Décentralisation et Construction d'un Système de Péréquation des Ressources financières des Provinces et ETD en RD Congo (Synthèse)

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DECENTRALISATION ET CONSTRUCTION D¶81 6

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• Publié par: alphonsebangila
• Publié le: 05 janvier 2017
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DECENTRALISATION ET CONSTRUCTION D’UN SYSTEME DE PEREQUATION DES RESSOURCES FINANCIERES DES PROVINCES ET DES ETD EN RDC FONDEMENTS THEORIQUES DE LA PEREQUATION FINANCIERE, MODELES INTERNATIONAUX DE REFERENCE, INTRODUCTION EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO PAR AlphonseF. Bangila Licencié en Economie Monétaire et Internationale Consultant International en Développement Durable [e-mail] [phone] (Version révisée) Janvier 2017

Système de Péréquation en RDC : Pour un Etat plus juste, plus efficace et plus proche du Citoyen

INTRODUCTION GENERALE Problématique Dans le souci de consolider le processus de décentralisation en RDC et ainsi promouvoir la qualité, l’efficience et la proximité des services offerts par les pouvoirs 1 publics aux citoyens congolais, la Constitution de la IIIème République entrée en vigueur depuis le 18/02/20006, a institué une nouvelle articulation des différentes entités territoriales infranationales et défini de nouveaux principes de fonctionnement de ces entités. En effet, certaines entités territoriales, en vertu de cette constitution, sont dotées désormais d’unepersonnalité juridique et jouissentd’uneplus large autonomie en matière de gestion administrative et financière. Elles disposent, ce faisant, de plus prérogatives plus importantesdans l’exécution des tâches qui leur sont confiées, soit en exclusivité, soit en concurrence avec le pouvoir central (l’Etat).Ainsi,à l’instar des régimes typiquement fédéraux, elles sont administrées par des institutions politico- administratives (exécutives et législatives)jouissant d’une large autonomie décisionnelle, càd d’un pouvoir de décision «décentralisé», le pouvoir central n’ayant qu’un rôle minoré de contrôle. Il s’agit des Provinces(qui peuvent aussi contrôler les autres entités territoriales), des Villes, de Communes, des Secteurs et 2 des Chefferies . Spécialement au plan financier, ces Entités Territoriales 3 Décentralisées (ETD) disposeront des ressources budgétaires propres , distinctes de celle de l’Etat, consolidant ainsi en République Démocratique du Congo la 4 décentralisation financière . Cependant, cette nouvelle répartition verticale des tâches entre administrations publiquesorganisées par pallier à différents niveaux du pouvoir d’état ainsi que ce 5 remodelage des compétences en matière de gestion financière sont susceptibles d’engendrer des différences de développement entre entités administratives(ou Administrations décentralisées)même niveau. Cela,  de en raison de nombreux facteurs conditionnant leurs structures économiques, leurs capacités financières respectives et liés essentiellement à l’inégale répartition des richesses naturelles entre elles ainsi qu’à leurs différentes caractéristiques démographiques et géo – topographiques.

1  La Constitution de la IIIème République a été adoptée par le référendum populaire du 18/12/2005 et a été promulguée le 18/02/2006, date de son entrée en vigueur. 2 Voir Article 3 de la Constitution 3 Tout particulièrement, celles des provinces seront constituées d’une part des prélèvements fiscaux opérés sur des matières relevant de leur compétence, et d’autre part d’une proportion–40% -dus à l’Etatdes revenus au titre d’impôt et perçus au sein de leurs circonscriptions respectives. 4 La décentralisation administrative et financière de la RDC est un processu s voulu depuis les premières années postindépendance.Amorcé avec de beaucoup de tâtonnement, elle a conduit à l’anarchie et à l’accentuation des forces centrifuges, obligeant le régime de la IIème République à renforcer la centralisation tout en privilégiant la déconcentration du pouvoir. Seule La ville de Kinshasa était doté de la personnalité juridique lui garantissant son autonomie de gestion. La IIème Républiques’est ensuite employéeà lui donner une dynamique particulière avec les découpages territoriaux opérés dans l’ex-Kivu et les renforcements successifs, du moins au plan juridique, des prérogatives des différentes entités territoriales (voir Loi sur la décentralisation de 1982) Elle s’est révélée au fil des années comme étant une exigence pour améliorer la gouvernance d’un état aux dimensions continentales et présentant une importante diversité économique, sociale et La culturelle. Constitution et les différentes lois actuelles la consacrent et l’organisent. 5 ent des EntitésLoi organique 08/16 du du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnem Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les Provinces

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Dans le but deprévenir l’apparition de ces disparités, de remédier à celles existantes actuellement et d’assurer, ce faisant, à tous les congolais les mêmes conditions de développement, le législateur congolais a institué un organisme public dont la mission sera d’ajuster horizontalement les capacités d’investissement des administrations décentralisées : la «Caisse Nationale de Péréquation». Cet organisme qui devra être régie par une Loi organique et alimenté par le Trésor 6 public à concurrence de 10% dubudget de l’Etat, aura pour ce faire la charge d’actionner des mécanismes de péréquation formant dans leur ensemble un système complexe appelé «système de péréquation». Comment ce système peut-il être construit en RDC au sein de l’administration financière publique pour être opérationnel avec une efficacité optimale ? Quelles doivent être ses caractéristiques et ses principes de base de son fonctionnement ? Dans quel cadre organisationnel doit-il être géré ? Quels sont les préalables à sa mise en œuvre effective? Telles sont les questions fondamentales auxquelles le présent document tente d’apporter des réponses par un éclairage scientifique sur une pratique superficiellement connue/inconnue du grand public et qui requiert, à l’évidence,l’émergence d’une nouvelle expertise nationale. Intérêt Ce document, qui peut ne pas être le premier du genre en RDC veut avoir le mérite de susciter dans l’esprit des économistes, des professionnels des finances publiques et des décideurs politiques des différents niveaux de pouvoir un intérêt tout particulier sur ce mécanisme financier dont la manipulation semble être la déterminante d’un développement national équilibré et équitablement profitable à tous les congolais. Canevas du travail et méthodologie L’objectif central de ce document étant de proposer un modèle susceptible de fonder la construction et le fonctionnement d’un système de péréquation en RDCnous, il paraît important de consacrer la première partie de ce travail à la description des principes théoriques universellement reconnus qui fondent la pratique de la péréquation. La seconde partie sera quant à elle consacrée à la description et à l’analyse critique destraits caractéristiques essentiels des systèmes de péréquation considérés comme modèles de référence dans le monde :les modèles canadien, suisse et australien.Notre démarche se veut à la fois descriptive et analytique. .

6  Le budget de la Caisse Nationale de Péréquation est alimenté par le Trésor public à concurrence de 10% du budget de l’Etat.

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PARTIE I : FONDEMENTS THEORIQUES DE LA PEREQUATION DEFINITION, OBJECTIFS ET PRINCIPES UNIVERSELS DE BASE DE LA PEREQUATION

La péréquation n’est pas une création originale de la RDC. Elle est en œuvre dans la gestion des finances de tous les états fédéraux et de la plupart des états fortement décentralisés, càd en règle générale, dans les finances des pays où les entités administratives infranationales–fédérées oules entités décentralisées–disposent de larges prérogatives dans le domaine fiscal et d’importantes responsabilités dans l’exécution des tâches d’intérêt public au sein de leurs circonscriptions respectives. En quoi consiste-t-elle exactement ? Quels sont les objectifs qui lui sont assignés ? Et quels sont les principesqui sous-tendent sa mise en œuvre? Telles sont les questions auxquelles cette première partie du présent document s’efforcera d’apporter d’un point de vue universellement admis des réponses claires. Celles-ci sont des éléments de pure théorie basés sur des expériences vécues depuis des décennies par de nombreux états fédéraux,ou plus généralement fortement décentralisés, qui la pratiquent.

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PARTIE II : LES SYSTEMES DE PEREQUATION DANS LE MONDE : LES MODELES INTERNATIONAUX DE REFERENCE (LES MODELES CANADIEN, SUISSE ET AUSTRALIEN) DESCRIPTION, CRITIQUES ET COMPARAISON

Après avoir étayé les principes théoriques qui commandent la mise en œuvre opérationnelle de la péréquation, il s’avère à présent indispensable de voir comment certains états dans le développement de leur décentralisation administrative, et ce faisant de leur fédéralisme fiscal, appliquent ces principes. Les résultats qu’a produits l’application de ces principes, les critiques dont elles font l’objet et les propositions actuelles d’amélioration constituent des matériaux utiles pour la conception et la miseen œuvre d’un système de péréquation efficient en RDC. En tout état de cause,par pragmatisme et pour ne pas inventer la roue, ils feront aussi l’objet de la deuxième partie de ce documentqui s’est ainsi opportunément attelé à analyser les expériences du Canada, de la Suisse et de l’Australie. Le choix de ces pays comme modèles de référence tient non pas du hasard ou de l’arbitraire mais plutôt de la rationalité. Ces états ont tous achevé leur fédéralisme fiscal. Ils ont, en outre, forgé une expérience de plus d’un demi-siècle dans la pratique de la péréquation dans la gestion des finances d’ensembles aussi complexes que représentent leurs différentes entités administratives.

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PARTIE III : SYSTEME DE PEREQUATION EN RDC CONSTRUCTION D’UN MODELE, STRUCTURES DE GESTION ET PREALABLES DE MISE EN OEUVRE

En instituant laCaisse Nationale de« la Péréquation », la Constitution de la République Démocratique du Congo(voir article 181) qui accentue le processus de décentralisation des entités administratives territoriales, impose, plus que par le passé, la pratique de la péréquation dans la gestion des finances publiques. Considérant les modèles de référence passés en revue dans la partie précédente, les recommandations faites ainsi que les exigences que cette constitution formule notamment en ce qui concerne les objectifs à poursuivre, la troisième partie de ce document s’efforce de construire un modèle de péréquation cadrant avec le contexte particulier congolais(au plan géographique, socio-économique et politico–institutionnel). Dans cet effort, elle s’atèle à définir les termes clés d’un programme de péréquation(Principes de base, critères et formules de répartition), à circonscrire le cadre organisationnel de sa gestion ainsi que les préalables à sa mise en œuvre effective.

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CONCLUSION SYNTHESE L’objet de ce document était de proposer un modèle de péréquation en RDC comme l’exige les dispositions actuelles de la Constitution. Pour ce, il s’est avéré important d’étayer les principes qui fondent la pratique de la péréquation dans les états fédéraux ou décentralisés(plus exactement dans les états où existe un fédéralisme fiscal relativement développé). Aussi en vue de mieux cerner l’application de ces principes, les systèmes de péréquation canadien, suisse et australien nous ont servi de champ d’investigation et d’analyse. Cette démarche nous a permis d’apporter des réponses claires aux questions fondamentales sur la péréquation que le tableau ci-dessous expose de manière fort synthétique : Pourquoi la Pour réduire les disparités entre les péréquation ? A gouvernements infranationaux de même niveau quoi tient sonafind’assurer l’équité entre les citoyens en fournissant dans importance ?toutes les entités fédérées (ou décentralisées) des services publics et un niveau de développement (accès aux infrastructures) comparables à des taux de taxation sensiblement comparables. Autrement dit, pour permettre à chaque administration décentralisée d’un même palier de disposer pour chaque habitant ou chacun de ses administrés de la même somme d’argent pour lui offrir des services publics. La poursuite de cet objectif pourrait entraîner un accroissement de l’’efficacité économique en atténuant les distorsions (p. ex. migration engendrée par la fiscalité). L’importance de la péréquation tient au degré de responsabilités des administrations décentralisées et à l’ampleur des disparités qui existent entre elles. La péréquation a-Bien qu’elle puisse avoir des effets induits sur l’activité t-elle des objectifséconomique (la croissancenotamment), la péréquation n’a économiques ?pas à priori d’objectifs économiques. Aussi quoique n’étant pas un programme de développement économique, elle a un effet correcteur des disparités économiques entre administrations provinciales ou locales. Ainsi, il faut plutôt la considérer un programme d’ajustement des capacités des gouvernements infranationaux à offrir des services publics de même niveau à leurs administrés, et ce sur l’ensemble du territoire national. La correction des déséquilibres de développement s’effectue au moyen d’autres mécanismes conçus à cette fin. A ce sujet, les « compensations des charges » appliquées en Suisse ainsi que les différents transferts conditionnels au Canada en sont des illustrations édifiantes. Cependant, il n’est pas exclu qu’unétat lui assigne dans une vision ultime des objectifs à caractère strictement économiques.

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Que faut-il égaliser ? Quels genres de disparités doivent faire l’objet de la péréquation? les disparités au niveau des recettes fiscales? Les disparités au niveau des dépenses? les deux? Comment égaliser ?

Quelles sommes y consacrer ? Est-ce que les disparités peuvent /doivent faire l’objet d’une péréquation complète ou seulement partielle? Quels sont les résultats ?

Existe-t-il un /ou plusieurs modèles parfaits de péréquation ?

La réponse dépend vraisemblablementde l’importance relative des disparités au niveau des recettes fiscales et des dépenses;

En mettant en œuvre un programme formel de péréquation reposant sur des transferts inconditionnels du gouvernement fédéral (central) vers les entités fédérées (décentralisées) La réponse dépend vraisemblablement : de l’ampleur des responsabilités des entités fédérées ou décentralisées; de l’ampleur des disparités relatives à la capacité de générer des recettes et aux besoins de dépenses de ces entités .

L’efficacité des programmes de péréquation fait l’objet des débats dans tous les pays où ils sont en œuvre.Les avis sont en général mitigés,ce qui conduit les gouvernements de ces pays depratiquer l’autoréflexion et de remettre en cause les institutions établies pour les parfaire. Certains observateurs soutiennent que la péréquation accroît la dépendance de certaines provinces et contribue à accroître les disparités économiques plutôt qu’à les faire disparaître. Or l’observation de l’évolution du PIB réel et du revenu par habitant dans les entités fédérées/décentralisées montre que les disparités économiques ont diminué. Non, il n’existe pas de modèle parfait ou idéal de péréquation. Il n’existe que des principes reconnus internationalement qui guident la conception et la mise en œuvre des systèmes de péréquation. Ainsi même si les expériences font apparaître des tendances communes dans les processus de réformes engagé par différents pays, chaque état développe son propre système de péréquation selon son histoire, son itinéraire politique, ses réalités sociales et géo- topographiques.

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En ce qui concerne l’ajustement des relations financières intergouvernementales(càd entre entités de même niveau) , nous avons retenu les aspects suivants : (1)Entre entités territoriales de même niveau la collaboration est inévitable et essentielle. Comme la répartition des responsabilités de dépenses et des sources de recettes ne peut jamais être parfaitement équilibrée, les ajustements intergouvernementaux sous forme de transferts se sont avérés indispensables non seulement au Canada et en Australie, mais dans toutes les fédérations ou états décentralisés. (2) Pour ajuster les accords financiers au sein de l’état décentralisé il est nécessaire de créer, par le biais de moyens constitutionnels ou autres, des processus et des institutions à caractère officiel ou informel afin de corriger les déséquilibres verticaux et horizontaux de recettes et de dépenses, et tenir compte de l’évolution des recettes provenant de diverses sources et des coûts afférents à diverses responsabilités de dépenses. (3) Pour sauvegarder le principe selon lequel, au sein d’un état décentralisé ou fédéral , aucun des deux ordres de gouvernement ne devrait être subordonné à l’autre, les processus d’ajustement des relations financières ne devraient pas être déterminés unilatéralement par un des deux ordres de gouvernement. Dans les cas où la constitution donne au gouvernement central le pouvoir définitif de déterminer la niveau et la portée des transferts la réalité politique a généralement obligé le gouvernement centralà s’engager dans divers processus de négociation et de marchandage avec les gouvernements provinciaux et étatiquesavant d’ajuster les accords financiers. (4) Au sein des fédérations parlementaires, comme le Canada et l’Australie, les négociations financières et le marchandage entre gouvernements ont généralement suscité une forme de « fédéralisme exécutif », c’est-à-dire un régime de négociations faisant intervenir des représentants des pouvoirs exécutifs (premiers ministres, ministres des Finances et fonctionnaires). Ces observations nous ont fourni les matériaux nécessaires à la conception pour la RDC d’un modèlede péréquation ayant des objectifs conformes à ceux fixés par la Constitution à savoir : « financer des projets de développement par l’investissement public  »afin de remédier aux de développement »« différences entre les entités décentralisées de même niveau. Fondamentalement, le modèle proposé s’inspire en majeure partie du modèle canadien.Il s’en démarque par les objectifs poursuivis, celui de la RDC ayant pour mission de corriger les déséquilibres horizontaux de développement économique. En effet, en raison de sa simplicité, de la transparence de ses critères et de la fluidité de ses mécanismes d’ajustement financier,le Régime Fiscal Représentatif du modèle canadien paraît plus applicable en RDCdans une phase de démarrage et dans uncontexte caractérisé par l’indisponibilité d’un grand nombre de données utiles à la gestion des fonds de péréquation. A terme, cependant, le modèle suisse réformé, plus complexe certes, devrait apporter les améliorations nécessaires au modèle RDC pour une plus grande efficience.

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Ainsi, en application des principes qui sous-tendent le Régime fiscal représentatif, fondement du modèle canadien, nous avons élaboré un modèle RDC qui, au niveau des provinces se présente comme suit : 1. Calculer la moyenne des capacités financières des provinces pondérées par leurs poids démographiques respectifs (ou par leurs superficies respectives), appliquer le taux d’affectation et établir ainsi la norme nationale des ressources fiscales disponibles pour le financement des projets de développement 2. Faire la différence entre les budgets d’investissement des provinces avec la norme nationale , toutes les provinces pour lesquelles cette différence est négative sont éligibles au programme de péréquation et bénéficient des transferts financiers (au titre de la péréquation) dont le volume est obtenu en multipliant cette différence avec le nombre de leurs habitants respectifs. Il est évident que dans ce modèle toutes les provinces dont la différence entre le budget d’investissement et la norme nationale est positive, ce qui traduit un excédent de ressources par rapport à la moyenne nationale, sont exclues d’office du programme. Par ailleurs, si le Gouvernement Central pour une raison ou une autre, prend l’option d’augmenter la valeur du programme de péréquation, donc son enveloppe, il lui suffit de limiter les provinces qui entrent dans le calcul de la norme nationale à quelques provinces(5 ou 6 maximum)considérées comme les plus riches parce qu’alignant les budgets d’investissement les plus élevés. Cette limitation aurait pour effet de rehausser la norme nationale, et avec elle les écarts entre cette dernière et les budgets d’investissement des provinces et, in fine, leurs besoins en fond de péréquation. Cette éventualité, autant que les variantes possibles du modèle, est à analyser dans un cadre de préparation de la mise en œuvre du programme de péréquation et de l’organe chargé de le gérer, en l’occurrence, «»la Caisse Nationale de Péréquation . Ce cadre préparatoire, selon notre proposition, devrait être une « Commission spéciale » composée des représentants des institutions ou organismes suivants : -Gouvernement Central(Primature,Intérieur et Décentralisation, Justice, Budget, Finance, Economie Nationale, Travaux Publics et Infrastructures Plan) -Les différents Gouvernements Provinciaux -LeConseil National de mise en œuvre et de suivi du processus de Décentralisation en RDC, et spécialement son organe permanent, la Cellule Technique d’Appui à la Décentralisation(CTAD) -Le Comité de Réforme des Finances Publiques (COREF). Ilserait indiqué aussi d’inclure à titre d’expert-consultant des chercheurs indépendants(en Economie de Développement, en Finances Publiques et en Droit Public), des professionnels des finances publiques et des représentants des deux Chambres du Parlement membre des Commissions Economie et Finance.

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CetteCommission spécialeaurait des missions précises : 1.Formuler des propositions claires sur les critères d’éligibilité au programme et sur la formule de répartition du budget de péréquation entre les provinces bénéficiaires; 7 2.Préparer en tenant compte destextes juridiques existants tout l’arsenal juridique (à soumettre aux instances législatives et exécutives)devant régir le fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation, et donc la mise en œuvre de tout le programme de péréquation: Projet de loi organique et mesures d’application , différents règlements et procédures administratives 3.Formuler des propositions sur lescadres de concertation informels ou à instituer en vue de conduire les processus d’ajustements des relations financières entre le Gouvernement central et les provinces (et les ETD) 4.Formuler des recommandations claires sur les politiques à mettre en œuvre pour l’amélioration du cadre macro-économique et laréforme des finances publiquesen vued’une mobilisation accrues des ressources fiscales 5.Formuler des propositions sur le profil des animateurs de la Caisse et procéder à leur recrutement ainsi qu’à leur formation grâce à des missionsde formation etd’informations (au Canada et en Suisse); 6.Recruter le personnel administratifassurer sa formationtechnique et  et sur les modèles internationaux de référence suivant un programme conduit par des consultants internationaux (à recruter aussi) 7.Elaborer un projet de règlement intérieur de fonctionnement de cette Caisse 8.Mettre à la disposition de la Caisse Nationale de Péréquation un budget d’installation en vue de l’acquisition de lalogistiqueà son nécessaire fonctionnement(Bâtiments, véhicules, divers équipements…)ainsi qu’un premier budget de fonctionnement annuel 9. Solliciter le support financier des organismes d’aide au développement (PNUD, BAD, Banque Mondiale, AFD, DFID) fortement impliqués à l’heure actuelle dans des actions d’appui à l’amélioration de la gouvernance d’état. Il s’agit là d’un cahier de charges dont la parfaite exécutionrequiert un renforcement de capacités grâce à des missions d’information etde formation dans les pays dont les traits caractéristiques des systèmes de péréquationont fait l’objet d’une analyse profonde dans cette étude (Canada et Suisse principalement). Cela permettraitle développement de l’expertise nationale sur la question et bien entendu, la conception et lamise en œuvre effective en RDC d’un programme de péréquation efficaceavec des structures de pilotage appropriées animées par du personnel compétent. Cependant, cette belle perspective semble se buter à une multitude de réalités liées au cadre juridique et au contexte économique de la RDC. 7 -La loi N°08/012 du 31 juillet 2008, portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces. -La loi organique N°08/015 du 7 octobre 2008 portant modalités d’organisation et defonctionnement de la Conférence des Gouverneurs de province. -la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et lesprovinces. -La loi organique N°08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et f onctionnement des Entités Territoriales Décentralisées. -La loi organique sur les Entités déconcentrées (territoires, groupements e t villages). -Le Décret N°08/06 du 26 mars 2008 portant création d’un Conseil National de mise en œuvreet de suivi du processus de la Décentralisation en RDC. -L’Arrêté d’organisation et de fonctionnement de la Cellule Technique d’App ui à laDécentralisation 11