Les dépenses de communication des ministères

Cour Des Comptes

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• Publié par: eric.d
• Publié le: 03 septembre 2014
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Extrait

COMMUNICATION A LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ECONOMIE GENERALE ET DU CONTROLE BUDGETAIRE DE L’ASSEMBLEE NATIONALE

(ARTICLE 58-2° DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1ER AOUT 2001 ET L 132-4 DU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES)

Les dépenses de communication des ministères Octobre 2011

S OMMAIRE

AVERTISSEMENT ...................................................................................... 5

RESUME ....................................................................................................... 7

RECOMMANDATIONS............................................................................ 11

INTRODUCTION....................................................................................... 13

CHAPITRE I L’ORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION.................................................................................. 17

I - Une fonction partiellement centralisée au sein de chaque ministère 17 A - L’entité chargée de la communication : des organisations variées .... 18 B - Le rôle des autres directions et services d’administration centrale .... 21 C - Le rôle du cabinet ............................................................................... 22 D - Le rôle des opérateurs ........................................................................ 26

II - La coordination interministérielle des actions de communication .. 30 A - Le rôle du SIG.................................................................................... 30 B - L’agrément des sondages et des actions de communication .............. 32 C - La mutualisation des dépenses de communication............................. 35

III - Les stratégies de communication ...................................................... 36 A - La formalisation des stratégies de communication ............................ 36 B - L’évaluation de la performance.......................................................... 41

CHAPITRE II LES DEPENSES DE COMMUNICATION ................... 47

I - Une quantification délicate................................................................... 47 A - L’impossible recensement comptable ................................................ 48 B - Les limites de l’approche budgétaire.................................................. 49 C - Les fragilités de l’approche déclarative.............................................. 49

II - Des niveaux de dépenses inégaux, des évolutions contrastées.......... 56 A - Le montant des dépenses par ministère.............................................. 56 B - L’évolution des dépenses de 2006 à 2010.......................................... 58 C - La structure des dépenses : le poids des campagnes de communication .................................................................................................................. 60

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III - Des dépenses qui restent faiblement mutualisées ............................ 61 A - Les dépenses du SIG .......................................................................... 61 B - Les marchés coordonnés .................................................................... 63

CHAPITRE III LE RECOURS AUX PRESTATAIRES EXTERNES.. 65

I - Les sondages et études d’opinion ......................................................... 66 A - Des dépenses globalement limitées, une pluralité de prestataires ...... 67 B - Des prestations au contenu parfois discutable .................................... 73 C - Des conditions d’achat parfois contestables voire irrégulières........... 77

II - Les campagnes de communication ..................................................... 83 A - Les dépenses de conception et de réalisation ..................................... 85 B - Les achats d’espaces publicitaires ...................................................... 92 C - Les autres dépenses .......................................................................... 100

III - Le conseil stratégique et la formation à la communication .......... 104 A - Des prestations attribuées dans des conditions contestables ............ 104 B - Des prestations dont le contenu et la facturation sont difficiles à contrôler ................................................................................................. 111 C - Une offre interministérielle peu utilisée ........................................... 113

CONCLUSION GENERALE .................................................................. 117

ANNEXES ................................................................................................. 119

Avertissement

er Par lettre du 1 décembre 2010, le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale a demandé à la Cour des comptes de procéder à une enquête sur «les dépenses de communication des ministères et de leurs opérateurs : récapitulation de l’ensemble des dépenses de communication (analyse de l’opinion et communication en direction des Français) du service d’information du gouvernement, des ministères et des autres structures étatiques, en examinant la situation des bénéficiaires des marchés».

Les contours du contrôle ont été précisés par une seconde lettre, consécutive à l’entretien qui a réuni, le 22 décembre 2010, le rapporteur spécial de la mission « direction de l’action du gouvernement », le rapporteur général du rapport public et des programmes et le président de la quatrième chambre de la Cour.

Des rapporteurs ont été désignés dans les différentes chambres de la Cour concernées par l’enquête et ont conduit les travaux d’instruction de mars à juillet 2011. Les constatations provisoires issues de ces travaux ont été communiquées aux ministères concernés, qui y ont répondu.

Une formation interchambres a été chargée de préparer la synthèse de ces constatations. Elle a adopté la synthèse provisoire le 30 août 2011 et l’a transmise le 14 septembre 2011 au secrétariat général du gouvernement, qui a répondu le 26 septembre.

Le présent rapport, qui constitue la synthèse définitive de l’enquête effectuée, a été délibéré, le 3 octobre 2011, par la formation interchambres, présidée par M. Bayle, président de chambre, et composée de M. Lebuy, Mmes Saliou, Dos Reis, MM. Bourlanges, Bonin, conseillers maîtres, Dubois, conseiller maître en service extraordinaire, le rapporteur étant M. Gourdin, conseiller référendaire, et le contre-rapporteur, M. Vermeulen, conseiller maître.

Il a ensuite été examiné et approuvé le 12 octobre 2011 par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de MM. Migaud, premier président, Bénard, procureur général, Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman et Levy, présidents de chambre.

Résumé

La fonction « communication » est une composante à part entière de l’action gouvernementale. Elle concourt notamment à l’information des citoyens et à l’efficacité de la mise en œuvre des politiques.

Les dépenses de communication des ministères sont le fait d’une pluralité d’acteurs. En effet, la fonction « communication » fait intervenir, dans chaque ministère, l’entité dédiée à cette fonction, mais également les directions « métiers », le cabinet ministériel et, parfois, un ou plusieurs opérateurs. Les rôles de ces différents acteurs, variables selon les ministères, ne sont pas toujours clairement définis. Le degré de centralisation de la fonction de communication et le rôle dévolu, en termes de définition des orientations et de gestion opérationnelle, à la structure dédiée diffèrent sensiblement d’un ministère à l’autre. Si le cabinet ministériel est étroitement associé à la définition de la stratégie de communication, il n’est pas toujours possible d’isoler les dépenses qui lui sont directement imputables.

La communication de chaque ministère s’insère dans un dispositif interministériel, piloté par le service d’information du gouvernement (SIG). La traduction principale de ce pilotage interministériel réside dans la procédure d’agrément des sondages et des actions de communication, globalement bien respectée, et dans la mutualisation de certaines dépenses, telles que les achats d’espaces publicitaires. En dépit des progrès récents de la coordination interministérielle, des marges d’amélioration subsistent, comme l’illustrent le poids encore limité du SIG dans la dépense totale ou l’abandon du projet de mutualisation des études et sondages. Au surplus, les critères d’intervention du SIG, en financement exclusif ou en cofinancement, gagneraient à être clarifiés.

Les stratégies de communication ministérielles, qui sont le plus souvent formalisées, ne s’inscrivent pas encore véritablement dans une stratégie interministérielle cohérente. L’évaluation de la performance de la fonction « communication », qui se résume pour l’essentiel à la mesure de la visibilité des campagnes de communication, pourrait être améliorée, notamment en développant l’évaluation de l’impact des actions de communication sur les comportements. Les indicateurs de performance figurant dans les documents budgétaires sont, eux aussi, perfectibles.

L’absence de définition uniforme des dépenses de communication fragilise toute tentative de quantification et de comparaison dans le temps ou entre ministères. Ni la comptabilité générale, fondée sur la nature des dépenses, ni la comptabilité budgétaire, organisée selon une logique de

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destination, ne permettent de mesurer précisément le poids de ces dépenses. C’est la raison pour laquelle elles sont recensées selon une méthode déclarative. Or, la diversité des méthodes de comptabilisation retenues par chaque ministère limite la pertinence de ces données déclaratives. Il est indispensable que les administrations se dotent, avec le concours du SIG, d’un référentiel des dépenses de communication, reposant sur un périmètre harmonisé et une nomenclature uniformisée Ces difficultés n’empêchent toutefois pas de discerner quelques grandes tendances. Les dépenses de communication des ministères contrôlés représentent une fraction très faible de leurs dépenses de fonctionnement totales (entre 0,2 et 0,5%, sauf cas particuliers). Elles s’élèvent, sur la période 2006-2010, à environ 600 M€, et à 133 M€ pour la seule année 2010. Elles ont fortement progressé entre 2006 et 2009, avant de diminuer légèrement en 2010 ; l’augmentation des moyens du SIG ne s’est pas traduite par une diminution corrélative des budgets de communication des ministères. Les campagnes de communication, et singulièrement les investissements publicitaires, constituent le premier poste de dépense. Une part importante des dépenses de communication résulte du recours, par l’administration, à des prestataires externes (instituts de sondage, agences de communication, cabinets de conseil, notamment). Les dépenses de sondage des ministères sont, sauf exceptions (défense, éducation nationale, économie-finances), limitées. Elles sont, cependant, réparties entre une pluralité de prestataires, chaque institut se voyant attribuer une catégorie spécifique d’études, généralement dans le cadredemarchésàbonsdecommande.Lamutualisation interministérielle de ces prestations, un temps envisagée, a été abandonnée, alors qu’elle aurait pu permettre une rationalisation des procédures, une meilleure comparabilité des résultats, voire des gains financiers. Le contenu de certaines prestations suscite des réserves de la Cour : d’une part, il arrive que des ministères commandent, à des dates rapprochées, plusieurs études portant sur des objets proches, voire identiques ; d’autre part, le financement, sur deniers publics, de sondages relatifs à l’image personnelle des ministres ou à des sujets éloignés de l’action du gouvernement, prête à discussion.

S’agissant des campagnes de communication, les ministères ont adopté des stratégies contractuelles très diverses, adaptées à leurs besoins respectifs : commandes ad hoc, marchés boîte à outils, accords-cadres. Cette dernière formule, expérimentée au ministère de l’éducation

RESUME

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nationale, paraît particulièrement adaptée aux ministères qui organisent fréquemment d’importantes campagnes de communication. Les achats d’espaces publicitaires s’inscrivent dans un marché coordonné, qui permet des gains financiers significatifs quoique difficiles à mesurer précisément, une optimisation qualitative des achats et une meilleure coordination de la communication gouvernementale. La publicité à la télévision et à la radio représente près de la moitié des investissements publicitaires des ministères et des opérateurs membres du groupement. L’utilité des autres dépenses (subventions, parrainages, etc.) est parfois sujette à caution, comme le montrent les quelques exemples étudiés par la Cour.

Les prestations de conseil stratégique et de formation (coaching, media training) constituent une catégorie hétérogène. D’une nature éminemment sensible, elles sont caractérisées, plus encore que les autres catégories de prestations, par une implication étroite des ministres et de leurs cabinets. Elles échappent parfois au circuit normal de la commande publique et ne font l’objet d’aucune mutualisation interministérielle. De manière générale, les relations entre les administrations et les prestataires externes ne sont pas toujours conformes aux règles de la commande publique. Les obligations de mise en concurrence sont parfois méconnues (absence de publicité et de mise en concurrence, recours abusif à la procédure adaptée), sur le fondement d’une interprétation contestable du code des marchés publics. L’exécution des marchés, le contrôle du service fait et la conservation des pièces justificatives ne sont pas toujours correctement assurés. L’urgence et la confidentialité invoquées pour une partie de ces prestations expliquent, sans les justifier, certaines des pratiques constatées.

Recommandations

L’organisation de la fonction communication 1.clarifier, dans chaque ministère, le rôle respectif de l’entité dédiée à la communication, des directions métiers et du cabinet ministériel ; 2.veiller au respect systématique des procédures d’agrément mises en œuvre par le SIG ; 3.mieux inscrire les priorités ministérielles dans une stratégie de communication interministérielle cohérente ; 4.compléter la mesure de la visibilité des campagnes par une évaluation de leur impact et par une analyse plus globale de la performance de la fonction « communication » ; Les dépenses de communication 5.définir, avec le concours du SIG, un référentiel des dépenses de communication, reposant sur un périmètre harmonisé et une nomenclature uniformisée ; 6.clarifier les critères d’intervention du SIG, soit en tant que pilote et financeur, soit en tant que co-financeur des campagnes de communication lancées par les ministères ; Le recours aux prestataires externes 7.larenforcer la sensibilisation des agents chargés de communication aux règles de la commande publique ; 8.respecter l’obligation de publicité et de mise en concurrence posée par le code des marchés publics dans tous les cas où aucune disposition ne permet d’y déroger ;

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9.veiller à ce que le contrôle du service fait soit effectué conformément aux dispositions contractuelles et dans des conditions permettant au juge des comptes de s’en assurer ;

10.relancer le projet de mutualisation des études et sondages, ou à tout le moins recenser les montants consacrés par les ministères à ces prestations et les éventuelles divergences de tarification ;

11.refuser la prise en charge, sur deniers publics, de sondages portant sur des questions étrangères à l’exercice, par les ministres, de leurs fonctions ministérielles ;

12.limiter le recours aux marchés « boîte à outils » aux prestations urgentes ou ponctuelles et encourager, lorsque cela paraît pertinent, la conclusion d’accords-cadres ministériels voire interministériels ;

13.veiller à ce que tous les ministères respectent le caractère obligatoire du marché coordonné d’achat d’espaces et envisager son extension à d’autres opérateurs ;

14.formaliser les critères d’octroi des subventions, qui ne doivent pas se substituer à la commande publique.

Introduction

Le calendrier resserré dans lequel s’est inscrite l’enquête de la Cour a imposé une certaine sélectivité dans le choix des dépenses contrôlées, des entités concernées et des axes de contrôle.

I - Les dépenses couvertes

Les dépenses de communication rassemblent sous un intitulé unique des dépenses de nature hétérogène. Ne répondant ni à une définition juridique ni à une notion comptable, elles sont d’ailleurs susceptibles d’être imputées sur un grand nombre de comptes du plan comptable de l’Etat et ne sont pas toujours isolées au sein d’une action ou d’une sous-action budgétaire. Pour la quantification des dépenses de communication, la Cour a choisi d’adopter une approche extensive : %en termes de dépenses couvertes : faute de pouvoir retenir a priori une définition précise des « dépenses de communication », différentes approches (budgétaire, organique, comptable, déclarative, etc.) ont été croisées, afin d’appréhender le sujet avec la plus grande exhaustivité possible ; %: afin de disposer d’un reculen termes de période sous revue minimum et de pouvoir identifier des tendances significatives, il a été demandé aux ministères de fournir des données couvrant la période 2006-2010. Pour le contrôle des dépenses (examen des pièces comptables, contrôle des conditions de passation et d’exécution des marchés, etc.), la Cour a centré ses investigations sur les dépenses liées à l’analyse de l’opinion (sondages), aux campagnes de communication et aux prestations de conseil en communication (conseil stratégique, coaching, media training, notamment). Le contrôle des dépenses a été restreint aux exercices les plus récents (2008, 2009 et 2010).

Ont été exclues du champ de l’enquête les dépenses de personnel (titre 2), les dépenses de communication interne, les frais d’administration et de gestion des sites Internet et intranet, les dépenses liées à la réalisation de brochures ou de revues ou encore celles liées aux actions événementielles (participation à des salons ou colloques).