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L’INGÉNIERIE DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL DYNAMISME ET ENJEUX ÉCONOMIQUES D’UN SECTEUR D’ACTIVITÉS étude réalisée à la demande de la DIACT Délégation Interministérielle pour l’Aménagement et la Compétitivité des Territoires et la CDC Caisse des Dépôts et Consignations par Stéphane BEYRAND Patrick SERGENT coordination : Jean-François PIN juin 2007 avenue Michel Serres – BP 32 – 47901 AGEN Cedex 9 tel. 05 53 48 06 70 www.indl.fr fax. 05 53 48 06 71 Institut National du Développement Local REMERCIEMENTS Nous souhaitons vivement remercier pour leurs contributions : ► A Paris E.T.D. M. François COLLIGNON Mairie Conseils Mme Christine BREMOND A. D. C. F. M. Philippe SCHMITT F. P. N. R. F. A. P. F. P. M. Nicolas SANAA M. Gwénaël DORE M. Julien MOUSSET ► En Aquitaine Région Aquitaine Préfecture des Landes Mme Odile PLANTADE M. Jean CASSOUDEBAT Mme Cécile BIENES Préfecture des S. G. A. R. Pyrénées-Atlantiques M. Bernard OHL Mme Claude GUINET Mme Nadine SERE Pays Cœur Entre-Deux-Mers Pays et Quartiers d'Aquitaine Mme Hélène LABERTHE M. Xavier STEFFAN Mme Claire JOUHAULT Caisse des Dépôts et Pays des Landes de Gascogne Consignations M. Bernard ROUCHALEOU M. Thierry AVESQUE Pays Basque AADELA M. Battita BOLOQUY Mme Lydia GATTO-LACHAISE Arnaud PORTIER M. Yannick FIEUX ► En Midi-Pyrénées Région Midis Université Toulouse 2 Le ...
Publié le : samedi 24 septembre 2011
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L’INGÉNIERIE DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL  DYNAMISME ET ENJEUX ÉCONOMIQUES DUN SECTEUR DACTIVITÉS 
 
étude réalisée à la demande de la DIACT Délégation Interministérielle pour lAménagement et la Compétitivité des Territoires et la CDC Caisse des Dépôts et Consignations
tel. 05 53 48 06 70
par Stéphane BEYRAND  Patrick SERGENT
 coordination : Jean-François PIN     juin 2007
avenue Michel Serres – BP 32 – 47901 AGEN Cedex 9 www.indl.fr 05 53 48 06 7 fax.1
Institut National du Développement Local  REMERCIEMENTS  
Mairie Conseils  Mme Christine BREMOND F. P. N. R. F.  M. Nicolas SANAA
Nous souhaitons vivement remercier pour leurs contributions : A ParisE.T.D.  M. François COLLIGNON A. D. C. F.  M. Philippe SCHMITT A. P. F. P.  M. Gwénaël DORE  M. Julien MOUSSET En AquitaineRégion Aquitaine  Mme Odile PLANTADE  Mme Cécile BIENES S. G. A. R.  M. Bernard OHL  Mme Nadine SERE Pays et Quartiers d'Aquitaine  M. Xavier STEFFAN Caisse des Dépôts et Consignations  M. Thierry AVESQUE AADELA  Mme Lydia GATTO-LACHAISE
  En Midi-Pyrénées Région Midi-Pyrénées  Mme Paulette SALLE S.G.A.R.  Mme Florence ATHIAS ARPE Midi-Pyrénées  Mme Monique DEJEAN-SERVIÈRE
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Préfecture des Landes  M. Jean CASSOUDEBAT Préfecture des Pyrénées-Atlantiques  Mme Claude GUINET Pays Cur Entre-Deux-Mers  Mme Hélène LABERTHE  Mme Claire JOUHAULT Pays des Landes de Gascogne  M. Bernard ROUCHALEOU Pays Basque  M. Battita BOLOQUY  M. Arnaud PORTIER  M. Yannick FIEUX
Université Toulouse 2 Le Mirail  Mme Laurence BARTHE Le conseil économique du Pays dAutan (Tarn) Les responsables du pays Midi-Quercy (Tarn-et-Garonne)
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GLOSSAIRE DES ABRÉVIATIONS
 AADELA : Association des Agents de Développement Local dAquitaine ADCF : Assemblée des Communautés de France ADL : Agents de Développement Locaux APFP : Association Pour la Fondation des Pays CAUE : Conseil dArchitecture, dUrbanisme et dEnvironnement CDC : Caisse des Dépôts et Consignations. CDD : Contrat à Durée Déterminée CPER : Contrats de Plan État Régions, Contrats de Projets État Régions DDAF : Direction Départementale à lAgriculture et la Forêt. DDE : Direction Départementale de lÉquipement DG Regio : Direction Générale régionale (Commission Européenne) DIACT : Direction Interministérielle à lAménagement et à la Compétitivité des Territoires DRAF : Direction Régionale de lAgriculture et de la Forêt E P C I : Établissements Publics de Coopération Intercommunale ETD : Entreprises Territoires et Développement FEADER : Fonds Européen Agricole de Développement Régional FEDER : Fonds Européen de Développement Régional FPNRF : Fédération des Parcs Naturels Régionaux de France IDT : Ingénierie du Développement Territorial INDL : Institut National du Développement Local LOADT : Loi dOrientation dAménagement et de Développement des Territoires OPAH : Opération Programmée dAmélioration de lHabitat PER : Pôles dExcellence Rurale PLU : Plan Local dUrbanisme PNR : Parcs Naturels Régionaux PQA : Pays et Quartiers dAquitaine (Association) SEM : Société dÉconomie Mixte SGAR : Secrétariat Général pour les Affaires Régionales UE : Union Européenne
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Institut National du Développement Local  L’INGENIERIE DU DEVELOPPEMENT TERRITORIAL  DYNAMISME ET ENJEUX ÉCONOMIQUES D UN SECTEUR D ACTIVITÉS INTRODUCTION p.6 I Lingénierie du développement territorial : champ dintervention, effectifs concernés, évolutions quantitatives et qualitatives p.9 I-1  Problématiques dun secteur en phase de structuration dans les différents échelons territoriaux où sexercent les missions dingénierie.  p.10  De la décentralisation à la territorialisation des politiques de développement : impact sur les besoins en ingénierie. p.10  La diversité des situations en fonction du niveau de maturation des échelons territoriaux et des équipes mobilisées p.14  Les conséquences dune structuration évolutive selon les échelons territoriaux p.16 - La situation dans les EPCI p.22 - La situation dans les Pays p.17 -  p.19La situation particulière des PNR ƒ Lapproche nouvelle apportée par les PER p.19 I-2  Évaluation des effectifs employés dans lingénierie territoriale  p.21   p.17Les EPCI  Les Pays p.27  Utilisation de compétences externes par les pays p.30 II  Les coûts et les financements de lin énierie du dévelo ement territorial : appréciation dans les budgets des structures concernées. p.32 II-1  Les coûts de lIDT dans les budgets des structures concernées.  p.32  définition et le coût de lanimation générale des territoiresLa  p.32  La définition et le coût des animations thématiques p.33  La question du coût des actions administratives (préparation et rédaction des dossiers) p.34  Évolution des contenus et des coûts des études sous-traitées (études générales, études thématiques). p.35 4
Institut National du Développement Local II-2  Lorigine des fonds et la liste des donneurs dordres.  p.37  LÉtat p.37  Les Régions p.38  LUnion européenne, les fonds structurels p.39  Autres financeurs p.39   p.40Les systèmes incitatifs mis en place dans les régions test II-3 - Étude de cas dans la région AQUITAINE  p.42  Pays du Cur Entre Deux Mers p.42   p.44Pays des Landes de Gascogne   p.46Pays Basque  Synthèse p.48 II-4 - Étude de cas en région MIDI-PYRÉNÉES  p.49  Le Conseil régional p.49  Les agences régionales p.50   p.51Les Préfectures   p.51Les Pays et EPCI II-5 - Conclusion p.53 III  Les évolutions prévisibles p.54  p.54La recherche de loptimisation des fonds publics   La mutualisation des moyens face aux incertitudes financières p.55  La structuration future des financements p.55  La « professionnalisation » progressive des équipes, étape vers lhomogénéisation des échelons p.57  Lévolution de la demande vers des demandes thématiques (développement durable, tourisme, gestion de leau, santé, services aux personnes ) p.58  La définition de cadres méthodologiques pour la définition dobjectifs évaluables. Cette question devient progressivement primordiale en fonction des exigences de lÉtat et de lUnion européenne. p.59 CONCLUSIONS LISTE DES ANNEXES
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INTRODUCTION 
Lingénierie du développement territorial a connu une mutation progressive depuis 1982 en passant de la compétence dominante de lÉtat à un partage des missions au niveau territorial au travers du développement des critères de zonages, de projets et dobjectifs. Suite aux lois de décentralisation de 1982-1983, laction de lEtat a progressivement évolué parallèlement à une implication accrue des collectivités territoriales et des EPCI. Ce processus a connu une accélération à partir des lois Joxe-Marchand (1992) et Chevènement (1999) qui ont consacré des transferts de compétences et de missions, accompagné par les lois dites Pasqua (1994) et Voynet (1998). Entre 1982 et 1999 le processus législatif et réglementaire a progressivement créé une nouvelle architecture territoriale, redéployant les actions de lEtat au travers de compétences et de missions attribuées aux structures et aux entités départementales et infra départementales. Cependant cette évolution ne sest pas limitée aux aspects institutionnels. Les mutations des métiers de lingénierie ont reposé sur les principes du zonage issus des mécanismes européens, puis sur le développement du management par objectif. Lingénierie du développement territorial contemporaine cest ainsi progressivement structurée à partir dun transfert progressif de compétences et/ou de missions de lÉtat vers les collectivités territoriales et les EPCI. Ce processus fut ensuite complété par une réorganisation graduelle des missions attribuées aux services de lÉtat au profit des services des collectivités territoriales. Cette évolution a profondément marqué les métiers de lingénierie du territoire en les diffusant au niveau des EPCI puis des pays et en modifiant les modalités dintervention des Parcs Naturels Régionaux. Notre étude a été conçue en fonction de cette évolution qui a consacré léchelon territorial comme la dimension idoine pour penser le développement territorial. Ce rapport est organisé en fonction de la commande établie par la DIACT et la CDC pour étudier les évolutions des pratiques et des métiers liés à lingénierie du développement territorial.
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Notre étude a pour propos de présenter une description didactique de létat de lingénierie du développement territorial en présentant les axes dévolutions prédictibles à ce jour et en proposant des sujets de réflexions complémentaires aptes à accompagner les mutations des activités de lingénierie territoriale. Afin datteindre nos objectifs nous avons repris un ensemble détudes (cf. bibliographie) nationales et régionales qui avaient tenté de faire une évaluation de la situation de lingénierie du développement territorial au niveau des effectifs, des missions et des attentes des acteurs de lIDT. Cependant si les résultats de ces études ne sont pas contestables, il nous a semblé intéressant de mettre en exergue deux cas régionaux, les régions Aquitaine et Midi-Pyrénées (8 départements, 32 pays). Nous avons choisi ces deux régions, en accord avec les commanditaires, en raison de la localisation de lINDL : celle-ci nous a permis non seulement daccéder plus rapidement aux informations qualitatives et quantitatives nécessaires, mais aussi de décrire la situation sur une inter-région offrant une grande diversité de situations, propice à létude. Au terme de la phase détude, nous avons établi un rapport en 3 parties : I Lingénierie du développement territorial : champ dintervention, effectifs concernés, évolutions quantitatives et qualitatives II  Les coûts et les financements de lingénierie du développement territorial dans le budget des structures concernées III  Les évolutions prévisibles. Nous avons complété les recherches documentaires effectuées pour cette étude par des entretiens de terrains menés au niveau régional et local. Afin de mener à bien notre étude nous avons conçu nos travaux à partir dune méthodologie tenant compte des particularités des acteurs de lIDT [1-3] : - la polyvalence des postes dADL, - la polyvalence des cabinets de consultants, -  :les difficultés dapprécier le rôle exact des acteurs connexes chambres consulaires, services déconcentrés de lÉtat, État central, - le caractère récent de lIDT local, - les difficultés à collecter les données permettant dévaluer le nombre dagents de lÉtat qui travaillent dans lIDT. Il faudrait également ajouter les méthodes dimputations financières qui rendent « merveilleusement délicate » lévaluation de la participation réelle des acteurs consulaires et des services départementaux.
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Pour cette raison nous avons évalué le seuil minimum dincertitude à 25% sans tenir compte dun facteur mis en exergue par la note dETD [1], le recours à des étudiants stagiaires. La difficulté qualitative est dune autre nature, les définitions multiples de lIDT rendent délicates tout travail danalyse des données car la plupart des rédacteurs des rapports ne proposent pas une grille de lecture et danalyse fixe en raison même de lorigine floue des données traitées. Au travers de nos entretiens nous avons constaté que les différents acteurs et usagers de lIDT ne possèdent pas la même définition ce qui créé une variable importante dans lestimation de la population dagents territoriaux et nationaux concernés. Nous complèterons ce propos dans les parties I, II et III, car cette confusion offre de multiples conséquences. Nos observations et les données quantitatives exposées doivent être appréciées en fonction de ces facteurs qui relativisent partiellement nos estimations et commentaires sur un sujet détude dont les contours demeurent fluctuants, aux yeux même des praticiens.
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I L’INGÉNIERIE DU DÉVELO PPEMENT TERRITORIAL :  CHAMP D’INTERVENTION, EFFECTIFS CONCERNÉS, ÉVOLUTIONS QUANTITATIVES ET QUALITATIVES LIDT nationale, régionale et locale sest développée au terme dun processus politique, législatif et réglementaire qui sest progressivement structuré à partir des années soixante-dix. LIDT actuelle est le fruit dun triple processus : la décentralisation, la territorialisation des politiques publiques et la segmentation de laction publique en domaines spécialisés. Létape la plus significative de ce processus semble être la loi Voynet qui a consacré la notion de projet de territoire, notamment par les missions dévolues aux pays. Au cours des dernières années, lIDT est progressivement entrée dans les missions des EPCI et des pays qui sen sont saisis graduellement, laissant une « prime » dexpérience aux territoires qui sétaient précédemment dotés dun « savoir-faire » local au fil du développement des structures interdépartementales, infradépartementales et intercommunales. Cette transformation a également eu un impact sur larchitecture des objectifs dactions, caractérisée par un changement de terminologie : de laménagement « du » territoire au développement « des » territoires. Au delà de ces évolutions lexicales qui ont une importance certaine, cette transition politique et administrative a induit de profondes mutations dans la vision du développement des territoires : ainsi la loi Voynet, si elle a validé la place de la concertation dans le développement des projets de territoires, a surtout consacré le discours du développement endogène, en faisant du territoire le chef dorchestre de son propre développement. Lintroduction récente du concept de compétitivité, au sein même des missions de lancienne DATAR, ne fait que renforcer cette mutation. Si aujourdhui encore lhistoire des territoires au regard de lIDT se retrouve dans lanalyse de lévolution des équipes (effectifs, internalisation des travaux, spécialisation des agents, stabilisation des effectifs) [1], leur existence montre que la première conséquence de cette orientation est la restructuration ou le développement des services intercommunaux et des pays, en raison des exigences grandissantes en matière dingénierie. Au vu du caractère relativement récent de la pratique généralisée de lIDT dans les territoires infra départementaux (du début des années 90 à 2005 suivant les territoires et les structures), nous estimons quil sagit dun secteur qui, au niveau national, se trouve en phase de développement et qui, dans 15 à 20% des territoires, est encore en phase démergence.
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I-1 de structuration dans les hase Problémati ues dun secteur en différents échelons territoriaux où sexercent les missions dingénierie. Si les cadres de la territorialisation de lIDT sont posés depuis 1999, la généralisation de la pratique dans lensemble des pays et la plupart des EPCI se situe quelque part entre 2000 et 2005 en fonction de la date de dépôt des intercommunalités, des communautés dagglomérations, de la constitution des GAL Leader et de la rédaction des chartes de pays. Nous observons donc un phénomène relativement récent dont les études dETD [1], de la fédération des Parc Naturels Régionaux ont montré quil était loin dêtre arrivé à maturité sur lensemble des collectivités territoriales et des EPCI. Nous insistons ici sur le caractère récent pour expliquer en préalable certaines sources dhétérogénéité et de confusion qui persiste dans lappréciation de la situation exacte de lIDT.  De la décentralisation à la territorialisation des politiques de développement : impact sur les besoins en ingénierie. Nous avons déjà insisté sur le rôle structurant du double processus administratif et politique dans lémergence dune IDT produite par les EPCI et par les pays. Jusquà la fin des années 80 le développement économique local est une composante de laménagement du territoire impulsé par lÉtat et dont les orientations sont mises en place par les services préfectoraux, les services de létat déconcentrés, les départements et par les régions émergentes à partir de 1983. Tel que décrite par lUMR PACTE de Grenoble [2], une nouvelle ingénierie sest développée entre 1988 et 2000 en raison de la montée en puissance des Régions dans la décentralisation et dune influence croissante de la politique régionale européenne et des fonds structurels sur les articulations des politiques nationales. La dimension régionale devint ainsi lespace de référence pour la structuration des politiques daménagement du territoire, ce qui a eu une influence très forte sur le contenu des contrats de plan État-Régions. Dans ce processus les conseils régionaux ont progressivement développé leurs services de développement économique, en incluant des chargés de missions producteurs et accompagnateurs de lingénierie. Ce processus sest également développé dans les départements qui virent fleurir les agences départementales de développement sous différentes formes (de la SEM à lassociation). Cependant il ne sagissait pas véritablement dune nouveauté, mais dune étape de généralisation.
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Ainsi le Tarn était déjà doté dun tel service lors de la création des Bassins demplois Albi Carmaux et Castres Mazamet au début des années 80. Lexemple des Bassins demplois a permis de structurer et de généraliser ce type dagences dont les effectifs ont considérablement augmenté au cours des années quatre-vingt-dix . A partir de 1994 une nouvelle phase débute dans un souci de trouver « un espace de programmation » pertinent au niveau infradépartemental. La loi Pasqua créa ainsi les communautés de communes et en 1999 la loi Voynet consacra les Pays et les communautés dagglomération comme espace de projet pour les territoires. Certes les ambitions affichées de transgresser les cadres institutionnels traditionnels (départements et régions) ne sont pas aujourdhui complètement atteints mais ces acteurs existent et ils ont consacré une nouvelle forme dingénierie au niveau dun concept aux contours variables et fortement subjectifs : « le territoire ». Cette architecture ayant été une nouvelle fois modifiée en 2004 par une redéfinition partielle des compétences entre État, régions et départements, la structuration de lIDT en fut une nouvelle fois affectée. LIDT se trouvait ainsi partagée entre lÉtat, initiateur et interlocuteur de lUnion Européenne, qui gardait la main sur la planification des infrastructures, linitiative de la loi, un fort rôle financier et des services techniques importants, une région aux compétences croissantes et une identité territoriale à développer pour pouvoir en penser lavenir. On peut décrire la situation de la manière suivante.  LÉtat. -A partir de 2004, lÉtat entame une phase de repositionnement dans les espaces infranationaux, bien quil demeure lun des grands donneurs dordre au travers des appels à projets, des commandes publiques et quil en constitue encore un financeur majeur. Pour ces deux raisons, le « désengagement » de lÉtat demeure relatif, de nombreuses initiatives connectables à lIDT étant encore fortement dépendantes de la poursuite de ses interventions, surtout dans le maintien des emplois. De surcroît, les territoires les moins structurés voient leurs actions fortement soutenues par les commandes publiques, sources de financement et cadres daction balisés. La plupart des projets relevant de lIDT étant financés selon les règles du cofinancement, le rôle de conseil de lÉtat a également une importance et les services notamment départementaux (Préfectures, Direction départementale du travail et de lemploi, DDAF) participent fortement à la constitution dune IDT. EDF et dautres services publics nationaux sont également à prendre en compte, essentiellement sur les programmes dinfrastructures ou liés au développement durable et à lurbanisme.
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