Cours Compétences et fonctionnement des Collectivités territoriales

Jourdain Lucas

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Compétences et fonctionnement des collectivités territoriales – M. Amavi KOUEVICompétences et fonctionnementdes Collectivités territoriales (CFCT)M. AmavKi OUEVICours du 5.10.09Maître de conférences en droit public à Paris 1. Centre d’i n: tédréêcet ntralisation. Spécialité : finances publiques + droit public économiques (des affaires).Exposé - en groupe de 2/3 personnes,- de 30 minutes (ni plus ni moins).- Distribution d’un plan et le cas échéant de données (statistiques, vocabulaire…).o Envoi de ces éléments au plus tard le vendredi précédent (+ version papie r à tireravant le cour s: cf. secrétariat de M2)o RQ : plan en 2 parties (complémentar it:é shistorique / actualit é; théorique /pratique…)- Intervention de 30 minutes suite à l’exposé (questions, remarques…)- Notation de l’exposé dans la forme et le fondo Pertinence du plan ; jeu de rôle.o Réponse, clarification du thème- Envoi d’une version rédigée de l’exposé (pas plus de 10 pages)Oral individuel- au mois de janvier1Compétences et fonctionnement des collectivités territoriales – M. Amavi KOUEVIIntroduction du cours.Compétences et fonctionnement des collectivités loca l?es Laissons de côté, les notio nsde compétences et fonctionnement. Importance de définir la notion de collectivité locale. Vocablepas nouveau, la structure non plus. Tout le monde peut en :p amrlaeirs nécessité de rapport erles fondamentaux et d’évacuer les malentendus, nombreux en la matière.Le terme «municipalité ...

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Compétences et fonctionnement des collectivités territoriales – M. Amavi K OUEVI

Compétences et fonctionnement des Collectivités territoriales (CFCT) M. Amavi K OUEIV

Cours du 5.10.09 Maître de conférences en droit public à Paris 1. Centre d’intérêt : décentralisation. Spécialité : finances publiques + droit public économiques (des affaires).

Exposé - en groupe de 2/3 personnes, - de 30 minutes (ni plus ni moins). - Distribution d’un plan et le cas échéant de données (statistiques, vocabulaire…). oEnvoi de ces éléments au plus tard le vendredi précédent (+ version papier à tirer avant le cours : cf. secrétariat de M2) o ; historique / actualité théorique /RQ : : plan en 2 parties (complémentarités pratique…) Intervention de 30 minutes suite à l’exposé (questions, remarques…) - - Notation de l’exposé dans la forme et le fond oPertinence du plan ; jeu de rôle. oRéponse, clarification du thème - Envoi d’une version rédigée de l’exposé (pas plus de 10 pages)

Oral individuel - au mois de janvier

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Compétences et fonctionnement des collectivités territoriales – M. Amavi K OUEVI

Introduction du cours.

Compétences et fonctionnement des collectivités locales ? Laissons de côté, les notions de compétences et fonctionnement. Importance de définir la notion de collectivité locale. Vocable pas nouveau, la structure non plus. Tout le monde peut en parler : mais nécessité de rapporter les fondamentaux et d’évacuer les malentendus, nombreux en la matière.

Le terme « municipalité » ?   - ville ? - autorité sur le territoire de la commune ? > définition par le pouvoir - ensemble des autorités qui administrent la commune (fonctionnaires et élus) - ensemble des services municipaux - ensemble des élus de la commune (conseil municipal). oRéponse > Ensemble formé par le maire et les adjoints au maire (exclusion des conseillers municipaux) Hésitation qui prouve que ce terme est galvaudé.  RQmunicipal : seulement le maire. L’exécutif du CG: différent de l’exécutif est son Président, idem pour la région. Le maire, dans une municipalité est le seul membre de l’exécutif. Il a la charge de mettre en œuvre l’ensemble des décisions (« délibérations ») prises. Il le fait soit directement, soit par l’intermédiaire de ces adjoints. // avec le PM. L’exécutif est l’élu par les élus, lors de la première réunion qui suit les élections. · RQ: Cette première réunion est présidée par le doyen d’âge.

Travail sur cette notion, c’est expliquer le concept de décentralisation. Collectivités locales, c’est un concept et une réalité qui n’existe que par qu’il y a une décentralisation. Sans décentralisation, il n’y a pas de collectivités locales. Parler de colelctivités locales, c’est parler des structures qui n’existe que dès lors qu’il existe une décentralisation. Les objectifs assignés à la décentralisation, sont en fait les objectifs que doivent remplir les collectivités. On ne peut pas situer la décentralisation. Mais là où il existe des collectivités, il y a un Etat décentralisé. Datation de la décentralisation ? - 1982 ? > Càd qu’il n’existait pas avant de communes ou de départements ? oPremiers départements sont créés en février et mars 1790, comme second échelon administratif local. Ils ont toujours fait partie des collectivités locales, avec les communes, qui sont-elles créées en XXXX 1789.  ID :: en 1789, volonté du peuple de disposer de davantage de liberté

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passe par une plus grande proximité des centres de pouvoir. Absence d’autorité locale. · RQrégime : perception d’impôt sans satisfaire les besoins: ancien locaux. · IDpolitiques veulent disposer du pouvoir, pour: que les dirigeants s’approprier le pouvoir financier (notamment issue des colonies). · Csq : que les 2 vainqueurs (peuple et dirigeants Nécessité politiques) trouvent une entente : création des communes, transformation des paroisses en communes. · ID :la création des communes est une concession faite au Peuple par les dirigeants politiques : vos problèmes locaux seront réglés localement par des personnalités que vous aurez désigné. · RQ : le pouvoir politique dont les dirigeants ont hérité, n’était pas facile à gérer : il a fallu répondre rapidement aux aspirations du Peuple (EX: création des communes)

Communes :  - moyens politiques par les délibérations - moyens matériels : forêt, eau, - moyens financiers aussi : impôts. o RQ« additionnelles » : qui s’ajoutaient au taux: pas d’impôts locaux : taxes dites de l’Etat : EX : taxe d’habitation, taxe foncière, etc. sont des impôts d’Etat auxquelles venaient s’ajouter, le cas échéant des taux additionnels qui bénéficient aux communes. Permet de mettre à l’aise les citoyens, donner aux citoyens les moyens de se mettre à l’aise. - moyens humains : le personnel administratif local. o RQ: Mairie : siège des services administratifs de la commune - RQ: d’un point de vue politique, cela signifie que quant un besoin se fait jour, les citoyens se retournent vers leurs élus locaux : transfert de responsabilités sur certaines affaires publiques.

Définition de la décentralisation ? - transfert de compétences étatiques et de moyens pour les mettre en œuvre, vers les collectivités locales o  :Définition un peu réductrice pas seulement des transferts de compétences. L’enjeu est bien plus que cela :EX: moyen de promotion de la démocratie locale. - Collectivités locales : personnes morales constituées, instituées (de droit public), qui sont

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différentes de l’Etat. oLes collectivités locales sont, comme l’Etat, investies de missions de service publics, elles incarnent la puissance publique.

RQ: compétence « de l’Etat » deux acceptions - IDque l’Etat est propriétaire de ces charges. o RQ: dans un Etat unitaire toutes les compétences relèvent a priori de l’Etat  RQ: pas de délégation, seulement un transfert - Une fois transféré, l’Etat n’a plus la responsabilité de ces compétences. o  ?Comment peut-il défendre cela Je « n’ai pas seulement transféré les compétences, mais aussi les moyens. Vous avez la charge d’administrer au mieux ces moyens. Vous êtes responsable juridiquement, au civil 1 , au pénal, politiquement aussi. ». > « libre administration des collectivités locales » dont la contre-partie est la responsabilité juridique.  RQ: Cette responsabilité est inscrite dans la constitution suite à la modification du 8 mars 2003. Loi organisque relative aux libertés et responsabilités locales (loi LRL), du 13 août 2004.

RQ: comité Balladur sur la réforme des collectivités locales. Travail de communication politique sur la réforme qui doit venir, avec notamment l’idée de supprimer l’échelon départemental.

DEF: La décentralisation est une technique d’organisation de l’Etat dans le domaine administratif, financier, économique et social. Il s’agit d’un choix politique qui a fini par s’imposer dans quasiment tous les pays, à des niveaux plus ou moins importants. Mais admission aujourd’hui généralisée qu’une bonne administration passe par un certain degré de décentralisation : nécessaire transfert de compétences, de moyens financiers et humains. Institutions juridiquement émancipée (art du code civil 1382 2 ) et donc responsable politiquement. RQ: existence d’une lutte entre différentes collectivités, et entre Etat et collectivités. Le comité propose de « s’efforcer de » clarifier les compétences. D’ailleurs, les compétences exclusives sont rares. La plupart des compétences sont partagées. EX : Education Nationale ? les communes, les départements, les régions et l’Etat ont un rôle. Ce dernier cadre les différentes collectivités (sur le contenu des enseignements, etc.). RQ: La décentralisation est un processus en constante évolution, ce n’est pas un état, figé. Les réalités locales, nationales, internationales, travaillent la perception et la réalité de 1 Cas d’un cycliste du dimanche qui a chuté sur une route communale, a poursuivi la commune, qui a finalement été condamnée pour défaut d’entretien de la voirie municipale. 2 Responsabilité par action et/ou ommissions

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décentralisation. RQAvant 1982, être maire, c’est davantage un travail administratif que politique (dans le: domaine économique par exemple).

RQ: Alors qu’on estime couramment que ces termes sont indifférenciés depuis 2003, c’est le terme « collectivité territoriale » qui est consacré. Idée du Professeur Chapuis, qui estime l’Etat est lui même une collectivité territoriale (autorité sur un espace donné), mais pas une localité au sens il ne réfléchit pas en terme de localité, mais en terme d’objectifs généraux, politiques, panoptiques.

Opposition de la décentralisation avec la notion de déconcentration.

/// VOIR  - gazette des communes - Revue des cadres municipaux.///

Cours du 12.10.09 Objectif de cette séance : définir précisément le concept, la notion de décentralisation en l’opposant à celui de déconcentration.

La décentralisation comme étant une technique d’organisation administrative de l’Etat. L’Etat est investit, entre autre mais principalement, d’une mission d’administration. Différence entre administrer et organiser : administrer, c’est plus encore qu’organiser. L’administration d’un Etat, suppose à la base une organisation, mais qu’il faut concevoir et gérer, adapter, améliorer : l’organisation n’est qu’une petite partie. Administrer c’est tout à la fois : - concevoir, - organiser, - mettre en œuvre : exécuter, - suivre : contrôler/sanctionner, - promouvoir le développement, l’amélioration, l’évolution de ce qu’on administre.

Idée que la notion d’administration est dynamique : doit concevoir, et prévoir si l’administration est satisfaisante pour l’intérêt général, le cas échéant modifier l’administration dans le but de satisfaire l’intérêt général. L’Etat a pris conscience que le premier choix qu’il avait fait, de centraliser, d’administrer

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de manière centralisée (Etat > Regions > Départements > Canton > Communes > Arrondissements). Un système centralisé signifie que tout à être conçu, mis en en œuvre et contrôler par le centre. Le pouvoir de décision n’a qu’une assise : le centre : tout procède du centre et tout remonte au centre. Cela caractérise le fonctionnement de l’Ancien Régime, puis du régime issu immédiatement issu de la Révolution, jusqu’à la création des communes en décembre 1789. La centralisation a existé sous 2 formes : - d’abord laconcentration: c’était une manière autoritaire mais complètement unilatérale d’administrer un pays. Au temps de la concentration, il n’y avait pas même de représentant de l’Etat aux niveaux locaux : pas de représentants dans un départements, pas d’agents administratifs, pas de structures.EX: pas de DDE, c’est une structure déconcentrée de l’Etat au niveau du département.RQ: pas même de mécanisme de remontée des informations du local vers le central puisqu’il n’y a pas d’intermédiaire. o ID: première déconcentration avec les communes comme gage donné par l’élite révolutionnaire au peuple. o ID: objectif du pouvoir politique : tout contrôler, mais pas non plus donner trop de gage. - ensuite ladéconcentration: garder tout le pouvoir et les compétences au centre, à la différence que ces compétences sont déléguées (délégation de compétences). Avec les délégation de compétences, distribution de miettes de pouvoirs à différentes structures déconcentrées. L’Etat central est ainsi représenté sur le territoire par une personne nommée. Ils sont les oreilles les yeux et la bouche de l’Etat central sur le territoire.EX: les préfets sont nommés et révoquésad   notum: càd discrétionnairement, sans justification. Il y a un lien hiérarchique qui les subordonne au pouvoir central. o RQ: les maires ont 2 casquettes : ils sont élus locaux, et sont aussi des agents d’Etat, en matière d’état civil, en matière de police (avec la police municipale). Les notions de communes, de canton et d’arrondissement sont floues : certains cantons regroupent plusieurs cantons, plusieurs cantons (et arrondissement) peuvent subdiviser des parts du territoire des communes. A chaque fois cela révèle la volonté de l’Etat d’intervenir à tous les échelons. Le maire lorsqu’il agit en tant que représentant de l’Etat, agit sous l’autorité du préfet de département, qui agit sous l’autorité du préfet de région (fusionné si le département est le chef lieu régional), qui agit lui même sous l’autorité de l’Etat central. Hiérarchie : - les agents de l’Etat ne disposent pas de pouvoir de décision à proprement parler oils peuvent prendre des décisions à la marge, qui relève de la routine. - Les décisions qu’ils peuvent être amené à prendre sont révocables. Ils ne sont pas élus,

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mais nommés. /// RQ : préfet de police, exception pour Paris et l’Île-de-France : il permet de décharger les missions du Préfet de Paris et de l’Île-de-France///

Il y a aussi des direction régionales et départementales dans tous les domaines d’intervention de l’Etat. Toutes les compétences que l’Etat a a assurer, il le fait à tous les niveaux : les archives départementales sous l’autorité du Ministère de la Culture, la DDE sous celle du Ministère de l’Equipement. RQpaquets de compétences peuvent changer d’un gouvernement à l’autre.: les

Avec la déconcentration, organisée de manière globalement homogène sur le territoire, l’Etat respecte le principe d’égalité des citoyens devant la loi. De fait, l’Etat n’est plus dans le détail, il se concentre sur le travail d’encadrement, de supervision, etc. Les préfets doivent veiller à la bonne organisation sur tout le territoire : il représente l’ensemble du gouvernement, et tient sous son autorité l’ensemble des services déconcentrés. Il veille à l’application de la loi, de toutes les lois.

Région, département, canton, arrondissement et communes sont des « circonscriptions administratives », ce sont les échelons territoriaux où est mis en œuvre la déconcentration. Tandis que les collectivités locales sont des échelons locaux où sont mis en œuvre la décentralisation. RQ: Nécessité pour les exécutifs locaux, de maîtriser leurs domaines de compétences, leurs limites.

Déconcentration = - pouvoir hiérarchique - délégation de pouvoirs - nomination discrétionnaire - circonscription administrative - représentation de l’Etat

Déconcentration française = 5 échelons administratifs : Etat central, région, département, commune, canton/arrondissement ; dont chacun est en charge du suivi des échelons subordonnés. RQ: les préfets fonctionnent en relation étroite avec les renseignements généraux et connaissent l’ensemble de l’activité sur le territoire (associations, syndicats…). IDde Droit Constitutionnel : « avec la déconcentration, c’est: Benoît Janneau, professeur le même marteau qui frappe, on n’en a seulement raccourcit le manche » : rapprochement du 7

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pouvoir central des centres d’administration local.

Contre les limites de la déconcentration : installation d’administrations autonomes dans le cadre de la décentralisation. L’Etat a pris sur lui d’administrer l’ensemble du territoire avec la déconcentration. Il garde, et continue d’exercer un certain nombre de compétences. La décentralisation consiste à faire au niveau des collectivités locales, Décentraliser c’est subdiviser le territoire national, et y installer des administrations locales aux différents niveaux, et demander aux populations d’élire leurs représentants issus de ces territoires.

Création des structures administratives, dont les territoires sont globalement harmonisé avec les circonscriptions administratives. Les collectivités territoriales : - les communes (1789) - les départements (1791) - les régions (1982)

Collectivité comme « personne morale de droit public », Il s’agit d’une « fiction juridique » au sens où il s’agit d’entité immatérielles qui sont néanmoins des sujets de droits, qui jouit d’une identité juridique, c’est un sujet de droit (et de devoirs). Elles peuvent « ester » en justice, mais aussi être attaquée. Ce sont de véritables structures autonomes (pas indépendantes). Reconnaissance du principe de la libre administration des collectivités locales. Leur autonomie est multiple. Leur autonomie est juridique : elles détiennent un pouvoir de décision dans le cadre d’une autonomie administrative qui se manifeste par l’existence d’organe délibérant (conseil municipal, général, régional). Une assemblée locale où l’on délibère. RQ débattre, discuter, confronter les avis. Prendre conscience des: délibérer à 2 sens : problèmes locaux et à organiser la vie locale, à mettre en œuvre des actions. Le deuxième sens, c’est « voter », décider. Existence d’un organe exécutif qui est en charge de mettre en œuvre l’action décidée : le maire au niveau municipal, le Président du CG ou du CR. RQ: au niveau régional, il existe un CESR : Conseil Economique et Social de la Région, organe consultatif.

La collectivité dispose d’une administration, d’une autonomie budgétaire : chaque collectivité locale, en tant que sujet de droit, doit pouvoir se doter d’un budget. Le budget est tout à la fois un instrument politique, financier, économique et stratégique. Possible conception des recettes comme des dépenses : taxe d’habitation./// : 34 et 72 de la Constitution libre Article

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administration « dans les conditions définies par la loi » : autonomie circonscrite par la loi. Le périmètre est théoriquement défini./// RQsa politique est une condition de l’autonomie politique effective.: Avoir les moyens de RQ: limite de cette autonomie à travers notamment des systèmes de péréquation. Autonomie de gestion puisque les collectivités territoriales disposent de leurs propres ressources humaines, de leurs biens.

Il faut ici retenir l’idée d’élection : ce qui caractérise la décentralisation, c’est le processus d’élection.  Il n’y a pas de délégation de pouvoir, mais une répartition des compétences entre l’Etat central et les collectivités : transfert des compétences (elles ne sont plus présente dans l’Etat central). Transfert avec les moyens (théoriquement du moins), c’est aussi un transfert de la responsabilité politique.

Cours du 19.10.09 Exposés commencent la semaine prochaine.

La dernière fois : définition de la déconcentration comme modalité de la centralisation.

Prise de conscience de l’Etat que les tâches administratives sont nombreuses et diverses et que ces tâches se diversifient au fil du temps, que des besoins nouveaux apparaissent qu’il faut satisfaire. Pour l’Etat comme une collectivité territoriale, satisfaire un besoin nouveau passe par l’organisation, la conception d’une activité nouvelle, d une action nouvelle. ’ Si l’Etat ne peut plus tout faire, en tout cas de manière efficace : on va placer des agents plus près des populations, du terrain, plus près des populations, qui seront les relais et les intermédiaires du pouvoir central. Il feront, là où on les nommera, ce qui relève de l’Etat, selon des instructions données par l’Etat central. Comme les personnes physiques ne suffiront pas, on met en place des administrations locales d’Etat, des services où il y aura un certain nombre d’agents, fonctionnaires de l’Etat qui opèreront au niveau local. Subordination de bas en haut et hiérarchie de haut en bas. On va faire que les mêmes choses soient mlis en place selon le principe d’égalité devant le service public, devant les charge publiques, un devoir de l’Etat. En plus, création d’un échelon local de décision politique : autonomie dans la prise de décision. Autonomie budgétaire aussi : possibilité d’élaborer leurs propres budgets : leurs dépenses et leurs recettes. Cela signifie en réalité que les organes locaux, les structures décentralisées vont dans un cadre circonscrit par la loi, pouvoir décider des opérations à effectuer, des actions à engager dans le but de satisfaire les aspirations locales. RQ: Arrêt du conseil d’Etat en 1995 qui dit que les décisions prises localement doivent répondre aux aspirations des citoyens locaux.EX: Association de Colombey-les-deux-Eglises (Haute-

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Marne) a obtenu du département de l’Oise une subvention pour financer des aménagements sur la tombe de De Gaulle. L’arrêt a montré que le département de l’Oise a outre-passé ces droits, en s’investissant dans un territoire qui ne relève pas de sa compétence. Cet arrêt permet de limité l’expansion des dépenses des collectivités territoriales. Les recettes locales doivent profiter aux citoyens. Autonomie budgétaire et financière : existence d’une liberté de choix des dépenses, mais dans un cadre limité.RQ: 1986 : arrêt qui a condamné une commune du Doubs qui avait financé une association qui proposait de sauver des victimes d’une guerre qui avait lieu en Amérique latine. Cette opération a été considéré comme illégale. Il ne relève pas de la compétence d’une collectivité d’intervenir sur l’international.

Autonomie administrative : les collectivités ont un fonctionnement qui leur est propre. La réunion d’un conseil municipal peut se décider sans l’accord de l’Etat, même si il existe des formes légales qu’il faut respecter.

L’Etat s’est déchargé de certaines responsabilités. L’Etat pilote puisque c’est un Etat unitaire, le transfert de compétences, la création de collectivités ne se traduit pas par une quelconque indépendance de telle ou telle collectivité. RQ: ne pas confondre autonomie et indépendance. Une collectivité est par définition une entité autonome, mais n’est en aucun cas indépendante : tout ce qu’une collectivité est amené à faire, elle le fait conformément aux lois et règlements de la République.

L’Etat agit dans le cadre constitutionnel. Les collectivités territorlaes agissent dans un cadre légal et réglementaire : ce sont les lois qui définissent les compétences et les moyens des colelctivités (et non la constitution). La fonction publique territoriale est un moyen donné par le législateur aux collectivités. L’Etat reste la collectivité suprême à partir de laquelle toutes es décisions sont prises. Décentralisation = penser répartition, transfert, et partage de compétences.

Une collectivité peut faire un procès à l’Etat d’être intervenu dans un domaine qui relève de sa compétence locale : l’Etat ne peut pas se prévaloir de son statut pour empiéter sur les domaines de compétences locales.

RQ :: les collectivités locales peuvent être amener à créer des établissements publics locaux centre d’action sociale, structure crée par une commune, qui élabore son propre budget, et est investit d’une compétence bien précise. La commune elle, ne doit ps intervenir dans le même domaine, exercer la même compétence : principe de spécialité matérielle, càd au sens du contenu d’une compétence bien identifitée conférée à un établissement public).

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RQ: distinction entre spécialité territoriale d’une part (VOIR département de l’Oise) et arrêté spécialité matérielle d’autre part (compétence).

Avec quel savoir faire, y compris administratif. Si mauvaise administration locale, c’est finalement l’Etat qui sera lui-même inquiété : mauvais choix de l’Etat de transférer tel ou tel compétence (ou sans donner les moyens aux établissements.

Dans la déconcentration, les Préfets recoivent des délégations de compétences : le pouvoir demeure aux mains de l’autorité de tutelle, toute décision prise peut être retirée par la hiérarchie du Préfet : il n’est pas détenteur du pouvoir. Certaines décisions du Préfet peuvent être modifiées, annulées, etc. Décentralisation implique élection d’un exécutif local, qui dispose d’une légitimité politique. Si les choix doivent être pris dans un cadre légale, l’opportunité de ces choix n’est pas remis en cause.

Qu’est-ce qu’une affaire locale ? Quelle relation entre affaires locales, besoins locaux, services publics et compétences locales ? Aux besoins locaux doivent répondre la mise en place de services publics relevant de la compétences de la collectivités. Si ce n’est pas de la compétence de la collectivités, le besoins est transmis au Préfet qui soit, traite le sujet si il est compétent, qui sinon saisi l’autorité compétente (sa propre hiérarchie, une autorité déconcentrée…). Saisie le Préfet désigne la personne compétente : renvoyant vers l’autorité communale, ou bien la collectivité concernée.

Définition du service public : - définition organique et fonctionnelle d’une part : c’est une structure mise en place pour répondre à travers ces activités ou ces opérations, en vue de satisfaire un ou des besoins d’intérêt général. EX : un lycée. - Définition matérielle, institutionnelle d’autre part : c’est une activité qui est organisée et gérée directement ou indirectement par une personne publique dans le but de satisfaire des besoins d’intérêt général. L’activité peut-être assuré directement par l’Etat, une collectivité, un établissement public, ou déléguée à une personne privée qui l’assure. EX : les organisme privés de sécurité sociale : établissement privés qui exercent une responsabilité d’intérêt général.

Derrière l’organisation d’un service public, il faut un besoin. Mais encore faut-il que la personne publique dispose de la compétence. Besoins > compétences > Dvlpt d’un SP.

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