Les sanctions économiques globales contre l'Irak (1990-2003 ...
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Les sanctions économiques globales contre lIrak (1990-2003) étaient-elles compatibles avec le respect effectif de la Charte de lONU, des droits humains et du droit international humanitaire ?
Michaël Lessard 93 160 449 Présenté au Professeur Maurice Arbour pour lessai de maîtrise en relations internationales (MRI) Institut québécois des hautes études internationales (IQHEI) À Université Laval
Jeudi le 13 mai 2004 ©MI C H A Ë LLE S S A R D u é n é r a n t g a n i è r e n e e t c e m ' u n e d s s a i: T o u t e u t i l i s a t i o n d p r o f i t d i r e c t o u i n d i r e c t e s t i n t e r d i t e s a n s l ' a p p r o b a t i o n e x p l i c i t e d e M i c h a ë l L e s s a r d r é p o n d a n t a u x c o o r d o n n é e s m i c l e s g e o @ y a h o o . c o m o u 1 - 4 1 8 - 2 5 4 - 6 4 4 8 .
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TA B L E D E S M A T I È R E SINTRODUCTION .........................................................................................................................................3 CHAPITRE I .................................................................................................................................................9 HISTOIRE DES SANCTIONS ÉCONOMIQUES.....................................................................................9 1.1 Bref historique des sanctions économiques du 20e siècle ...............................................................9 1.2 Impacts humanitaires des sanctions ...............................................................................................11 1.3 Recherche de sanctions ciblées ou « intelligentes » ......................................................................12 CHAPITRE II..............................................................................................................................................14 IMPACTS NÉFASTES SUR LA SOCIÉTÉ IRAKIENNE.....................................................................14 2.1 Effets visibles et prévisibles dès 1991 ...........................................................................................14 2.2 Programme « pétrole contre nourriture ».......................................................................................17 2.3 Crise humanitaire persistante malgré le programme « pétrole contre nourriture »........................21 CHAPITRE III ............................................................................................................................................26 COMPATIBILITÉ OU INCOMPATIBILITÉ DES SANCTIONS ONUSIENNES CONTRE L'IRAK AVEC LE DROIT INTERNATIONAL ....................................................................................................26 3.1 Polémique sur les pouvoirs octroyés par le Chapitre VII de la Charte de l'ONU ..........................26 3.1.1 Respect des buts et des principes de l'ONU et des obligationserga omnes...........................28 3.1.2 Maintien de sanctions économiques onusiennes en l'absence d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression ...............................................................................30 3.2 Respect des droits humains internationaux dans l'application de sanctions économiques.............33 3.3 Sanctions économiques : la violence et le droit international humanitaire ....................................39 3.3.1 Prescriptions des Conventions de Genève en temps de paix ..................................................39 3.3.2 Sanctions économiques et l'usage de la force.........................................................................42
CHAPITRE IV ............................................................................................................................................44 RÉFLEXIONS SUR L'EFFICACITÉ DES SANCTIONS ÉCONOMIQUES GLOBALES ...............44 CONCLUSIONS..........................................................................................................................................47BIBLIOGRAPHIE ......................................................................................................................................52
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Introduction
Entre 1945 année de la création de l'Organisation des Nations Unies (ONU) et 1990, le Conseil de sécurité de l'ONU avait imposé des sanctions économiques seulement deux fois, soit des sanctions commerciales et financières contre la Rhodésie en 1966 (aujourd'hui la Zambie et le Zimbabwe) et un embargo sur l'armement contre l'Afrique du Sud en 1977. Par contre, entre 1990 et 2001, des sanctions économiques onusiennes, de divers types et de sévérité variable, ont ciblé les pays suivants : Irak, Libye, ex-Yougoslavie, Haïti, Somalie, Angola, Rwanda, Liberia, Soudan, Cambodge, Afghanistan, Érythrée et Éthiopie.1 augmentation de l'usage de sanctions Cette économiques, tant multilatérales (ou onusiennes) qu'unilatérales, explique le nombre si grandissant d'études non seulement sur leurs effets (humanitaires, politiques, sociaux, etc.), mais aussi sur leur place dans le droit international. Les mesures de sanctions ou de coercitions économiques2, surtout lorsqu'elles sont imposées collectivement par les membres de l'ONU, ont évidemment des effets importants, parfois néfastes, sur l'économie et le développement d'une société. Concrètement, les sanctions économiques limitent le droit d'un pays d'exporter ou d'importer. Nécessairement, la souveraineté de l'État ciblé se retrouve limitée, aspect fondamental dans le droit international public. C'est pourquoi les sanctions économiques onusiennes sont permises uniquement en cas de menace à la paix ou à la sécurité internationales. C'est donc dans le cadre du Chapitre VII de la Charte de l'ONU stipulant les actions que le Conseil de sécurité de 1 3Making economic sanctions work », (2000) 42:105-27, No. Chantal de Jonge Oudraat, « Survival, Int'l Inst. for Strategic Studies Internationale des Ligues des Droits Fédération, Oxford: Oxford Univ. Press. ; de l'Homme (F.I.D.H.), « Les sanctions contre lIrak au regard des droits de lHomme : une méthode dévastatrice, détournée, inacceptable, Une analyse juridique », (Déc. 2001) 321La lettre de la FIDH : Rapport hors série, FIDH. 2certains produits, tels des armes, vers un pays ou sur Exemples : embargos sur l'exportation de l'interdiction d'importer des produits en provenance d'un pays particulier ; sanctions financières (interdiction de financer un pays ou encore un gel de capitaux) ; blocus maritime, aérien, etc.
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l'ONU peut entreprendre en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression, que des mesures d'interruption économique obligatoires et collectives (onusiennes) sont légales.
Les sanctions économiques onusiennes contre l'Irak, de 1990 à 2003, ont soulevé de vives inquiétudes concernant les droits et la santé de la population civile irakienne et des questions importantes sur l'application du droit international. Les effets néfastes de ces sanctions sur la population irakienne, rapportés de manière crédible et unanime par les agences humanitaires de l'ONU, avaient soulevé l'indignation d'un vaste mouvement mondial d'organisations humanitaires et d'individus. Ces derniers considéraient qu'il s'agissait d'un châtiment collectif incompatible avec les droits humains internationaux et avec les principes onusiens. Dans notre analyse, nous verrons que ces inquiétudes et cette indignation ne sont pas propres aux citoyen(ne)s militant pour les droits humains ; elles sont aussi largement partagées par des juristes, des expert(e)s, des professeur(e)s et des hauts fonctionnaires de l'ONU. Notre essai prendra l'histoire de ces sanctions onusiennes contre l'Irak comme étude de cas, car nous estimons qu'elle est d'une importance exceptionnelle vu ce qu'elle nous révèle sur l'application du droit international par le Conseil de sécurité de l'ONU. En effet, de sérieuses questions méritent d'être soulevées et d'obtenir des réponses concernant le lien entre les sanctions économiques et le droit international, plus particulièrement concernant l'application du Chapitre VII de la Charte et le respect effectif des droits humains internationaux et du droit international humanitaire. Le cas des sanctions contre l'Irak est, sans contredit, le plus pertinent à analyser pour mettre en relief les limites humanitaires que l'ONU devrait imposer lors de sanctions économiques. À l'aide d'études récentes de juristes et de mémoires universitaires, cette essai cherchera à répondre à la question : Les sanctions économiques globales contre l'Irak (1990-2003) étaient-elles compatibles avec le respect effectif de la Charte de l'ONU, des droits humains et du droit international humanitaire ?
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Notre analyse n'est toutefois pas uniquement juridique : le droit international traitant, en grande partie, des limites et des normes que les États s'imposent dans leurs relations internationales dit, cet essai concerne aussi des questionnements. Autrement éthiques, les effets politiques des sanctions économiques et les alternatives proposées par des expert(e)s. Mais avant de résumer le contenu des chapitres et de présenter notre approche, nous croyons qu'il importe de proposer d'abord un résumé de la crise irakienne de 1990 à 2003. Brève historique des sanctions économiques globales contre Irak (1990-2003) En 1990, le Conseil de sécurité de l'ONU a imposé des sanctions économiques contre l'Irak (Rés. 661), pour forcer le gouvernement de Saddam Hussein à mettre fin à l'annexion ou l'invasion du Koweït et donc en réaction à sa grave violation de la Charte de l'ONU. Ces sanctions n'ayant pas eu l'effet escompté, le Conseil autorisa l'usage de la force militaire contre l'Irak (la coalition de 26 pays menée surtout par les États-Unis en janvier 1991). Ces sanctions interdisaient à la fois les importations-exportations et les transactions financières (à l'exception de produits ou de paiements « destinés exclusivement à des fins strictement médicales ou humanitaires » ) et imposaient un embargo sur toute vente d'armement à l'Irak.3
Après la Guerre du Golfe (1990-91), le Conseil a maintenu ces sanctions en place avec la résolution 687 (avril 1991). Celle-ci affirmait qu'il existait une menace potentielle à la paix et à la sécurité internationales fondée sur le risque que l'Irak utilise des armes de destruction massive.4 Elle stipulait aussi des conditions à respecter pour que les sanctions économiques soient levées : l'Irak doit accepter et respecter la frontière du Koweït établie en 1963 ; renoncer à la production et à l'utilisation future de toute arme de destruction massive ; éliminer tout son armement illicite et tout missile ayant une portée supérieure à 150 Km ; laisser l'ONU vérifier ce désarmement ; accepter des 3 Conseil de sécurité de l'ONU, Résolution 661 (1990) du 6 août 1990, Doc. de l'ONU: S/RES/661 (1990). 4 Conseil de sécurité de l'ONU, Résolution 687 (1991) du 3 avril 1991, Doc. de l'ONU: S/RES/687 (1991).
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obligations relatives à sa dette extérieure et financer le Fonds d'indemnisation pour les dommages causés par la Guerre du Golfe (1990-91).
Ces sanctions économiques sont les plus globales, les plus sévères et les plus « extensives » de l'histoire de l'ONU. Elles étaient globales (comprehensive sanctions) dans le sens qu'elles englobaient tout le pays irakien et toutes les sphères de la vie économique irakienne. Entre 1990 et 1996, les importations et les exportations de et vers l'Irak ont été presque réduites à néant. Vu la sévérité des sanctions, l'ONU a permis à l'Irak d'exporter du pétrole pour financer un programme humanitaire onusien. Cette entente a été signée en 1995 (Rés. 986 du Conseil de sécurité) et le programme était effectif en 1996. Finalement, nous les qualifions d'« extensives » vu leur durée, soit près de treize années, mais surtout parce que de nombreuses résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU les ont reconduites, révisées et modifiées. Étant donné que ledit programme n'arrivait pas à subvenir aux besoins de base des citoyen(ne)s irakien(ne)s ni à maintenir les infrastructures civiles essentielles5 En mai, il fut bonifié à de nombreuses reprises. 2002, constatant que le programme humanitaire n'était toujours pas suffisamment efficace, ce système d'exception aux sanctions fut réformé pour mettre fin à des blocages bureaucratiques. Cette réforme devait assurer le droit d'importer des biens à usage non militaire (Rés. 1409).
Pour maintenir ces sanctions en place, le Conseil invoqua l'absence de preuve que l'Irak ne possédait plus les matières nécessaires au développement d'armes de destruction massive ni de programmes de développement potentiel de ces armes. Mentionnons qu'en 1999, au sein des cinq membres permanents du Conseil de sécurité, la Chine, la France et la Russie militaient pour la levée de ces sanctions6, mais le droit de veto des États-Unis et du Royaume-Uni rendait impossible leur levée, ne serait-ce que partielle. Ces sanctions 5 Le Chapitre II sera consacré à ce sujet. 6 de Jonge Oudraat,op. cit.p. 108.
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globales ont été levées en mai 2003 (Rés. 1483)7soit après l'invasion de l'Irak par une, coalition américano-britannique, ironiquement, en violation de la Charte de l'ONU.
Vu la crise économique et humanitaire subie par la population irakienne après 1990, cette politique du Conseil de sécurité a suscité de vives controverses, voire même la création d'un mouvement mondial exigeant la levée de ces sanctions. Notre démarche et la présentation des chapitres Dans le cadre de cet essai, nous aborderons les limites, les principes ou les obligations internationales que le Conseil de sécurité de l'ONU devrait respecter lorsqu'il impose des sanctions économiques en vertu du Chapitre VII de la Charte. En fait, plusieurs des limites légales qui seront évoquées s'imposent à tout État appliquant toute mesure de coercition économique, en particulier lorsque celle-ci est globale8. Notre analyse conclut que plusieurs aspects de ces sanctions étaient incompatibles avec le droit international, mais il ne sera pas question de responsabilité criminelle ni de justice internationale. En effet, les questions sur les procédures judiciaires qui peuvent ou ne peuvent pas s'appliquer contre le Conseil de sécurité de l'ONU ou sur la nature criminelle ou non de ces sanctions, sont immensément complexes et mériteraient une étude détaillée débordant le cadre de cet essai. Qui plus est, malgré nos cours de droit international public, de droit humanitaire et portant sur les droits humains fondamentaux, suivis à la maîtrise en relations internationales, il demeure que ces questions exigeraient l'expertise de plusieurs juristes. 7 Il reste des sanctions plus ciblées : l'ONU applique un gel des avoirs de l'ancien régime et maintient un embargo sur l'armement. Voir: Conseil de sécurité de l'ONU, Résolution 1483 (2003) du 22 mai 2003, Doc. de l'ONU: S/RES/1483 (2003). 8 'Globales' dans le sens de sanctions qui englobent toutes les sphères économiques d'un pays. anglais, En il s'agit decomprehensive sanctions. Leur contraire étant des sanctions ciblées ou sélectives (angl.targetedorselective).
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Pour mettre en relief les raisons pour lesquelles il est crucial d'étudier ce cas, nous résumerons d'abord le contexte historique des sanctions économiques du 20e siècle (Chapitre I), puis leurs effets néfastes, factuels et prévisibles sur la société irakienne (Chapitre II). Cette section est importante afin de contrecarrer certaines propagandes visant à nier les souffrances aiguës et les décès prématurés attribuables à cette politique onusienne et aussi de fonder notre analyse juridique sur des faits scientifiquement démontrables. Précisons que le but n'est pas de nier que le régime de Saddam Hussein a contribué à la gravité de la crise économique et humanitaire sous les sanctions économiques, mais nous présenterons les faits honnêtement ; ce qui implique de reconnaître la responsabilité du Conseil de sécurité de l'ONU.
Nous expliciterons plusieurs arguments juridiques, issus de notre recension des écrits scientifiques concernant notre question (Chapitre III). Tout au long de ce chapitre, nous présenterons notre propre analyse. Nous commencerons par analyser le droit d'imposer des sanctions économiques onusiennes en vertu du Chapitre VII de la Charte. Puis, nous ferons référence surtout à des obligationserga omnes9, à des normes dejus cogenset à des principes issus des droits humains internationaux et du droit international humanitaire.
Nous apporterons aussi une réflexion sur l'efficacité de sanctions globales en lien avec des questionnements éthiques et le droit international (Chapitre IV). Enfin, nous proposerons nos conclusions concernant les sanctions économiques et le respect effectif du droit international dans l'application du Chapitre VII de la Charte.
9 Aller à l'encontreLes obligations de tout État envers la communauté internationale dans son ensemble. d'une obligationerga omnesrevient à violer les normes ou des intérêts fondamentaux de la communauté internationale et donc à causer préjudice à cette dernière. Cette notion est issue des jugements de la Cour internationale de Justice et s'inspire aussi de l'existence de normes internationales estimées fondamentales ou impératives (jus cogens) vis-à-vis desquelles aucune dérogation ne serait permise. À ce sujet : André de Hoogh,Obligations Erga Omnes and International Crimes : A Theoretical Inquiry into the Implementation and Enforcement of the International Responsibility of States, La Haye : Kluwer L. Int'l., 1996.
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Chapitre I
Histoire des sanctions économiques
1.1 Bref historique des sanctions économiques du 20e siècle La Ligue des Nations considérée le précurseur de l'ONU a eu recours une fois à des sanctions collectives et globales. Ces dernières furent imposées contre l'Italie en 1935 lorsqu'elle avait envahi l'Éthiopie (le territoire abbasside). La Ligue demandait à tous les pays membres de couper tout lien commercial ou financier avec l'Italie. Malgré qu'environ 50 pays aient appliqué ces sanctions, ce fut un échec dans la mesure où l'Italie n'a pas mis fin à son action. La Ligue a donc levé cette politique en 1936.10 De plus, la Ligue a aussi imposé quelques embargos sur la vente d'arme vers quelques pays.11
De la Deuxième Guerre mondiale jusqu'à 2001, l'ONU a imposé des sanctions globales cinq fois, des sanctions partielles huit fois, des sanctions uniquement financières deux fois et un embargo sur les armes douze fois.12 Des sanctions globales ont été imposées à la Rhodésie (1966 à 1979), l'Irak (1990 à 2003), la République fédérale de Yougoslavie (Serbie & Monténégro) (1992 à 1995), Haïti (mai à octobre 1994) et aux Serbes bosniaques (1994 à 1996). Le premier cas onusien de sanctions globales visait la Rhodésie en réaction à sa déclaration unilatérale d'indépendance du Royaume-Uni. Ces sanctions étaient modestes au départ, ont été intensifiées pendant treize années, mais sont 10 M. Shervin Majlessi,Use of economic sanctions under international law : A contemporary assessment, Thesis for Master of Law (LLM), Montreal : McGill Univ., 2000, p. 7. ; Christopher C. Joyner, « Sanctions, compliance and international law : reflections on the United Nations' experience against Iraq » (1991), 32:1-46 no.1Virginia J. of Int'l. L., Charlottesville: V.J. of Int'l L. Asso. & co., 5. 11ibid« Targeted sanctions : a policy alternative? », (2000) Gary C. Hufbauer & Barbara Oegg, . ; 32:11-20 No. 1Law and Policy in Int'l Business (Georgetown J. of Int'l L.), Wash. : Georgetown Univ. 12 de Jonge Oudraat,op. cit. Table I, p. 107-08.
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généralement considérées comme un échec.13 Selon l'examen fait par Hufbauer et Oegg de plus de cent cas de sanctions économiques au 20esiècle, incluant celles précédant l'ONU et appliquées unilatéralement par un ou quelques pays, seulement 20 cas concernaient des sanctions ciblées, tels un embargo sur l'armement, le gel de capitaux, l'interdiction de voyager sur un territoire, etc.14plus, la plupart des sanctions ciblées De étaient imposées comme avertissement avant l'imposition de sanctions plus étendues ou globales.15
Vu le nombre relativement élevé de cas récents de sanctions onusiennes et les échecs des sanctions économiques dans l'histoire du 20e siècle, de plus en plus de chercheur(euse)s, d'organisations non gouvernementales et de politicien(ne)s expriment des questionnements critiques sur ces mesures de coercition.16 auteurs ont Plusieurs abordé les effets négatifs des sanctions économiques sur les pays voisins, c'est-à-dire en lien avec l'Article 50 de la Charte qui prévoit que tout pays, qui estime éprouver des problèmes causés par des mesures de sanctions onusiennes, a le droit de consulter le Conseil pour trouver une solution.17 Considérant les effets négatifs sur l'économie et la qualité de vie des gens, et parfois même néfastes pour la santé des personnes civiles, de nouvelles études ont porté sur la manière de rendre les sanctions économiques moins violentes, sur les actions concrètes qu'un gouvernement doit entreprendre pour mettre fin aux sanctions ou sur les limites à respecter dans l'imposition de celles-ci en vertu du droit international. Les effets néfastes des sanctions onusiennes sur les plus pauvres et les plus vulnérables sous le régime irakien de Saddam Hussein ont éveillé une vigilance vis-à-vis des conséquences et des lacunes de ces mesures.
13Joyner,op. cit., p. 7. 1 4Hufbauer & Oegg,op. cit., p. 16-17. 15ibid. 16Entre autres : Margaret P. Doxey, « Sanctions through the looking glass : the spectrum of goals and achievements » (2000) 55:207-23 No. 2International Journal, Canada. 17À ce sujet : Carver & Hulsmann, « The role of article 50 of the UN Charter in the search for international peace and security », (2000) 49:528-77 No. 3Int'l and Comparative Law Quarterly.
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1.2 Impacts humanitaires des sanctions La vigilance, voire même la colère des groupes militant pour les droits humains internationaux, vise particulièrement les sanctions les plus globales, car elles sont justement réputées pour avoir des effets néfastes sur les personnes innocentes. Par exemple, le Carter Center's International Negotiation Network (INN) affirmait, en 1995 : sanctions have contributed to horrendous health conditions within the targeted countries while achieving only questionable results.18 des Une table ronde de vingt expert(e)s professeur(e)s et des employé(e)s de l'ONU pour la plupart , organisée par le Centre canadien pour la sécurité mondiale et leUnited Nations Studies l'Université Yale, a de abordé les sanctions onusiennes contre l'Irak, Haïti et la Serbie/Monténégro.19 Dans ces trois cas, les taux de décès infantiles et de malnutrition avaient augmentés.20 Les participant(e)s ont considéré que ces effets négatifs n'étaient pas voulus par les membres du Conseil de sécurité, mais étaient pourtant tout à fait prévisibles.21
Comme l'explique Claude Bruderlein, expert de l'Université Harvard sur la question des sanctions économiques et conseiller spécial à l'ONU22, la plupart des régimes de sanctions économiques depuis 1990 ont inclus des mesures pour tenter de réduire les impacts négatifs au niveau humanitaire (santé et qualité de vie des gens)23 . Les résolutions du Conseil de sécurité permettaient l'importation de denrées alimentaires et de médicaments dans le cas des sanctions contre la Sierra Leone et l'Irak par exemple. Par contre, de graves retards dans l'arrivée des biens, causés surtout par la lourdeur 18 Réunion du INN, 3-5 avril 1995 dans L. Kirk Wolcott, « Seeking effective sanctions », (1997) 11:351-64 no.1 Emory International Law Review, Atlanta: Emory Univ. School of Law, p. 353. 19 Jane Boulden,The application of sanctions under chapter VII of the United Nations charter : a contemporary assessment : report of the Mohonk Mountain House Workshop, Ottawa: Canadian Centre for Global Security = Centre canadien pour la sécurité mondiale, 1994. 20id., p. 5. 21 ibid. 22 Claude Bruderlein:Special Advisor,United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) 23 Claude Bruderlein, « U.N. Sanctions Can Be More Humane and Better Targeted », (2000) 41, no.1 Public Affairs Report, Berkeley: Univ. of California.[En ligne]th.nlm20an/B00derueirl/:ptthsgi.www/taoilbciraJ/snp/kele.beru/puy.ed
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