Rapport Fragonard : Aides aux familles

Sgranger

Description

Rapport Fragonard : Aides aux familles

Sujets

• Fragonard

Informations

• Publié par: Fil_Politique
• Publié le: 10 avril 2013
• Nombre de lectures: 45
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

Les aides aux familles

Rapport établi par Bertrand FRAGONARD, Président du Haut Conseil de la Famille

avec la collaboration d’Elizabeth LE HOT, Frédérique LEPRINCE et Pascale BONNEVIDE

9 Avril 2013

2

SOMMAIRE

SYNTHESE DU RAPPORT ................................................................................................................................ 5

INTRODUCTION - ELEMENTS DE CADRAGE............................................................................................ 8

CHAPITRE 1 - LE SYSTEME DE PRESTATIONS SOCIALES ET FISCALES....................................... 13

SOUS SECTION -DES ELEMENTS DE CONSTAT UTILES AU DEBAT................................................ 13 I.L ES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE FAMILIALE ............................................................................................. 13 A. Deux objectifs présents depuis l’origine de la politique familiale française .................................... 13 B. Deux objectifs plus récents ................................................................................................................... 15 C. Les objectifs retenus aujourd’hui par les pouvoirs publics. ............................................................. 17 II.Q UELQUES DONNEES STATISTIQUES SUR LES FAMILLES ........................................................................... 18 A. Eléments démographiques ................................................................................................................... 18 B. Structures familiales ............................................................................................................................. 21 C. L'activité professionnelle des parents ................................................................................................. 24 D. Les niveaux de vie des familles ............................................................................................................ 26 III.L ES MESURES DE POLITIQUE FAMILIALES PRISES DEPUIS LA CRISE DANS LES DIFFERENTS PAYS DE L ’U NION EUROPEENNE .................................................................................................................................... 27 A. Trois groupes de pays ........................................................................................................................... 27 B. Les principales mesures d’économies sur les politiques familiales ................................................... 28 C. Mesures favorables en termes de politiques familiales ...................................................................... 30

SOUS SECTION II ............................................................................................................................................. 32

LESPRINCIPAUXPOINTSDEDEBAT32ACTUELS ..................................................................................... Fiche 1 ............................................................................................................................................................. 33 Comment est-on parvenu à l’unité du système des prestations familiales ?.............................................. 33 Fiche 2 ............................................................................................................................................................. 36 Comment prend-on en compte la taille de la famille ?................................................................................ 36 Fiche 3 ............................................................................................................................................................. 47 Comment prend-on en compte l’âge des enfants ? ...................................................................................... 47 Fiche 4 ............................................................................................................................................................. 54 Comment prend-on en compte le revenu des familles ?.............................................................................. 54 Fiche 5 ............................................................................................................................................................. 62 Comment prend-on en compte le statut conjugal et l’isolement des parents ? ......................................... 62 Fiche 6 ............................................................................................................................................................. 69 Comment prend-on en compte le statut d’activité des parents ? ............................................................... 69 Fiche 7 ............................................................................................................................................................. 76 Quel équilibre entre prestations mensuelles ................................................................................................ 76 et autres prestations ? .................................................................................................................................... 76 Fiche 8 ............................................................................................................................................................. 81 Quel équilibre entre prestations libres d’emploi et prestations affectées ? ............................................... 81 Fiche 9 ............................................................................................................................................................. 82 Comment prend-on en compte le domicile de l’allocataire ?...................................................................... 82 Fiche 10 ........................................................................................................................................................... 84 Quel équilibre entre action sociale et prestations légales ? ......................................................................... 84 Fiche 11 ........................................................................................................................................................... 87 Quel apport des prestations sociales et fiscales aux ménages pauvres ?.................................................... 87 Fiche 12 ........................................................................................................................................................... 90 Quelle logique et quel avenir des droits familiaux de retraite ? ................................................................. 90

3

Fiche 13 ......................................................................................................................................................... 102 Quels mécanismes d’indexation sont-ils mis en œuvre ?........................................................................... 102 Fiche 14 ......................................................................................................................................................... 105 Problèmes de gestion : Assumer la complexité- Dépasser le strict versement de prestations................ 105 Fiche 15 ......................................................................................................................................................... 109 Quels sont les résultats redistributifs du système actuel ? ........................................................................ 109

CHAPITRE 2 – LES PISTES DE REFORME ETUDIEES ......................................................................... 111

SECTION I-LE RETOUR A L’EQUILIBRE-2014/206 ............................................................................. 111 I. LE CONTEXTE SOCIO - ECONOMIQUE ET L ’ EVOLUTION DES STRUCTURES FAMILIALES APPELLENT DES MESURES NOUVELLES .................................................................................................................................... 111 A. Pour favoriser l’articulation entre vie familiale et vie professionnelle........................................... 111 B. Pour mieux soutenir les familles en difficulté 116 C. De très faibles marges pour développer les autres politiques financées par l’action sociale de la branche famille ........................................................................................................................................ 126 D. Une évolution des règles de calcul des prestations facilitant l’application du juste droit tout en allégeant les charges de gestion des CAF............................................................................................... 127 II. L ES REFORMES ENVISAGEABLES DANS LA BRANCHE FAMILLE POUR FINANCER LES MESURES NOUVELLES , RESORBER SON DEFICIT D ’ ICI 2016 ET AMELIORER LA GESTION DES PRESTATIONS ............. 130 A. Des ajustements limités des prestations sous conditions de ressources .......................................13030 B. L’avenir des allocations familiales..................................................................................................... 135 C. La reconfiguration de trois grandes prestations (AF, CF, PAJE) ...............................................14444 D. Mesures de gel et de sous-indexation .............................................................................................14747 E. Faut-il remettre en cause la progressivité des prestations avec la taille de la famille ? .............14848 III. LES STATUTS FISCAUX ........................................................................................................05051.................. A. Deux remarques préalables.............................................................................................................15050 B. L’imposition des prestations familiales ............................................................................................. 152 C. Le durcissement du plafonnement du quotient familial (QF)......................................................15454 D. L’avenir de certaines dépenses fiscales ..........................................................................................15757 IV. SCENARIOS FINANCIERS ................................................................5757.1...................................................... A. Récapitulatifs ...................................................................................................................................15757 B. Le besoin de financement sur la période 2014/2016 ......................................................................15959 C. Scénarios...........................................................................................................................................15959

SECTION II--ET APRES ?-2017/2025 .....................................................................................................16162 I. LE CONTEXTE ............................................................................................................................................. 162 A. Un excédent croissant ......................................................................................................................... 162 B. Deux principes à faire valoir .............................................................................................................. 162 C. Des soldes prévisionnels qui pourraient être modifiés par une réforme des droits familiaux de retraite ...................................................................................................................................................... 162 II.D EUX CHOIX MAJEURS .............................................................................................................................. 162 A. Le paiement de la dette : faut-il y affecter tous les excédents ? ...................................................... 162 B. L’indexation sur les prix des prestations et des plafonds : un choix majeur ................................. 163 III.Q UELLES REFORMES SI ON MAINTIENT LES REGLES D ’ INDEXATION ACTUELLES ? ............................. 164 A. Epargner aux familles modestes la dégradation de leurs prestations familiales ........................... 164 B. Contribuer au développement des services en direction des enfants et adolescents ..................... 164 C. Aider les familles de un enfant........................................................................................................... 164

4

SYNTHESE DU RAPPORT I.S YNTHESE DU CHAPITRE I 1) Quelques spécificités françaises La situation démographique française est relativement spécifique parmi les pays de l’OCDE : un taux de fécondité se situant en moyenne deux enfants par femme (niveau le plus élevé des pays de l’Union européenne avec l’Irlande), un des taux les plus faibles de femmes sans enfant (11,7%), un apport des naissances de rang trois et plus à la descendance finale particulièrement élevé (même si les familles avec deux enfants sont les plus nombreuses). Ces indicateurs démographiques se conjuguent avec un taux d’activité des femmes à temps plein élevé, même si la proportion de femmes travaillant à temps partiel a fortement augmenté au cours des 30 dernières années. Il semble en outre que le taux de fécondité ait été peu affecté en France par la crise économique qui a débuté en 2008. La France se caractérise également - avec un certain nombre d'autres pays européens - par une majorité de naissances hors mariage (56%). Par ailleurs, il existe une proportion relativement importante et croissante de foyers monoparentaux et de familles recomposées, même si trois quart des enfants mineurs vivent avec leurs deux parents. Si les politiques familiales permettent de compenser en partie la charge d’enfant, deux types de familles se caractérisent par de faibles niveaux de vie : les familles avec trois enfants et plus et les familles monoparentales. 2) Les principaux points de débat actuels traversant la politique familiale Deux objectifs sont présents depuis l’origine de la politique familiale française : le soutien à la natalité et le soutien au niveau de vie des familles. Relativement liés, ils font l’objet d’un consensus relativement fort, même si leur expression a évolué au fil des années et si des débats portent sur leurs modalités. Deux objectifs plus récents sont apparus et constituent aujourd’hui des axes majeures de la politique familiale : l’aide à l’articulation entre vie familiale et vie professionnelle d’une part et l’accompagnement de la parentalité, d’autre part. Les principaux points de débats actuels ont été analysés dans 15 fiches et portent sur les points suivants : -Les résultats redistributifs du système actuel ; -Les modalités de prise en compte de la taille de la famille, de l’âge des enfants, du revenu des familles, du statut conjugal et de l’isolement des parents ainsi que de leur statut d’activité, le domicile de l’allocataire ;

5

-

L’équilibre entre les prestations mensuelles et les autres prestations, entre des prestations libres d’emploi et des prestations affectées, entre action sociale et prestations légales, entre soutien aux structures et à l’offre de service et prestations individuelles ;

-L'apport des prestations sociales et fiscales aux ménages pauvres, la logique et l’avenir des droits familiaux de retraite, les mécanismes d’indexation, la gestion des prestations ou « comment assumer la complexité et dépasser le strict versement des prestations ». Ces points de débat traversent également d’autres pays européens qui, depuis la crise, ont pris des décisions d’économies en matière d’aide aux familles mais également des mesures positives pour certaines familles. II.S YNTHESE DU C HAPITRE II 1) Le rapport propose des mesures qui améliorent notre systèmeavec : -un effort financier important sur l’action sociale dont l’essentiel porte sur le développement des établissements d’accueil des jeunes enfants : le Fonds national d’action sociale de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) progresserait au rythme de 7,5% par an sur la période 2014/2017, soit près de quatre points au dessus de l’évolution du PIB ; -l’augmentation des prestations servies aux familles modestes : la majoration du complément familial dont bénéficient les familles nombreuses et de l’allocation de soutien familial dont bénéficient près de 30% des familles monoparentales mobiliseraient 785M€ à l’horizon 2018. Un système de bonus pourrait améliorer les aides au logement des familles dont le taux d’effort pour se loger est abusivement élevé ; -le doublement des crédits consacrés à la politique d’accompagnement de la parentalité : il permettrait d’avoir une politique plus active dans ce domaine. 2) Pour financer ces actionsramener la Caisse nationale des allocations familiales à et l’équilibre financier en 2016, soit un besoin de financement de 2,1 milliard d’euros à cette date, le rapport envisage des économies substantielles. Il s’agit d’un ajustement d’ampleur modérée puisque, net des redéploiements, il représente moins de 3% des prestations familiales et fiscales dont bénéficient les familles ayant des enfants à charge. Pour couvrir ce besoin de financement, un principe fort nous a guidés : demander un effort aux ménages les plus aisés, pour l’essentiel les familles des deux déciles de revenus supérieurs. Cet effort pourrait comprendre la modulation de leurs allocations familiales. Dans ce schéma, on conserverait le principe d’universalité des allocations familiales : toutes les familles ouvriraient droit à ces allocations mais leur montant diminuerait avec le revenu. La modulation serait mise en œuvre en respectant deux impératifs : -le premier : ne pas toucher le haut des classes moyennes et donc ne diminuer les allocations qu’à partir d’un seuil suffisamment élevé de revenu ; -le second : ne pas altérer de façon significative la progression de ces allocations avec la taille de la famille et donc adopter un seuil qui progresse avec le nombre d’enfants.

6

Si l’on veut respecter cet équilibre dans la durée, il faut indexer les seuils de revenus sur l’évolution des salaires et non sur celle des prix pour éviter que la progression des revenus fasse « passer » un nombre croissant de familles au dessous du seuil où débute la diminution des allocations.

La réforme des allocations familiales ne peut à elle seule couvrir le besoin de financement. Elle devrait donc être complétée par des mesures fiscales qui ne touchent pas à la conception d’ensemble de notre système de prise en compte des enfants dans le barème de l’impôt sur le revenu d’une part, par des ajustements significatifs des autres prestations familiales d’autre part. 3) Une fois opéré le rééquilibrage financier de la CNAF, la branche famille retrouverait à partir de 2017 et à législation constante, le chemin d’un excédent croissant. C’est à ce moment qu’on devra procéder à des arbitrages sur l’emploi de cet excédent. Il faudra, et ce sera le choix majeur, choisir entre une meilleure indexation des prestations familiales et une révision de leur architecture ou un équilibre entre les services aux familles et les prestations autre monétaires.

7

INTRODUCTION E LEMENTS DE CADRAGE 1) La lettre de mission du Premier Ministre du janvier 2013 figure en annexe 1 Elle définit deux objectifs : - Examiner si les prestations sociales et fiscales mises en œuvre dans notre politique familiale sont cohérentes, équitables et efficaces. C’est l’objet du chapitre 1. - Situer les prestations familiales dans une trajectoire financière de moyen terme comprenant le retour à l’équilibre de la CNAF au plus tard en 2016 avec un infléchissement significatif dès 2014. Les réformes à conduire en ce sens doivent améliorer l’efficacité et l’équité des différents dispositifs. C’est l’objet du chapitre 2. 2) L’annexe 4 analyse la situation financière de la branche famille dans une perspective 1 de moyen terme Cette annexe a été discutée au HCF lors de sa séance du 14 février. 23 a) L’exercice de projection est fait à législation constante . Il reprend pour les années 2013 à 2017 les prévisions annexées à la LFSS pour 2013. A partir de 2018, il est calé sur le scénario B du Conseil d'orientation des retraites (COR). Les recettes 4 de la Caisse nationale des allocations familiales progressent comme le Produit intérieur brut . Le déficit 2016 prévu est alors de 1,7Md€. La branche famille revient à l’équilibre en 2019(pour l’essentiel parce que ses principales dépenses évoluent comme les prix alors que ses recettes évoluent comme le PIB). Cet excédent progresse régulièrement. On aurait la chronique suivante : Solde de la branche (Md€ courants)  2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 solde -2,6 -2,4 -2,1 - 1,7 -1,3 -0,4 +0,5 +1,5 +2,7 +3,9 +5,3 +6,7 +8

1 L'Annexe 2 dresse la liste des sigles et acronymes utilisés dans ce rapport et précise leur sens. 2 Il a été convenu avec le cabinet du Premier Ministre que les travaux ne porteraient pas sur les jeunes adultes. Il n’y a donc pas lieu d’étudier une modification de l’âge limite de service des prestations familiales ou du statut fiscal des enfants majeurs. 3  Il a été de même convenu que ne rentrait pas dans le champ de nos travaux des réformes « familialisant » certains prélèvements (la CSG notamment). 4 Il n’y a pas lieu de se pencher sur la nature des recettes de la branche qui sont analysées au Haut conseil pour le financement de la protection sociale.

8

Si l’intégralité de l’excédent est affecté au règlement de la dette accumulée sur les exercices 5 2012 à 2018 (soit 13Md€ courants), la branche famille disposera d’un excédent, dettes purgées, en 2023. b) Quels éléments peuvent affecter ce compte prévisionnel ? b1) les variations de la natalité Afin de donner une indication sur la sensibilité de l’évolution du résultat de la branche aux évolutions de la fécondité, l’exercice précédent de projection réalisé en 2010 par le HCF avait 6 étudié une variante à son scénario démographique central . Il avait ainsi été supposé, à titre conventionnel, que le nombre de naissances serait supérieur de 10 000 au nombre de naissances retenu dans le scénario central. Ceci correspondait à une natalité supérieure de 1,22% à celle du scénario central. L’étude de cette variante a montré qu’elle n’avait sur la période qu’une incidence limitée (elle faisait varier les dépenses à l’horizon 2025 de 1Md€, soit 1,7% du montant des dépenses en 2025).

b2) l’évolution de la situation économique En retenant les scénarios A et C du Conseil d'orientation des retraites, les dates de retour à l’équilibre courant et de disposition d’un excédent, dettes purgées, se modifient comme suit Tableau 1 - Scénarios du COR et dates de retour à l'équilibre Excédent, dettes Scénario du COR Equilibre courant purgées A 2019 2023 B 2019 2023 C 2019 2024 c) des décisions politiques Les unes sont envisagées par le Gouvernement : * C’est en premier lieu l’option de redresser la situation financière de la branche pour revenir à l’équilibre courant en 2016. Les mesures de mise en œuvre de cette option sont analysées au chapitre 2. Elles amélioreront le compte dès 2014 par leur effet direct « en base » et parce que les charges financières (au titre de l’endettement de la Caisse nationales des allocations familiales auprès de l’ACOSS) seront plus faibles. * C’est en second lieu la mise en place des améliorations de prestations déjà annoncées par le Premier Ministre à la clôture de la conférence du 11 décembre 2012 : « Encore faut-il que les enfants et leurs familles vivent dans des conditions matérielles décentes. Notre pays comptait, en 2010, 2,7 millions d’enfants pauvres. C’est inacceptable. Pour eux comme pour leurs parents, l’injustice sociale est criante. Dans le cadre d’une 5 Le dernier transfert à la CADES porte sur l’exercice 2011. 6 Description du scénario démographique central retenu dans l’exercice de projection réalisé en 2010 : la natalité progresse en France régulièrement depuis 1994, point bas des 50 dernières années. Le nombre de naissances a atteint 821 000 en 2009 (métropole + DOM), dont 790 000 en métropole. En prévision, on a choisi de maintenir constant ce nombre de naissances, en le corrigeant pour tenir compte des naissances de janvier 2010. Le nombre de naissances est donc maintenu constant à 790 400 chaque année en métropole, et 821 416 France entière.

9

réflexion générale sur la politique familiale, menée au premier trimestre 2013, nous demanderons à Bertrand Fragonard de proposer une amélioration conséquente des aides aux familles monoparentales et nombreuses confrontées à la pauvreté : l’allocation de soutien familial et le complément familial. Je n’accepte pas que tant de familles soient étouffées par des taux d’efforts insoutenables, notamment en matière de logement ». Les mesures mettant en œuvre cette option seront analysées au chapitre 2. A titre de première hypothèse, on a retenu une dépense qui au terme de montée en charge sur cinq ans serait de 700M€. D’autres résulteront d’arbitrages à venir : * L’arbitrage le plus immédiat résultera de la prochaine Convention d'objectifs et de gestion (COG) entre la Cnaf et l'Etat, en cours de discussion. Dans la projection de référence annexée à Loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), on a prévu une 7 augmentation du Fonds national d’action sociale (FNAS ) de 7,5% par an entre 2014 et 2017 (le FNAS s’établirait alors à 6,3Md€). Un point d’évolution en plus ou moins représente une charge de 200M€ au terme de la prochaine COG. * Une réforme des droits familiaux de retraite pourrait avoir une incidence sur les dépenses de la branche (qui les finance à hauteur de 9Md€). Les travaux disponibles (rapports de la Cour des Comptes, rapport du COR de sur « les droits familiaux et conjugaux de retraite », rapport du HCF) plaident pour certains, évoquent pour d’autres, des pistes de réforme qui se traduiraient par une diminution des dépenses de la branche. * Une éventuelle réforme du Complément de libre choix d'activité (CLCA) pourrait entraîner aussi une baisse des cotisations d'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF). Il est cependant possible qu’aucune de ces réformes ne voie le jour. Une hypothèse de stabilité de la législation a donc été retenue pour les années 2014 à 2016. Mais l’hypothèse de réformes qui pourraient modifier la situation financière de la branche sur la période 2017/2025 est analysée au chapitre 2.  * Les arbitrages à compter de 2017 sur l’affectation de l’excédent courant de la  branche famille. L’article L0 111-4 du code de la sécurité socialeprévoitque « Leprojet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans lapartie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos ». Il en découlequ'on est obligé d'indiquer explicitement ceque l'on souhaite faire des excédents. En cas d’excédent, onpeut l’affecter immédiatement et intégralement au remboursement de la dette accumulée les années précédentes. On peut au contraire préférer étaler le remboursement de la dettepour financer des dépenses en matière depolitique familiale. 7 4,7Md€ en 2012

1

0

Dans l’hypothèse la plus contraignante, l’excédent est affecté à la couverture de la dette. Mais on peut prévoir de l’affecter en tout ou partie à l’amélioration des prestations, différant la date d’amortissement de la dette cumulée 2012/2015. 3) Conclusions a)Pour la période 2014/2016, la situation est à peu près calée avec un déficit de 1,7Md€ à couvrir en 2016 (avec un effort significatif dès 2014) et un « besoin de financement » de 8 l’ordre de 2,2Md€ qui pourrait varier en fonction du calibrage des mesures retenues en faveur des familles modestes et de la COG sur le Fonds national d'action sociale. b)ouverte » notamment en fonction d’éventuellesLa trajectoire à partir de 2017 est plus « réformes sur les droits familiaux de retraite et des arbitrages rendus sur l’affectation des excédents de la branche. c)Dans l’hypothèse financière la plus contraignante (pas de réforme des droits de retraite, priorité au remboursement de la dette), on continuerait à législation constante à indexer les prestations (et les plafonds des prestations sous condition de ressources) sur les prix. Le HCF a souligné qu’une telle situation, qui appauvrit les familles en termes relatifs et accroît le ciblage des prestations au détriment des classes moyennes, diminuerait l’efficacité de la politique familiale. L’évolution du rapport base mensuelle des allocations familiales/salaire moyen - moins 15% entre 2012 et 2025 – donne une mesure de cet 9 appauvrissement relatif . d)Adopter une meilleure indexation à partir de 2017 supposerait un degré moindre de contrainte, notamment sur l’affectation des excédents de la branche. 4) La pression à opérer sur ménages par un ajustement de leurs prestations sociales et fiscales sur la période 2014/2016 (1,7Md€ net en 2016) – qui succèderait aux mesures 10 prises par le gouvernement précédent en 2012 - est significative. Mais, et même si comparaison n’est pas raison, elle n’est pas - compte tenu de la gravité de la crise que nous connaissons - aberrante par rapport à ce que nous avons connu lors des précédentes phases de déficit de la branche famille ou par rapport à ce que les pays voisins mettent en œuvre pour redresser leurs comptes publics. a) Si la branche est le plus souvent excédentaire, elle a connu deux phases de lourd déficit en 1982/1983 et en 1996/1997. Pour l’essentiel, les mesures prises au cours de ces deux phases de déficit ont pesé sur la valeur des prestations sans en modifier la structure. Les plans ont fait une « bonne place » aux gels et sous indexations. Mais aucune réforme de fond n'a été retenue, même si les

8 1,7Md€ de déficit de 2016 ; 0, 5M de mesures en faveur des familles pauvres et modestes = 2,2Md€ 9 Avec cette règle, la CNAF est excédentaire en euros constants de 43Md€ en 2060 (soit 78% de ses dépenses 2011 10 Elles concernent pour l’essentiel la sous indexation de la base mensuelle de un point ; le report d’un trimestre de la date de revalorisation ; la suppression de la rétroactivité en cas de demande tardive d’allocations de logement.

1

1