (52 %)
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INTRODUCTION
Répartition des dépenses des administrations publiques
La dette des collectivités territoriales (182,3 Md€ en 2013) représente 9,5 % de la dette totale des administrations publiques.
Répartition de la dette des administrations publiques
INTRODUCTION
Le secteur public local a vocation à prendre sa part dans l’effort de réduction des déficits publics.
Les finances publiques locales sont étroitement liées à celles des autres admi-nistrations publiques. Pour plus de 40 %, les ressources des collectivités locales sont constituées de transferts financiers de l’État (dotations de l’État sous la forme de prélèvements sur recettes, de subventions ou de fiscalité transférée), qui dépassent annuellement 100 Md€. Le niveau des impôts locaux affecte la situation d’ensemble des ménages et des entreprises et influe sur la part des prélèvements obligatoires sur la richesse nationale. L’augmentation des dépenses des collectivités locales contribue à la hausse généralisée des dépenses publiques.
En comptabilité nationale, le solde des recettes et des dépenses des APUL cor-respond, s’il est négatif, à un besoin de financement qui ne peut couvrir des dépenses de fonctionnement. A la différence de l’État et des organismes de sécurité sociale, les collectivités locales ne peuvent en effet emprunter que pour financer leurs investissements et non leurs dépenses de fonctionnement. Cependant ce solde s’ajoute aux déficits de l’Etat et de la sécurité sociale et par-ticipe des déficits publics au sens des engagements européens de la France, ins-crits notamment dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de mars 2012, qui prévoit le retour à l’équilibre des comptes publics nationaux pris dans leur ensemble.
La Cour observe qu’en 2013, le secteur public local n’a pas apporté la contribu-tion attendue au redressement des comptes publics : le déficit des collectivités territoriales est passé de 3,7 Md€ en 2012 à 9,2 Md€ en 2013, soit 9,5 % de l’en-semble des déficits publics.
Le présent rapport analyse les évolutions de la situation financière des collecti-vités territoriales et de leurs groupements ainsi que leurs perspectives. Il ouvre des pistes et énonce des recommandations en vue d’une meilleure maîtrise des finances publiques locales.
Le premier chapitre du rapport présente la situation financière des collectivités locales en 2013, par catégorie (« bloc communal », départements et régions) et prises dans leur ensemble.
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INTRODUCTION
Le deuxième chapitre étudie les conditions d’une meilleure maîtrise des finances publiques locales au regard des tendances d’évolution de leurs dépenses et de leurs recettes, en tenant compte notamment du mouvement de baisse du montant annuel des dotations de l’État de 1,5 Md€ dans la loi de finances de 2014 puis de 11 Md€ prévu au terme de la période 2015-2017, soit une réduction supplémentaire de 3,67 Md€ par an à compter de 2015.
Le troisième chapitre examine les perspectives de rationalisation financière au sein du « bloc communal », c’est-à-dire de l’ensemble formé par les communes et leurs intercommunalités.
Le quatrième chapitre examine les conditions de l’équilibre financier des régions compte tenu de la modification profonde de la structure de leurs dépenses et de leurs recettes depuis dix ans.
Enfin, le cinquième chapitre insiste sur la nécessité de renforcer la péréquation financière entre collectivités locales.
L’évolution des finances locales 1en 2013
Selon les données de la direction générale des finances publiques 2 (DGFiP) , les dépenses des collectivi-tés locales représentaient 217,8 Md€ en 2013, dont 162,6 Md€ en fonctionnement et 55,2 Md€ en inves-tissement. Elles étaient composées des dépenses des communes (43 %), des intercommunalités (13 %), des départements (32 %) et des régions (12 %).
Une dégradation de la situation financière d’ensemble
La situation financière des collectivi-tés territoriales s’est globalement dégradée en 2013. Leurs recettes ont progressé moins vite que leurs dépenses, entraînant une diminution de leur épargne brute. Malgré cette baisse de l’autofinancement, les dépenses d’investissement des collec-tivités territoriales et de leurs groupe-ments se sont globalement accrues, entraînant une augmentation de leur endettement.
_________________________ 2 Agrégation des comptes de gestion des collectivités relatifs aux seuls budgets principaux.
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L’évolution des finances locales en 2013
Même si elle reste globalement favo-rable, la capacité de désendettement des collectivités locales s’est dégra-dée en 2013, particulièrement celle des communes et des départements.
Pour cière,
restaurer leur situation finan-les collectivités locales doivent
s’attacher à ralentir l’évolution de leurs dépenses de fonctionnement, particulièrement leurs dépenses de personnel et leurs frais de gestion, afin de l’adapter à celle de leurs recettes, qui va être ralentie par la baisse des dotations de l’État.
L’évolution des finances locales en 2013
Des évolutions différentes par catégorie de collectivités locales
Il convient toutefois de distinguer entre le « bloc communal », composé des communes et des intercommuna-lités, les départements et les régions.
Malgré la baisse de leur épargne brute (- 7,8 %), les communes ont accru leur effort d’équipement à l’ap-proche des élections municipales. Pour le financer, elles ont puisé dans la trésorerie accumulée l’année précé-dente, ce qui leur a permis de stabili-ser le volume des emprunts nouveaux mais pas l’encours de leur dette.
Les établissements publics de coopé-ration intercommunale (EPCI) à fisca-lité propre ont connu une évolution plus favorable que les autres catégo-ries de collectivités locales. Malgré une croissance encore forte de leurs charges de fonctionnement, leur épargne brute s’est légèrement amé-
liorée grâce à la hausse des impôts directs. Ils ont augmenté leurs dépenses d’investissement pour la troisième année consécutive en recourant à la trésorerie accumulée en 2012.
La situation des départements a continué à se dégrader avec notam-ment une forte baisse de leur épargne brute (- 9,9 %), d’abord due au dyna-misme des dépenses sociales. Comme chaque année depuis 2009, ils ont réduit leurs dépenses d’investisse-ment sans parvenir pour autant à sta-biliser l’encours de leur dette.
En dépit du léger recul de leur épargne brute, les régions ont accru leurs investissements (+ 5,3 %) en pui-sant dans les réserves de trésorerie accumulées en 2012 mais aussi en augmentant leur endettement (+ 6,0 %).
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