Cours Compétences et fonctionnement des Collectivités territoriales

Jourdain Lucas

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Partenaires des Collectivités Territoriales – M. Patrick LE ILDECLes Partenaires des Collectivités Territoriales (PCT)M. PatrickL E LIDECCours du 10.11.09Chargé de recherche au CNRS. Enseignemenet aux Ponts et Chaussée, ENA, IEP, Am énagementdu territoire, anciennement Paris 2.Spécialisé sur la réforme des collectiivtés locales.1 – inter-communalitéQuelques mots d’histoire.Structure territoriales française singulière : emiettement import a:n t 36.000 communes dont 3 2.000ont moins de 1000 habitants. Fondement historique des communes sur les paroisses. PB de gestion publique, dès lors que les communes ont commencés à avoir des politiq ues publiques,à mesure qu’elles deviennent des collectivités plus que des unité de l’Etat. A partir de 1884.Outil pour développer les politiques pub :liq ueSsyndicat d’inter-communalité à vocation un ique.SIVU : système d’unanimité. Respect de l’égalité des maires en leurs seins. Par les SI VU que vont sedévelopper les politiques publiques d’adduction d’eau, idem pour l’électrification.Déplcaement des populations : rupture entre le domicile et le lieu :de trtarnavasfilormatio nprogressive. Plusmouvement de population sur le long terme. Avant la 2de guerre mondi ale, majortéde la population toujours rurale. Exode :r uraulssi dûx aux évolutions de l’activité :a grpicoaylsaens > agriculteurs : subsistance > productiviste.ème èmeDès la fin de la 3République, réflexion sur les fusions de communes, etc. S oursé pulab liq4ue ...

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Partenaires des Collectivités Territoriales – M. Patrick L E L IDEC Les Partenaires des Collectivités Territoriales (PCT) M. Patrick L E L IDEC

Cours du 10.11.09 Chargé de recherche au CNRS. Enseignemenet aux Ponts et Chaussée, ENA, IEP, Aménagement du territoire, anciennement Paris 2.

Spécialisé sur la réforme des collectiivtés locales.

1 – inter-communalité

Quelques mots d’histoire. Structure territoriales française singulière : emiettement important : 36.000 communes dont 32.000 ont moins de 1000 habitants. Fondement historique des communes sur les paroisses.

PB de gestion publique, dès lors que les communes ont commencés à avoir des politiques publiques, à mesure qu’elles deviennent des collectivités plus que des unité de l’Etat. A partir de 1884.

Outil pour développer les politiques publiques : Syndicat d’inter-communalité à vocation unique. SIVU : système d’unanimité. Respect de l’égalité des maires en leurs seins. Par les SIVU que vont se développer les politiques publiques d’adduction d’eau, idem pour l’électrification.

Déplcaement des populations : rupture entre le domicile et le lieu de travail : transformation progressive. Plusmouvement de population sur le long terme. Avant la 2de guerre mondiale, majorté de la population toujours rurale. Exode rural : aussi dûx aux évolutions de l’activité agricole : paysans > agriculteurs : subsistance > productiviste. Dès la fin de la 3 ème République, réflexion sur les fusions de communes, etc. Sous la 4 ème république, le développement de l’action de l’Etat notamment pour faire face à l’exide rural nécessite l’engagement de politique publiques pour accueillir dans despôles agglomérés les nouveau citadins.

Premier changement en 1959, avec l’apparition de novueaux outils : Syndicats Intercommunaux à vocation multiple : plusieurs délégations. Fonctionnement différents des SIVU : règle de majorité qualifiée contre l’unanimité des SIVU : possible prise de décision contre l’avis de maires memebres des SIVOM. Règle des 2/3 moitiés : 2/3 des communes représentants au moins la moitié de la population ou la moitié des communes représentants les 2/3 de la populations. RQ : ces syndicats n’ont pas d’autonomie financière : ils dépendent toujours des contirbutions des communes.

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Partenaires des Collectivités Territoriales – M. Patrick L E L IDEC Apparition à cette période des « district » : distinction des sydnicats par une fiscalité propre : capacité à lever des impôts. Enrichissement par la loi du 31 décembre 66 : création des communauté urbaines : initialement 4 : création par la loi, autoritaires, et possibilité de créer de manière optionnelle. Transfert de compétences des communes vers les communautés : possibilité de lever des impôts. 1963, création d’un disctrict de l’agglomération parisienne sous l’autorité du Chef de l’Etat : transfert de compétences des communes vers l’Etat.

Complexificaiton du paysage. Dès les années 60 : volonté des administrations centrales, de supprimer ces communes et de le remplacer par « 2000 communes » de plus grande taille. Cette volonté n’entrera pas en application en France, alors que ce sera le cas dans d’autres pays. Politique drastique de réduction par fusion, du nombre de commune.

Enjeux ? Pourquoi faut-il fusionner les communes ? Enjeu perçut comme important : la planification des équipement publics : création de logement, de réseau de transport, etc. Les communes n’apparaissent pas comme une solution adaptée. Volonté d’unifier la représentation pour entamer un dialogue avec l’Etat, qui cherche des interlocuteurs locaux. Second neju important : accroître le niveau d’expertise. Toutes les communes ne peuvent pas s’offir un inveau d’expertise suffisant pour afire face aux politiques publiques nécessaires : utilité de la mutualisation. 3 ème enjeu : le coût des équipements : pouvoir s’offrir des équipements qui serait exorbitants pour une commune seule. 4 ème enjeu qui apparaîtra plus tardivement : mutualisation des risques à partir de 92 notamment pa le transfertt d’une recette fiscale au inveau communautaire. Mutualisaiton pourquoi ? Si une entreprirse ferme sur le terrirritoire de la commune avec TPU : la commune ne perd pas seule le bénéfice de la TP. Effet de correction des inégalités fiscales. L’émiettement des communes induit des unités fiscales de très petites tailles : génération d’inégalités très importantes. Effet d’entraînement : apport d’activité, d’emploi, accroissement des bases fiscales (d’où la possibilité de baisser les taux, d’où des effets cumulatifs : réception par certaines communes de sièges sociaux, plus nombreux). Efet encore accentué par le caractère réduti des inégalités fsicales.

4,5% des communes qui regroupent 38% de la population et perçoivent plus de 80% du produit de la TP. Commuens dortoirs : peu de recettes (pas d’entreprises) et fortes dépenses (écoles, logement). Effet d’autant plus fort de ces inégalités sur un périmètre réduit.

Autre enjeu : essayer de faire coincider l’échelle des problèmes d’action publiques à résoudre aec l’échelle des institutions. Les citoyens payent des impôts dans une communes, mais se dépalcent et consomment du service public dans d’autres communes. Sauf grande ville, peu de vie dans une unité

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Partenaires des Collectivités Territoriales – M. Patrick L E L IDEC communale. Elargir le périmètre des institutions et les faire coïncider avec les « bassins de vie ».

Dernier enjeu : essayer de neutralisé les multiples effets pervers de concurrences entre les communes. EX : du fait de l’étalement urbain, des habitants vont résider loin des centres villes (coût de la vie moins important) : d’où PB de circulation : nécessaire construction de service de transports en commun. Coût de l’étalement urbain : transport, paysager (mitage urbain : ZAC dans les périphéries). PB généré par cet émiettement communal.

Ambition d’essayer de les résoudre à travers l’inter-communalité. Elle est construite sur une fiorme d’ambiguité parce que co-existe 2 volonté contradictoire : du côté de l’Etat : émiettement communal considéré comme un problème, et idéalement, volonté des autorité centrales de se débarraser cette multitude de communes. Projet de réduction à 2000 communes. Passer de 36.000 à 2000 systèmes fiscaux différents. Enjeu débattu dans les années 60. Débat politique sur cette question, de manière plus ou moins explicite. Arrière plan du référendum de 69 : logique plébiscitaire de De Gaulle (enjeu principal de re- légitimation après mai 68), enjeu sur la régionalisation et fusion du CES et du Sénat pour une assemblée consultative : préparer le terrain pour une fusion des communes (alors que le Sénat y est opposé). C’est finalement le non qui l’emporte.

Adoption d’une trajectoire de réforme : pas de réforme autoritaire par le centre, mais négociation avec différents outils mis en œuvre localement.

Première traduction : loi de juillet 71 (loi Marcellinà sur les regroupement et fusion de communes : plutôt que de procéder par la loi ; système fondé sur les discussions de communes à communes : possibilité de veto  de fait des maires (possibilité de provoquer un référendum) : intérêt divergeants : fusion avec plus pauvres notamment. S’ajoute encore à cela des effets de calendrier politique malheureux. Mis en œuvre à partir de juillet 71 par des préfets en fait très rétiscent à mettre en œuvre ces textes. PK ces réticences ? les services de l’Etat n’ont pas intérêt à la mis en œuvre de ces choix. EX : le ministère des transports de l’époque intervient directement pour le compte des communes, moyennant rémunération. C’est donc l’Etat qui a développer ces capacités. Risque de réduction des activités et les effectifs du Ministère de l’équipement. ID : de diviser pour mieux régner » pour « assurer la domination de l’Etat : globalement ces communes sont de petites tailles : asymétrie en faveur des fonctionnaires d’Etat.

Ministère de l’Intérieur : ministre des élections. Élections législatives prévues en 1973, a priori pas favorable au gouvernement en place. Crainte de l’éventualité d’une défaite de la majorité présidentielle. Lever le pied pour éviter de mécontenter les maires.

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Partenaires des Collectivités Territoriales – M. Patrick L E L IDEC Cette question figure encore à l’agenda dans les années 90. Petit à petit, l‘option fusion n’est plus la priorité. Orientation privilégiée : abandon pespective de fusion et privilégie la coopération inter- communale.

Plusieurs outils et plusieurs dossiers qui se télescopent : enjeu de la restructuration de l’enjeu communal et l’enjeu de la décentralisation.

A partir des années 30, opération d’un processus e centralisation qui s’est opéré. Diasgnostic effetué : souhaitable de s’engager dans la décentralisation. PB d’un pouvoir qui concentre tout : concentration de l’impopularité et du mécontenement. ID de répartition du risque d’impopularité. Vlonté politique d’accroître les respeonsabiltiés des élus locaux.

Raison budgétaire : responsabilité&é de la population locale et des élus. Prêt des banques seulement aux communes qui sont subventionner : si les habitants payent, ils consommeront moins. D’où la décetralisation pour lutter contre la dynamique d’accroissement des dépenses publiques. ?

’70 : conflit : d’abord les regrouper pour atteindre une masse critique suffisante. À l’inverse les maires proposent un transfert de compétences, sans fusion nationale. VGE doit composer sans majorité à l’AN, nécessité pour lui d’avoir le soutien du Sénat et donc des collectivités.

’81 : approche différente : pas de restructuration, faisons d’abord la décentralisation et après, on règlera les PB de gouvernance EX Mauroy : faire la décentralisation le plus vite possible. Série s de lois et de décrets.

Retour le devant de la scène politique en 6 février 92, premier correctif le 12 juillet 99 (loi Chevènement préparé en fait par Perben en 1995).

Ces deux textes vont « révolutionner le paysage : développement de nombreux groiupeement à » fsicalité propres : communauté (AUJ : 2393 pour 54 millions d’habitants, soit 95% de la population). Succès quantitatif indéniable, avec une première loi de 92 qui créé des communauté de communes et des communétués de villes, sans supprimer les formes antérieures.

La loi de 99 siplifie en créatn 3 formultes de commuinauté : - Communes - Agglomération - Urbaines

VOIR  la DGCL (au Ministère de l’Intérieur) : assure la surveillance et la représentation des coll

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Partenaires des Collectivités Territoriales M. Patrick L E L IDEC – terrdans les négocations avec tous les autresinistère.

A travers les lois de 92 et 99. Mise en palce de 3 outils principaux : RQ : toujours pas d’obligation et défense de la « libre volonté des communes » sur des périmètre de solidarité : « solidarité choisie » un peu paradoxale.. Formuesl juridiques offert - Communaué de cmmune (CC) - Communuauté d’agglo (CA) - $communauté urbaine (CU)

Reconnaissable à une intensité dans la s.

Communes : plus petite Agglo : ensemble faisant au minimum 50.000 habitants (seuil de création, avec une ville centre d’au moins 15.000 habitants). RQ : initialement, pas de nécessité de continuité territoriales à partir de 92. Petit à petit, logique de restriction de ces liberté. Loi de 99 : obligaiton de continuité territoriale (possible maintien des enclaves, avant 99). Et Communauté urbaine avec un seuil de 500.000 habitants (mais pas pour celles créés avant 99 (sur la base des textes de 66.

Formule juridique inégalement contraignante. Choix de compétences obligatoires et choix optionnel. Liste obligatoire encore plus importante pour une agglo, ou une communauté urbaine. RQ : impossible mouvement de retour : « effet cliquet ». Possible sortie, mais seulement pour une structure plus intégrée.

CC > CA > CU : sens d’intégration croissante : transfert de compétences. PB de la ligne de partage : qui décide. Dans le cas des CC, ce sont les communes qui le décident. Pour les CA et CU, c’est le conseil communautaire qui va en décider. Forme de « supra-communalité » : transfert de souveraineté. Liberté soumis à un ensemble d’incitations.

Incitations de plusieurs types : - financière : dotation globale de fonctionnement bonifiée : calculée en 99 : 125/ hab et par an pour une CC, 250 pour une CA, 500 pour une CU. o RQ : 2003 : environ 3 milliards d’Euros. - Moins visible et néanmoins importante : les mandats et fonctions électives dans les communautés ne sont pas décomptés dans les plafonds de cumuls (lois de 85 et 2000 notamment créant des incompatibilités 1 ). Attractivité pour les grands élus : EX : Alain Lambert : démission de la mairie d’Alençon, va se faire élire dans une commune rurale de

1 Pour rappel : régime des incompatibilités : député + CR + CG + maire d’une commune de moins de 3500 habitants. 2 mandats locaux parmi les suivants : mais absence de décompte pour les mandats communautaires. 5

Partenaires des Collectivités Territoriales – M. Patrick L E L IDEC moins de 3500 habitants. Élu conseiller municipal, il est élu Président de la CA, alors qu’il est Président du CG de l’Orne.

Appropriation locale et mise en œuvre : question des périmètre et de la formation de ces groupements. Procédure en 2 étapes : - arrêtés de périmètre - ensutie un arr^été de création

La liste des communes déterminée soit à l’initiative du Préfet (très rare dans les faits) après avis de la CDCI (Comission de Développement et Coordination Inter-communale), soit à l’initiative de conseils municipaux de créer un EPCI. Le préfet prend un arrêté définissant le périmètrE. A compter de cet arrêté, le conseil muninicpal a 3 mois pour délibérer, en l’absence de délibération, son avis est réputé favorable. Création possible par le Préfet si les conditions de majorité sont atteinds : conditon des 2/3 moitié.RQ : dans cette majorité, il doit y avoir la commune la plus peuplée. Le conseil municipal de la commune dont la population est la plus impmortante doit être favorable.

Sur le papier, le Préfet à des pouvoirs étendus : - initiative : il peut forcer certaines communes à intégrer un périmètre, dès lors que les règles de majorités sont respectés, sauf si elle est déjà membre d’une autre communauté. - Il peut aussi bloquer une demande si il considère que les conditions ne sont pas satisfaisantes.

En fait, le Préfet a rarement la capacité politique d’utiliser les pouvoirs mis à sa disposition ( VOIR rapport de la Cour des Comptes : « l’inter-communalité », 2005). En pratique, la décision relève des élus municipaux, dans des logiques plus politiques. Logique d’OPA des communes centres sur les autres municipalités. Répartition des sièges au sein des conseils communautaire est par défaut proportionnelle à la population, mais peut-être effectuée à l’amiable. Existence de logiques différentes d’une communauté à une autre. EX : proposer à une commune un nombre de siège supérieur à son poids démographique pour la faire rentrer. RQ : deux gardes-fous : - Chacune des communes est représentée - aucune commune ne peut avoir plus de 50% des sièges

Négociation entre maire : mais absence d’effectif au sein du conseil communautaire. CU de Boulogne-Billancourt et Sèvres : nombre de sièges égal pour les deux, mais demeure en deçà du

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Partenaires des Collectivités Territoriales – M. Patrick L E L IDEC nombre à partir duquel les oppositions seraient représentées 2 . Cela permet ensuite de faire passer des décisions directement la le conseil communautaire plutôt qu’en conseil municipal, muselant ainsi l’opposition En théorie : plafonnement des VP à 30% des effectifs de l’assemblée délibérante. Du coup, souvent, les communauté prévoit 3 fois plus de membres que de VP que l’on souhaite attribuer (généralement une par municipalité). EX : Communauté de Metz : 179 membres dont 48 VP (« fourrière animale », « archéologie préventive », etc.) et un Président. Tous les conseillers municipaux de Metz siègent à la communauté. En pratique, le plus souvent une VP par ville. En pratique, dans le milieu rural, souvent égalité du nombre de siège quelle que soit le nombre d’habitants, pour neutraliser la dynamique de leadership d’une commune sur les autres.

En pratique, possible enjeu d’associer une commune avec une importante assiette fiscale, ou des ressources foncières importantes. Parfois, course de vitesse : constitution d’EPCI défensif pour éviter d’être associée à une ville centre par exemple : pour éviter un écrasement démographique, de rivalité partisanes, ou éviter la mésalliance (commune riche et pauvre). EX : Martigues, Aix, Aubagne, ont toutes été créé pour éviter de s’associer à Marseille, réputée ville pauvre. Martigues ayant un potentiel fiscal par habitant très important.

Enjeu aussi de suivre les débats parlementaires, pour anticiper les lois : EX : Alençon : avant réforme de 99, passer à une CU d’Alençon pour bénéficier de la DGF bonifiée. EX : dynamique d’inter- communalité en IDF pour répodnre par anticipation au projet du Grand Paris.

RQ : se placer aux frontières de la communauté peut être un moyen de bénéficier des services mis en place dans le cadre communautaire sans payer, sans que la fiscalité communautaire ne pèse.

Possible création de contentieux : susceptible de recours pour excès de pouvoir, pour gagner du temps. EX : Montpellier : 72 contentieux.

Loi de 2004 : possibilité de quitter les communautés pour d’autres communautés : mise en place de ce dispositif à la demande de maires de la majorité, notamment avec l’exemple de Montpellier.

Possible création d’un rapport de force politique : consultation citoyenne, etc.

Une règle très lâche qui permet une structuration inter-communale parfois étrange. EN février 2006, encore 133 communautés avec des territoires discontinus (5% environ) et 49 communautés avec au

2 Pour rappel : la représentation extérieure de la municipalité se fait sur la base proportionnelle

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Partenaires des Collectivités Territoriales – M. Patrick L E L IDEC moins une enclave. RQ : a priori pas de refus d’une communauté d’intégrer une commune : donc pas de logique d’exclusion, mais de refus d’adhérer.

Intervention dans le design de l’inter-communalité, des élus départementaux : pour essayer de sauvegarder l’intégrité des départements (parfois volonté de créer des communautés à cheval sur deux départements). PB : de concurrence éventuelle entre les agglo et les départements. Volonté par exemple de faire correspondre les communautés avec les cantons : 480 communautés avec un périmètre exactement égal à un canton et 480 autre qui approche le canton à +- 2 communes. Donc 960 communautés, 38% du total « d’inter-communalité cantonales ». Intervention aussi des CG directement : politique de subventionnement prioritaires pour les inter- communalité cantonales ; travail d’ingénierie ad hoc . ID de développement de communautés petites.

Logique de reproduction des dispositifs antérieurs. À l’inverse, les régions ont essayé de casser els cantons et les logiques départementales. EX : région Picardie. Logique inverse avec la création des pays, largement interdépartementaux. EX : notamment en Bretagne. 29 communautés à 2 communes : phénomène plus urbain. 1053 communautés qui comptent moins de 10 communes 220 communautés à moins de 5 communes.

1523 qui regroupent moins de 10.000 habitants. Ce qui fait peu d’habitants pour la mise en commun de la gestion des services publics. Parmi elles, 760 comptent moins de 5000 habitants (plus du quart du total des communautés).

ID  que ces petites communautés sont la cible privilégiée des initiatives de fusion de ces communautés pour atteindre des seuils plus efficients. RQ : tendance à la baisse du nombre de communauté entre 2007 et 2008 : 2400 à 2093.

Manquent les cours 2 et 3. >>> CF note de Ghita.

Les groupements se sont constitués sur des bases socialement et économiquement homogènes. Même dans le cas de mariages exogènes, il n’est pas certains que les communes pauvres soient gagnantes parce qu’il peut y avoir des discordances entre bases fiscales et richesse de la population. Il y a parfois même des cas « paradis fiscal » comme dans le cas de réunion de Boulogne-Billancourt et de Sèvres : cela évitait à Boulogne de cotiser au fond de solidarité de la région.

A partir de là, les périmètres n’ont pas évolué globalement. Il y a eu une prise de conscience avec un certain retard de ces stratégies communales et une logique qui a consisté à lever le pied au moment du changement de majorité en 2002. La loi liberté et responsabilité de Raffarin est le résultat d’une

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victoire des élus communaux. Certaines communes avaient la possibilité de quitter un EPCI à fiscalité propre pour un autre jusqu’en 2005. Ça a été essentiellement le cas de communes riches qui avaient été intégrées à la communauté de Montpellier. A partir de 2005, les préfets ont reçu une incitation à rationaliser la carte des EPCI. Il y a un certain nombre d’obstacle à la fusion des communes qui ont été supprimés. De fait, il y a eu une très légère diminution du nombre de groupements à fiscalité propre. On a une correction très partielle de la fragmentation notamment on avait un leadership politique fort comme sur le territoire des Alpes- Maritimes. On a des processus de fusion-élargissement assez timides. Ces perspectives font partie des 4 projets de loi sur la réforme territoriale actuellement en débat.

La possibilité de proposer des sièges à toutes les communes sont concordances avec la démographie a été un moyen d’inciter les regroupements de communes. Dans un certain nombre de cas, on a eu des présidences tournantes ou des instances informelles de prise de décision comme le « bureau des maires ». Au fond on a observé un calibrage des compétences. Les maires ont essentiellement consentis à se dessaisir au profit des communautés des compétences jugées comme les moins stratégiques. 19 sur les 22 premières communautés d’agglomération ont pris comme compétence l’environnement et le cadre de vie. En revanche aucune ne s’est saisie du dossier des affaires sociales (CCAS) parce que c’est au cœur des logiques clientélistes communales. On a aussi observé des réticences très fortes à transférer des compétences dans les domaines de l’urbanisme ou de l’équilibre social des habitats dans la mesure où ce sont domaines où se décident des choses importantes pour les élus dont la composition sociales de la commune (et donc de leur électorat). La loi fait intervenir la notion d’intérêt communautaire qui fixe la ligne de partage entre ce qui reste de l’intérêt de la commune et ce qui devient de l’intérêt de la commune. Dans le cas des communautés d’agglomération et des communautés urbaines, c’est le conseil communautaire qui décide de cette répartition. Cela peut être fondé soit sur des critères objectivés soit sur des critères au cas par cas. On est dans un transfert partiel des compétences, ce qui n’est pas sans poser un certain nombre de problèmes.

Le transfert de compétences est censé être accompagné du transfert des moyens (matériels et humains) nécessaires. Dans la pratique ça s’est révélé plus compliqué à mettre en œuvre pour des raisons qui tiennent aux règles fiscales et de transferts de personnels. Jusqu’en 2002, les personnels municipaux pouvaient refuser leur transfert au niveau de la communauté. On a eu un effet d’addition plutôt que de substitution. De fait, on a observé une croissance très importante des effectifs des groupements intercommunaux depuis 1999. Le paradoxe c’est qu’on a une augmentation de leurs effectifs de 40% entre 1999 et 2003 et sur la même période une augmentation de 8% des effectifs communaux. Cela signifie que dans un certain nombre de cas, dès lors que les gens ne voulaient pas aller à la communauté on ne les y a pas forcés. Et donc localement on a eu des effectifs qui sont

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restés au niveau communal. Il y a eu un alignement des régimes indemnitaires et des conditions de travail (temps de travail notamment) par le haut. Cela a servi à ceux qui acceptaient de jouer le jeu de l’intercommunalité.

On a observé le même phénomène concernant l’offre de services publics. Il y a des couts structurels et organisationnels fixes comme les bâtiments, le personnel mais qui pèsent assez peu sur les couts globaux. Il y a eu une tendance à homogénéiser la qualité des services offerts par les communes membres par le haut. Ça signifiait offrir à tous ce que seule la commune la plus généreuses (et la plus imposées ou la plus roches) offrait à ses habitants. On observer, surtout dans les communautés de communes, la création de services qui n’existaient pas jusque là comme des services de transports. Donc la logique n’est pas seulement aux doublons mais aussi à l’amélioration des services rendus ce qui explique les logiques inflationnistes et la dynamique d’accroissement des effectifs communautaires et du bloc communal dans son ensemble. Il y a certains éléments qui tiennent à des contraintes réglementaires accrues comme dans le domaine de l’eau, des déchets ou de l’assainissement urbain. Or ces compétences sont les premières à avoir été transférées au niveau communautaire et donc ce sont les communautés qui ont du assumer l’accroissement des exigences et donc des couts.

Il faut tenir compte de la logique communaliste sous-jacente à ces décisions et qui se voit bien sur le plan du financement. Lorsqu’on une communauté qui va être sous le régime fiscal de la Taxe professionnelle unique, les communes perdent le bénéfice direct de la Taxe professionnelle mais cette perte est en partie compensée par la mise en place d’un certain nombre d’instruments de redistribution de la communauté vers la commune. Donc ce qui est communautarisé c’est la croissance du produit de la Taxe professionnelle. Dans chaque communauté, il y a eu une commission d’évaluation des charges qui a été crée avec comme mission d’estimer le cout réel des compétences transférées sur la base de l’année n-1. L’EPCI va attribuer une compensation à chaque commune égale au produit de la taxe professionnel diminué du cout net des compétences transférées. A priori la redistribution va s’opérer sur la croissance des produits de Taxe professionnelle. Une commune A qui percevait 10 millions de Taxe professionnelle et qui entre au 1 er  janvier 2002 dans une communauté qui décide du transfert d’un certain nombre de compétences d’un montant de 3 millions d’euros. La communauté reverse à la commune 7 millions d’euros sous la forme d’attribution de compensations. Cet exercice suppose la sincérité de l’évaluation des charges transférées. Or on a constaté que très souvent, les communes avaient sous-évalué le cout des équipements transférés (c’était à la base un élément du pacte fondateur en général, pour inciter les communes à entrer dans le dispositif). Et du coup les communautés reversent des compensations surévaluées. Les communautés ont du faire face à des dépenses plus importantes que celles anticipées.

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On a des règles très complexes de liaison entre les taux de fiscalité sur les ménages et celle sur les entreprise (on ne peut augmenter la fiscalité sur les entreprises sans augmenter celle sur les ménages). On eu des jeux consistant à obliger les communes à accroitre leur fiscalité sur les ménages pour que les communautés puissent augmenter la Taxe professionnelle pour faire face à leurs engagements financiers. De plus, beaucoup de communautés ont reversé les DGF qui leur étaient attribuées aux communes. On a une déconnexion entre le lieu de la prise de décision fiscale et le lieu de l’élection (commune) et en même temps on a un lien fiscal important par le biais du reversement d’attributions de compensations en réalité trop élevées. Ont été mises en place des dotations de solidarité communautaire, c'est-à-dire un système officiellement de solidarité alimenté par l’évolution des bases de Taxe professionnelle et dans un certain nombre de cas cela a été un reversement de la totalité des bases de croissance de la Taxe professionnelle pour certaines communes. Du cout, on a un étranglement financier des communautés qui a été progressivement mis en place. Ce qu’on a vu apparaitre, à travers les différents instruments utilisés, un déplacement des luttes fiscales entre les communes traduites par ces différents dispositifs fiscaux. Chaque maire a cherché en réalité à gruger le voisin. Les communes ont fait les poches des communautés qu’elles ont mises en place au point de les mettre dans une situation financière délicates. L’endettement des communautés à exploser au cours de la dernière décennie. Dans cette situation les communautés ont le choix entre deux solutions : demander aux maires d’augmenter les impôts ou recourir à la mise en place de la fiscalité mixte. Ce dernier dispositif s’est accentué au cours des dernières années. La conséquence en est l’accroissement des pressions fiscales cumulées et des effectifs cumulés et l’absence de soustraction des couts et de l’imposition alors que c’était le résultat attendu de ces dispositifs.

Il y a un troisième dispositif de relations financière : les fonds de concours. C’est la possibilité donnée à une communauté de verser une subvention, un fond de concours, à une commune (qui n’est pas forcément membre de la communauté) pour un équipement dont l’usage est partiellement communal mais aussi partiellement communautaire. Le fond de concours existe dans les deux sens : les communes peuvent aussi verser une subvention à la communauté pour utiliser un équipement communautaire. 

En France, il y a 60.000 collectivités territoriales et EPCI qui effectuent chaque année 8,5 millions d’actes. Il y a seulement 2000 fonctionnaires préfectoraux qui s’occupent du contrôle de légalité (en majorité catégorie C). Ils envoient175.000 lettres d’observation par an et ne déférent que 800 cas. L’Etat va aujourd'hui vers une diminution du champ du contrôle de légalité alors que la Cour des comptes appelle à un contrôle de légalité plus poussé. Cela signifie qu’aujourd'hui le contrôle de légalité des préfectures est surtout un système de protection auquel les élus tiennent. Il faut noter que quand le contrôle de légalité est mis en place dans les années 1980, il y a un volume

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