ETUDE COMPARATIVE DES RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR ET DE PLEINE JURIDICTION DANS LE CADRE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF FRANÇAIS

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ETUDE COMPARATIVE DES RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR ET DE PLEINE JURIDICTION DANS LE CADRE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF FRANÇAIS Discipline: Contentieux administratif Par Lionel Darnel KONABEKA EKAMBO APETO Profil : -Master 2 professionnel en Droit de l’Administration territoriale -Doctorat en Droit international Introduction L'organisation juridictionnelle française trouve son originalité dans la mesure où elle se compose d'une dualité de juridiction, s'opposant ainsi aux modèles anglo-saxon et africain. Ainsi, cette dualité comprend la juridiction judiciaire qui permet la résolution des litiges entre les particuliers et la juridiction administrative qui permet de régler le contentieux administratif. Cette volonté d'une dualité juridictionnelle a été affirmée pendant la période révolutionnaire, par les lois du 16 et 24 Août 1790 relative à l’organisation judiciaire et réaffirmées par la loi du 16 fructidor an III en date du 2 septembre 1995 et qui disposent que: «Les juridictions judiciaires ne doivent troubler de quelque manière que ce soit les opérations du corps administratif, de connaître des actes de l'administration de quelque espèce que ce soit.
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ETUDE COMPARATIVE DES RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR ET DE PLEINE JURIDICTION DANS  LE CADRE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF FRANÇAIS
Discipline: Contentieux administratif
Par Lionel Darnel KONABEKA EKAMBO APETO Profil : -Master 2 professionnel en Droit de l’Administration territoriale -Doctorat en Droit international
Introduction
L'organisation juridictionnelle française trouve son originalité dans la mesure où elle se compose d'une dualité de juridiction, s'opposant ainsi aux modèles anglo-saxon et africain. Ainsi, cette dualité comprend la juridiction judiciaire qui permet la résolution des litiges entre les particuliers et la juridiction administrative qui permet de régler le contentieux administratif. Cette volonté d'une dualité juridictionnelle a été affirmée pendant la période révolutionnaire, par les lois du 16 et 24 Août 1790 relative à l’organisation judiciaire et réaffirmées par la loi du 16 fructidor an III en date du 2 septembre 1995 et qui disposent que:
«Les juridictions judiciaires ne doivent troubler de quelque manière que ce soit les opérations du corps administratif, de connaître des actes de l'administration de quelque espèce que ce soit.»
La séparation des autorités judiciaire et administrative se distingue de l'organisation juridictionnelle de l'Ancien Régime et interdit au juge judiciaire de connaître des affaires impliquant la puissance publique soit l'action administrative et les fonctionnaires de l'Etat qui ont un statut d'agent public. Donc, ceci a permis la naissance d'une juridiction spécialisée dans l'administration qui a été confirmée par la Constitution de l'An VIII:
«Sous la direction des consuls, un Conseil d’Etat est charge de rédiger les projets de lois et les règlements d’administration publique, et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative.»
D'autre part, ceci a permis d'avoir une égalité entre les citoyens comme le dispose l'article 1 de la DDHC:
«Tous les hommes naissent libres et demeurent égaux en droit»
Ceci permettant de promouvoir un idéal républicain où la loi est l'expression de la volonté générale.
D'autre part, ça aussi institué un JA qui juge l'administration répondant à l'application de la théorie du ministre-juge qui interdit, a fortiori, au juge judiciaire de connaître les affaires impliquant l'administration au profit d'un ministre. Néanmoins, cette théorie fut critiquée au XIXes, dans la mesure où la juridiction administrative connaissait des affaires où la personne publique agissait comme un particulier. Donc, une jurisprudence de 1830 a énoncé que dans un tel cas la juridiction judiciaire ne serait plus écartée. Cette affirmation ressort des travaux de Laferrière qui distingue les actes d'autorités, des actes de gestion, aussi:
«On ne doit pas considérer, comme échappant de plein droit à la compétence judiciaire, tous les actes émanant de l'administration […] mais seulement les actes et les opérations qui se rattachent à la puissance publique»
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Par la suite, l'arrêtBlancodu 8 février 1873 apporte une évolution dans le dualisme juridictionnel, en effet, le JA peut connaître des litiges concernant l'organisation du service public. Ceci est justifié par le Commissaire du Gouvernement David qui a affirmé que:
«Les tribunaux judiciaires sont radicalement incompétents pour connaître de toutes les demandes formées contre l'administration à raison des services publics, quelque soit leur objet et alors même qu'elles tendraient, non à faire réformer ou interpréter par l'autorité judiciaire les actes de l'administration, mais simplement à faire prononcer contre elle des condamnations pécuniaires, en réparation des dommages causés par ses opérations.»
Cette jurisprudence a été confirmée par les arrêtsTerrier6 février 1909 et du Thérond4 mars 1910 à du travers le Commissaire du Gouvernement Romieu qui a énoncé à ce propos:
«Tout ce qui concerne l'organisation et le fonctionnement des services publics proprement dits, généraux ou locaux, soit que l'administration agisse par voie de contrat, soit qu'elle procède par voie d'autorité, constitue une opération administrative qui est par sa nature de la compétence de la juridiction administrative.»
Or, la multiplication des modes d'exploitation des services publics a atténué la compétence de la juridiction administrative en matière de contentieux relatif aux services publics et complexifié la répartition des compétences entre les juridictions. En effet, dans l'arrêtSociété Commerciale de l'Ouest Africain du 22 janvier 1921, il a été considéré que litiges impliquant des usagers avec des personnes publiques exerçant des activités commerciales relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire.
En outre, dès lors que la juridiction administrative est compétente, le requérant pourra, en dehors des cas des référés, faire soit un REP ou un recours de pleine juridiction. Ces deux types de recours s'opposent en matière de prérogatives dévolues au JA dans un cas ou l'autre. En effet, dans le REP, le JA se contente de vérifier la légalité des actes administratifs et à défaut les annule de façon rétroactive de telle sorte qu'ils n'aient jamais existé dans l'ordonnancement juridique. C'est pour cette raison que ce recours est qualifié d'objectif. Quant au recours de pleine juridiction, le JA possède des prérogatives plus larges en ce qu'il ne fait pas qu'annuler un acte administratif litigieux, mais peut choisir de le réformer voire se prononce sur l'existence d'un droit et en fixe l'étendue, notamment dans le contentieux de responsabilité, ce qui permet de juger du bien-fondé de la réparation du préjudice d'un requérant et d'en fixer le montant si tel est le cas.
L'apparition de ces deux recours est issu de l'évolution historique de la juridiction administrative qui a permis la naissance du CE par l'article 52 de la Constitution du 22 frimaire An VII et s'est vu octroyé la compétence pour donner un avis sur les annulations des actes administratifs au chef de l'Etat en tant que chef de l'administration. En effet, ce-dernier était le seul à pouvoir rendre une décision, donc de trancher les litiges. Cette compétence faisait état de l'application de la théorie du ministre-juge précitée et était fondée sur la loi des 7 et 14 octobre 1790 qui énonçait que:
« les réclamations d'incompétence à l'égard des corps administratifs ne sont en aucun cas du ressort des tribunaux; elles sont portées devant le roi chef de l'administration général»
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Donc, le CE était considéré comme une assemblée et non une juridiction. Néanmoins, ceci évolue avec la fin de la justice retenue par la loi du 24 mai 1872 et l'arrêtCadotdu 13 décembre 1889 qui fait du CE une juridiction de droit commun des litiges administratifs et met fin à la théorie du ministre-juge.
Puis, le décret du 2 novembre 1864 impose le ministère d'avocat dans le REP, ce qui a permis par la suite l'enregistrement en débet et une définition par le CE de ce recours. Quant au RPJ celui-ci était de la compétence des Conseils de Préfecture en premier ressort et constituait le recours de droit commun. Donc, les deux recours ont été distincts.
Pour le REP des moyens d'annulation se sont développés tels que le vice de forme, l'incompétence, le détournement de pouvoir en 1840, la violation des droits acquis en 1864 qui fut remplacé par la suite par la notion d'intérêt à agir par l'arrêtAlcindordu 1er juin 1906.
Aussi, ces deux recours deviennent juridictionnels par la loi du 24 mai 1872 sous la compétence du CE, comme le montre l'article 9 de la loi précitée:
«Le CE statue souverainement sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir contre les actes des diverses autorités administratives.»
Une réforme de 1953 fait des juges administratifs des juges de droit commun. Puis, une décision du Conseil Constitutionnel du 23 janvier 1987 fait du principe de légalité un principe fondamental que le JA doit garantir dans ses décisions. En effet, il a été considéré que:
«Conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur contrôle.»
C'est l'évolution historique de ces recours qui a permis de faire leur distinction ainsi que celle des conditions de recevabilité, de contentieux et des prérogatives des juges. Néanmoins, on peut observer depuis le début du siècle, que ces distinctions s'affaiblissent pour un rapprochement de ces deux recours.
Peut-on cependant parler d'une confusion entre les deux recours ?
Pour pouvoir constater le rapprochement des deux types de recours (Deuxième Partie), il convient avant tout les présenter ainsi que les évolutions dont ils ont fait l'objet (Première Partie), notamment au niveau de l'office du JA par la loi de février 1995 mais aussi au niveau des recours.
PREMIÈRE PARTIE: Une compréhension des évolutions passant par la nécessité de la présentation des deux types de recours
Pour évoquer le rapprochement entre les deux recours, il est évidemment nécessaire d'en définir les contours. Aussi, il est possible de constater qu'à l'origine, le REP acquiert son effectivité à travers l'annulation d'actes administratifs illégaux (Chapitre 1). Tandis que le recours de pleine juridiction se caractérise par son implication dans divers contentieux (Chapitre 2).
Chapitre 1: L'annulation des actes administratifs illégaux comme caractéristique principale du REP 3
La vision classique du REP veut que celui-ci n'intervienne que pour annuler un acte administratif entaché d'illégalité, lorsque celle-ci est relevée par l'administré et confirmée par le juge de l'excès de pouvoir. Donc, ce-dernier possède des pouvoirs limités. En effet, Laferrière considérait que:
«La décision ne peut que rejeter le recours ou prononcer l'annulation de l'acte attaqué»
On pourrait se contenter d'observer une certaine simplicité du recours puisqu'il ne se borne qu'à annuler des actes administratifs illégaux. Or, cette simplicité est relativisée par les conditions à réunir (I) tant au niveau du requérant que de l'acte attaqué. De plus, il est nécessaire que l'illégalité de l'acte administratif soit justifiée par un moyen d'annulation énoncé par le requérant voire relevé d'office par le JA, ceci permet d'attester de l'existence de différents cas d'ouverture du REP (II). Ainsi, lorsqu'un des moyens d'annulation est retenu, alors l'annulation de l'acte administratif litigieux peut être prononcée par le juge de l'excès de pouvoir (III).
I.
Une effectivité du REP passant par le respect de conditions
Le REP constitue une garantie fondamentale pour la protection des libertés, et contribue à assurer l'Etat de droit. Ainsi, suivant la théorie de Kelsen, l'administration est obligée de suivre les normes qui lui sont supérieures et qui s'appliquent à elle, lorsqu'elle prend une décision.
Donc, si ce n'est pas respecté, les administrés sont fondés à ester en justice par le biais du REP. Dès lors que l'illégalité de l'acte est avérée, ceci peut amener à l'annulation rétroactive de l'acte litigieux, soit entraîne sa disparition de l'ordonnancement juridique.
Ainsi, la protection des libertés est assurée et devient la primordiale préoccupation dans un tel recours. D'autant plus, que le CE a décidé d'en faire un Principe Général du Droit en autorisant que ce recours puisse être ouvert même sans texte, notamment, dans l'arrêtMinistre de l'agriculture c. Dame Lamottedu 17 février 1950. Néanmoins, un certain nombre de conditions doivent être réunies pour intenter un tel recours. En effet, celles-ci sont diverses, et concernent, aussi bien, au requérant (A), à la requête (B) ou encore déterminent les actes attaquables (C).
A)
Le respect de deux conditions importantes inhérentes au requérant
Le recours est ouvert aux administrés dans la mesure où ceux-ci répondent à des conditions tenant à sa capacité à agir et à son intérêt à agir. En effet, selon un adage, il est considéré que:
«Pas d'intérêt, pas d'action.»
De plus, le recours est ouvert aux associations, incapables du droit civil si la décision administrative en cause est de nature à porter atteinte à une liberté individuelle voire aux étrangers.
Donc, à travers ce recours, les requérants contestent un acte administratif qui les atteint directement. Or, dans certains cas, il apparaît que certains actes administratifs qui ne sont pas directement adressés à des administrés sont susceptibles d'avoir une incidence sur eux. Ceci posait des problèmes au niveau de la condition inhérente à l'intérêt à agir, donc, le CE dans l'arrêtDamasiodu 28 mai 1871 a énoncé qu'il y avait intérêt à agir quand bien même l'acte administratif contesté n'avait que des conséquences indirectes sur la situation de l'administré. En espèce, le CE admet la recevabilité d'une requête émanant d'un hôtelier qui contestait la régularité arrêté du ministre de l'éducation fixant la date des vacances scolaires. Ce commerçant soutenait que le calendrier permettrait de n'organiser plus que trois cures dans sa station, et non plus quatre. Dès lors, cet acte administratif ne le concernait plus directement, mais était susceptible 4
de lui causer un préjudice. C'est pourquoi, la Haute Juridiction administrative a admis la recevabilité de ce recours.
Pour revenir sur l'intérêt à agir des personnes morales voire les groupements de personnes contre un acte administratif, celle-ci a été attestée dans l'arrêtSyndicat des patrons coiffeurs de Limogesen 1906, pour un syndicat. Néanmoins, cet intérêt à agir reste conditionné, en effet, les groupements de personnes ne peuvent agir en justice que pour un intérêt collectif, donc il y a application de l'adage:
«Nul ne plaide par procureur.»
Mais, aussi application de l'article 14 de la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, codifié à l'article L.600-1 du Code de l'organisation judiciaire qui dispose que:
«Une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.»
B)
Le conditionnement de la recevabilité des requêtes
Les requêtes doivent comme les requérants remplir des conditions spécifiques ou non au REP. Tout d'abord, il y a celle relative au délai permettant de faire un recours, en effet, celui-ci est de deux mois à compter de la publication de l'acte voire de la notification à l’intéressé. Or, il existe une exception à ce principe par la loi du 12 avril 2000, codifiée à l'article R. 421-5 du CJA qui dispose que:
«Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision.»
Malgré tout, cette exception ne s'applique que si l'administré n'a pas eu la connaissance acquise de la décision, comme l'a illustré le CE dans l'arrêtMadame Mauline et Assistance publique Hôpitaux de Parisdu 13 mars 1998. Donc, cette exception ne s'applique, manifestement que dans des cas assez mince, en effet, X. Cabannes énonçait que:
«Cette théorie tend à se réduire comme peau de chagrin»
Or, concernant les délais, il existe une autre particularité, en effet, celui-ci peut se trouver réduit selon le contentieux.
D'autre part, il apparaît que les décisions administratives peuvent naître du silence gardé par l'administration au delà de 2 mois, cette situation permet aussi d'ouvrir la voie au recours.
Au delà de ça, la forme de la requête est soumise à quelques règles permettant sa recevabilité. Parmi celles-ci, l'article 411-1 du CJA énonce que:
«La requête indique le nom et le domicile des parties.»
Cet article est interprété strictement, donc, cela a amené à l'irrecevabilité des requêtes mentionnant des pseudonymes comme illustré par le CE dans l'arrêtClément5 juillet 1993, ou encore des noms du fantaisistes énoncé par le CE dans l'arrêtBidaloudu 9 novembre 1979. De plus, la requête doit être écrite en français, comme le mentionne le CE dans l'arrêtQuillevéredu 22 novembre 1985. Mais, elle doit, aussi, selon l'article 411-1 du CJA:
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«contient l'exposé des faits et des moyens, ainsi que l'exposé des questions soumises au juge.»
D'autre part, en vertu de l'article R.431-4 du CJA:
«Dans les affaires où ne s'appliquent pas les dispositions de l'article R. 431-2, les requêtes et les mémoires doivent être signés par leur auteur et, dans le cas d'une personne morale, par une personne justifiant de sa qualité pour agir».
Donc, à défaut d'avoir signé la requête de manière manuscrite, celle-ci sera déclarée irrecevable par le juge, ainsi qu'il l'a été illustré dans la jurisprudence du CE, notamment, par les arrêtsTrillieuxdu 24 mars 1926, etMadame Rabinrendu le 13 octobre 1982.
De plus, le défaut de développement des moyens dans la requête ne la rend pas irrecevable, car ils pourront être complétés dans un mémoire ultérieur, comme le CE l'a énoncé dans l'arrêtDeboise22 du novembre 1972.
Puis, la requête doit être adressée au TA du lieu du siège où l'autorité administrative a pris la décision attaquée. Or, ce n'est pas le cas lorsque la décision a été prise par le ministère, dans ce cas c'est au TA de Paris, tel est le cas pour une décision de refus d'entrée sur le territoire rendue par le Ministre de l'intérieur lors d'une demande d'asile.
Enfin, spécifiquement au REP, la requête doit mentionner l'acte attaqué, comme l'a énoncé le CE dans l'arrêtMinvielledu 8 juin 1998. Ainsi, dans l'arrêtAssociation indépendante pour la défense des élèves de l'ENAdu 8 avril 1998, le CE a estimé que dès lors que des indications sur l'acte attaqué sont formulées alors celles-ci sont considérées comme des conclusions.
La simplicité et la similarité des conditions entre le REP et le RPJ est atténué par l'existence de certaines différences inhérentes au REP. En effet, dans ce-dernier, les requêtes et les mémoires n'ont pas à être présentées par le ministère d'avocat, alors que cela constitue, normalement, le principe, en vertu de l'article R.431-2 du CJA:
«Les requêtes et les mémoires doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au CE et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né d'un contrat.»
L'application de cet article est spécifique au RPJ. Dans le cadre du REP, celui-ci s'appliquait que pour les tiers à un contrat qui attaquait un acte détachable, avant que ce contentieux ne revienne au RPJ. En revanche, le ministère d'avocat est obligatoire devant le CE, pour les décisions de cassation, conformément à l'article R.821-3 du CJA:
«Le ministère d'un avocat au CE et à la Cour de cassation est obligatoire pour l'introduction, devant le CE, des recours en cassation, à l'exception de ceux dirigés contre les décisions de la commission centrale d'aide sociale et des juridictions de pension.»
Donc, la présence du ministère d'avocat constitue une différence entre les 2 recours, or on verra par la suite que ça ne varie pas seulement en fonction des recours mais aussi des litiges voire de l'instance saisie.
C)
Une restriction quant à la possibilité d'attaquer un acte administratif
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Certains actes administratifs ne peuvent être invoqué dans un REP. Tout d'abord, seuls les actes pris par les autorités administratives nationales peuvent être contestés. Or, ce n'est pas le cas des actes juridictionnels, excepté si l'acte concerne, comme l'a affirmé le Tribunal des Conflits dans l'arrêtPréfet de la Guyanedu27 novembre 1952:
«l'organisation même du service public de la justice.»
Donc, ce sont les lois et la jurisprudence qui fixent les requêtes recevable selon les recours et, donc les décisions qui peuvent faire grief.
Ainsi, les mesures indicatives qui ne font qu'expliquer la position de l'administration ou un projet ne sont pas susceptible d'être contestées dans un REP, dans la mesure où elles sont sans conséquences sur les administrés. Il en est de mêmes pour les actes préparatoires et confirmatifs.
Puis, il en est de même pour les directives, circulaires et MOI. En effet, pour ces-dernières, sont des décisions de l'administration à caractère général ou individuel ayant pour objet le bon fonctionnement et la discipline de certains services. Ces mesures ont été longtemps exclues du champ d'application du recours pour excès de pouvoir, au motif que le juge n'avait pas à s'occuper des affaires insignifiantes. Aussi, on considérait que les effets juridiques de ces décisions étaient assez limités. Néanmoins, ceci tend à évoluer, notamment par la jurisprudence de la CEDH et l'application de l'article 13 CESDH qui étend la possibilité de faire un recours. Donc, le CE s'est vu contraint de faire évoluer sa jurisprudence en matière de MOI, en effet, la doctrine considérait que certaines étaient considérées à tord de MOI, alors que celles-ci avaient des conséquences notables sur les droits des individus, plus encore des détenus. Ainsi, le CE a accepté de statuer sur une sanction scolaire, dans l'arrêtKherouaadu 2 novembre 1992, car une élève avait porté le voile en signe de son appartenance à une religion. Mais, l'évolution s'est particulièrement manifestée par les arrêtsHardouinetMarie du 17 février 1995. En effet, dans ces espèces, le CE s'est prononcé sur la légalité des sanctions dans le cadre carcéral et a considéré que ces MOI étaient des actes faisant grief car elles portaient atteinte à un droit fondamental. Par la suite, les mises en isolement ont été considérées comme des actes faisant grief, depuis l'arrêtGarde des Sceaux contre Remlidu 30 juillet 2003 du CE, alors qu'avant elles étaient considérées comme des MOI, par l'arrêtFauqueuxdu CE du 28 février 1996, car il été considéré qu'elles ne représentaient pas des sanctions disciplinaires de nature à aggraver les conditions de détention des détenus. Il en a été de même pour les retraits d'emploi, les changements d'établissement pénitentiaire ou encore la dégradation des conditions de détention, par les arrêts Planchenault, PayetetGarde des Sceaux, Ministre de la Justice contre M.Boussouardu CE du 14 décembre 2007. Donc, ces décisions montrent l'importance donnée au respect des droits et libertés des individus, et réduit la cartégorie des MOI, sans pour autant la faire disparaître. Pour ce qui est des circulaires, celles-ci sont considérées comme des actes explicatifs, interne à l'administration, donc comme des actes qui ne font pas grief. Or, la constation des conséquences juridiques de certaines a obligé à les reconsidérer. C'est ce qu'a, en l'occurence, constaté le Commissaire du Gouvernement Tricot dans l'arrêtInstitution Notre Dame de Kreiskeren 1954:
«La circulaire est un pavillon qui peut recouvrir toute sorte de marchandises: ordre du jour, conseils, recommandations, directives d'organisation et de fonctionnement, règle de droit.»
En conséquence, dans cet arrêt le CE a décidé d'opérer une distinction entre les circulaires interprétatives et les réglementaires, ces-dernières ayant des conséquences juridiques et pouvant faire l'objet d'un recours. Ce qui n'est pas le cas des interprétatives. Néanmoins, la distinction ne s'est pas arrêtée là, en effet, le CE a opéré un élargissement dans la possibilité de contestation des circulaires en développant une nouvelle distinction, entre les circulaires à caractère impératives et celles qui ne le sont pas, dans l'arrêt Mme Duvignèresdu 18 décembre 2002:
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«Considérant l'interprétation que par la voie, notamment de circulaires ou d'instructions l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en œuvre n'est pas susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief ; qu'en revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger.»
C'est-à-dire que désormais les circulaires qui fait une interprétation illégale d'une norme ou qui interprète une norme illégale, pourra être contestée par le biais d'un REP.
Enfin, quant aux directives, celles-ci déterminent les conditions dans lesquelles l'administration va exercer son pouvoir discrétionnaire. Donc, elles n'emportent aucunes conséquences pour les administrés, donc ne peuvent pas être contestées. En effet, les directives sont dénuées de caractère normateur et selon le CE dans l'arrêt Crédit Foncier de France du 11 décembre 1970:
I.
«traduisent un pouvoir d'orientation»
L'existence de différents cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir
Les requérants qui sollicitent l'annulation d'un acte administratif par la voie de recours pour excès de pouvoir, doivent justifier dans leur mémoire en défense d'un certain nombre d'arguments de fait et de droit, de nature à justifier l'annulation de celui-ci. Ces illégalités avancées par le requérant ou relevés d'office par le juge si la violation est d'ordre public, sont traditionnellement classées en deux catégories distinctes. Il convient, alors, de distinguer les illégalités externes (A), des illégalités internes (B).
A)
Une annulation possible à travers la constatation d'une illégalité externe de l'acte administratif
Les illégalités externes sont celles relatives à élaboration de l'acte administratif et peuvent justifier l'annulation de ce-dernier. Ces illégalités se composent, d'une part de l'incompétence de l'auteur qui a pris l'acte. En effet, ceci constitue un moyen d'ordre public, si ça n'a pas été relevé par le requérant. Dans, ce cas il y a nullité de l'acte même en dehors d'irrégularités. En conséquence, le juge doit veiller, non seulement, à la compétence matérielle, territoriale, mais, aussi temporelle de l'administration qui a pris la décision. L'incompétenceratione materiaeque l'acte administratif a été pris par une autorité signifie administrative qui n'avait pas la compétence pour la prendre. Puis, l'incompétenceratione loci implique que l'autorité administrative a pris une décision administrative pour une circonscription territoriale sur laquelle elle n'a pas compétence. Enfin, il y a une incompétenceratione temporisdans l'hypothèse où une autorité administrative a pris une décision alors qu'elle n'était pas encore compétente pour la prendre, ou qu'elle ne l'était plus. De plus, l'incompétence peut être relevée lorsqu'il y a un défaut de parallélisme des compétence, en effet, ce principe oblige que ce soit l'autorité qui ait pris l'acte qui puisse le modifier.
De plus, dans les illégalités externes sont compris les vices de procédure qui est constaté lorsque l'acte n'a pas été adopté selon les formes prévues par la loi. Or, l'annulation ne sera pas forcément prononcée car il y a une distinction entre les vices substantiels qui entraîne la nullité de l'acte litigieux par leur gravité (défaut de consultation préalable) et ceux non substantiels qui n'ont pas cet effet. D'autre part, la constatation d'un vice de procédure a été étendu, par le CE dans l'arrêtDanthony et autresdu 23 décembre 2011, lorsque le vice a une influence sur la décision voire lorsque celui-ci a eu pour effet de priver l’intéressé d'un droit fondamental, ceci fondant l'annulation de l'acte litigieux.
« si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher l'illégalité de la décision prise 8
que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.»
En espèce, il s'agissait de la constatation d'un décret regroupant 2 écoles qui fut pris en dehors d'une consultation préalable du Comité technique paritaire. Ainsi, il a été reconnu deux vices de procédure: celui inhérent à l'omission de la consultation et celui relatif à l'irrégularité de cette-dernière qu'elle soit facultative ou obligatoire.
Enfin, le vice de forme comme le vice de procédure est constaté lorsque l'acte n'a pas été adopté selon les formes prévues par la loi. Il y a, aussi, une distinction des vices substantiels et non substantiels. Ces premiers sont relatifs à des éléments de forme obligatoire qui n'ont pas été respectés comme le défaut de contreseing.
Mais, le requérant peut, aussi, développer dans son mémoire des moyens d'illégalité internes afin de faire annuler l'acte litigieux.
B)
Une annulation possible à travers la constatation d'une illégalité interne de l'acte administratif
Les illégalités internes sont celles qui affectent le contenu de l'acte administratif. Il y en a plusieurs, tout d'abord le détournement de pouvoir par l'administration, en d'autres termes, elle utilise sa compétence à des fins autres que l'intérêt public ou non conformes à la loi. Cette première hypothèse a été illustrée dans l'arrêtBrasseur25 janvier 1991 du CE, où un maire avait restreint le commerce du ambulant pour protéger les intérêts des commerçants de sa ville. La deuxième fut constaté dans l'utilisation des pouvoirs de police du maire pour des intérêts financiers de la commune, dans l'arrêt ParisetCE du 26 novembre 1875. Enfin, il est possible de constater un détournement de procédure du lorsque l'autorité administrative utilise une procédure qui n'est pas en adéquation avec le but recherché.
De plus, il y a la violation directe de la loi est constatée lorsque l'administration a pris un acte dont le contenu est contraire à la norme supérieure qu'elle soit issue du droit interne ou du droit international.
Enfin, il y a l'illégalité relative aux motifs de l'acte soit la violation indirecte de la loi qui correspond à des décisions administratives fondées sur des motifs de droit, et de fait. Il est, donc, logique que celles-ci soient annulées si celles-ci reposent sur des moyens illégaux. Néanmoins, ces illégalités peuvent reposer, aussi bien, sur une erreur de droit, que de fait. «L'erreur de droit repose sur une erreur d'interprétation d'un texte. L'administration croyait détenir un pouvoir d'un texte, mais elle s'est trompée sur sa compétence»a énoncé Philippe Foillard.
Il prend pour illustrer ce propos, l'affaireBareldu 28 mai 1954, en effet, le ministre chargé d'établir la liste des candidats autorisés à passer le concours de l'ENA a interprété le principe d'égal accès aux emplois publics comme l'autorisant, malgré tout, à opérer des discriminations en fonction des opinions politiques.
I.
La présence d'effets traditionnels inhérents au recours pour excès de pouvoir
Le juge de l'excès de pouvoir possède peu de prérogatives qui se résume à l'annulation rétroactive d'un acte administratif litigieux. En d'autres termes, l'acte annulé n'est censé n'avoir jamais existé (A). A contrario, si le juge décide que l'acte n'est pas illégal, alors l'acte est préservé dans l'ordonnancement juridique, entraînant un rejet de la requête (B).
A) L'annulation rétroactive de la décision attaquée comme compétence traditionnelle du juge de l'excès de pouvoir
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L'annulation d'un acte administratif a un effeterga omnes,donc ça s'applique aussi bien à l'administration qu'aux administrés. Donc, le requérant ne peut refuser les bénéfices de l'annulation et l'administration doit opérer unerestitutio in integrum, c'est-à-dire, qu'elle doit faire une remise en état, soit remettre en place la situation antérieure à l'acte. Ainsi, l'acte annulé est considéré comme n'avoir jamais existé. Or, cette inexistence est dure à considérer lorsque cet acte a eu des conséquences pratiques. Ainsi, le CE dans l'arrêtRodièredu 26 décembre 1925 a procédé à l'annulation rétroactive d'un acte administratif prononçant la révocation d'un fonctionnaire. Or ceci, aurait causé des conséquences en chaîne dans l'organisation de l'administration, soit l'annulation du tableau d'avancement de 1921. Donc, il a été considéré qu':
«il appartient à l'administration de procéder à un examen d'ensemble de la situation du personnel touché»
Donc, ceci montre que dans certains cas, le retour austatu quo est difficile à obtenir, ce qui limite en quelque sorte la rétroactivité de l'annulation d'un acte administratif.
B)
La constatation d'un manque d'illégalité de l'acte administratif fondant le rejet de la requête
L'acte administratif qui fait l'objet d'un REP, continue, néanmoins, à s'appliquer. Or, le requérant peut faire un référé pour en demander la suspension jusqu'à la décision du juge. Cette suspension peut prendre fin si la requête est rejetée. Donc, le requérant ne pourra faire un recours sur le mêmes arguments pour le même acte car le rejet est d'autorité relative de chose jugée. En effet, la décision d'annuler un acte administratif ne veut pas dire qu'il n'est pas illégal, ça peut être du à une mauvaise motivation de la part du requérant dans son mémoire. Ceci a pour conséquence d'atténuer le principe de juridicité.
Chapitre 2:La diversité des contentieux dans le recours de pleine juridiction impliquant celle des pouvoirs du juge
Le RPJ est difficile à définir par la variété des litiges. Il convient, donc, d'étudier les différents contentieux relevant de ce recours, pour pouvoir examiner les pouvoirs que détient le juge administratif dans le cadre d'un tel recours (II). En effet, ceux-ci sont bien plus vastes que ceux du juge de l'excès de pouvoir, qui de manière traditionnelle, ne peut que laisser intact la décision de l'administration dans notre droit si celle-ci est régulière ou l'annuler à défaut. En revanche, il apparaît que les conditions de recevabilité du recours de plein contentieux sont assez similaires au recours pour excès de pouvoir (I).
I. La similarité de certaines conditions du recours de plein contentieux à celles du recours pour excès de pouvoir
Édouard Laferrière, dansTraité de la juridiction administrative, fait une distinction des recours à travers les pouvoirs du juge. Or, les différences se caractérisent, aussi, au niveau des conditions de recevabilité. Ainsi, nous verrons, successivement, les conditions de recevabilité tenant au requérant (A), à la requête (B).
A)
Une similarité des conditions tenant au requérant
Dans le REP, il a été vu que pour attaquer un acte administratif, il fallait une capacité juridique mais aussi un intérêt à agir. Aussi, concernant cet intérêt à agir, dans le RPJ, il se manifeste par l'existence d'un droit lésé. Cette notion est vague et a donc du être explicité par le législateur en énonçant les personnes
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qui pouvaient agir. Aussi, l'article L.551-1 du CJA dispose que dans le cadre où le contrat est conclu ou doit être conclu par une collectivité territoriale ou un Établissement Public local:
« sont seuls habilités les personnes qui ont un intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d'être lésées par ce manquement, ainsi que le représentant de l'Etat dans le département.»
Donc, les personnes qui ne figurent pas dans cet article voient leur recours déclaré irrecevable, comme ça été illustré par le CE dans l'arrêtConseil Régional de l'ordre des architectes de la Martinique du 16 décembre 1996. Dans la même logique, l'article R.197-4 du Livre de Procédure Fiscale prohibe pour le créancier d'un débiteur négligeant d'exercer une action oblique à l'encontre de l'administration.
Malgré cette distinction, l'intérêt à agir reste une condition essentielle inhérente au REP et au RPJ, que le requérant doit remplir. Ainsi, dans le contentieux de la responsabilité, le requérant doit prouver qu'il a subi un dommage en raison du fait de l'administration. De même, dans le contentieux fiscal, l'impôt doit être contesté par le contribuable, directement, concerné. Néanmoins, il convient d'apporter 2 précisions sur cette notion d'intérêt à agir dans le RPJ. D'une part, celle-ci est mouvante, aussi jusqu'à l'arrêtBérangerdu 28 juillet 1951, il ne pouvait pas y avoir d'indemnisation pour la victime par ricochet. Donc, cet arrêt a permis l'indemnisation d'une concubine du fait de la perte de son compagnon. De plus, dans l'arrêt Assistance Publique-Hôpitaux de Parisdu 29 mars 2000, le CE a accepté l'indemnisation des héritiers pour la perte de leur ascendant même si ce-dernier n'avait pas engagé d'action contre la personne publique. D'autre part, dans le cadre du RPJ, l'intérêt à agir des groupements, est tout comme dans le REP, reconnu, ce qui permet l'action collective. Or, cette-dernière sera réellement acceptée dans le RPJ, si elle manifeste d'un lien étroit avec le litige. Ainsi, dans les litiges électoraux, tous les électeurs, élus et candidats, pourront exercer un recours collectif afin de contester le déroulement des scrutins, comme le CE l'a montré dans l'arrêtElection des vices-présidents du Conseil Régional de Rhône-Alpesdu 9 décembre 1998.
Enfin, concernant les conditions, il faut retenir celle inhérente à la présence du ministère d'avocat, comme le dispose l'article R.431-2 du CJA:
«lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né d'un contrat.»
On peut remarquer que cet article englobe la quasi totalité des contentieux, or ceci est à relativiser avec l'article suivant qui dispose:
«1° Aux litiges en matière de travaux publics, de contrats relatifs au domaine public, de contravention de grande voirie ; 2° Aux litiges en matière de contributions directes, de taxes sur le chiffre d'affaires et de taxes assimilées ; 3° Aux litiges d'ordre individuel concernant les fonctionnaires ou agents de l'Etat et des autres personnes ou collectivités publiques ainsi que les agents ou employés de la Banque de France ; 4° Aux litiges en matière de pensions, d'aide sociale, d'aide personnalisée au logement, d'emplois réservés et d'indemnisation des rapatriés ; 5° Aux litiges dans lesquels le défendeur est une collectivité territoriale, un établissement public en relevant ou un établissement public de santé ; 6° Aux demandes d'exécution d'un jugement définitif.»
Il en est de même dans le cadre du contentieux fiscal, en effet, les articles R.431-4 et R.431-5 du CJA disposent que les requêtes en cette matière peuvent être signées par un mandataire autre qu'un avocat.
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