Synthèses Étude économique de l'Italie, 2001

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SynthèsesÉtude économique de l’Italie, 2001Quelles sont Résuméles perspectives ?L’activité économique s’étant ralentie sous l’effet d’incertitudes etQuelles sont les difficultésd’événements exogènes, le moment et l’ampleur d’une éventuelleque rencontrereprise dépendront principalement de facteurs extérieurs. La politiquela politique fiscale ?monétaire atténue l’impact exercé sur la demande intérieure, mais,De nouvelles réformes conformément à l’objectif à moyen terme, la marge de manœuvre bud-du système des pensions gétaire se limite au jeu partiel des stabilisateurs automatiques, lesquelssont-elles nécessaires ? devront cependant à l’inverse pouvoir exercer pleinement leurs effetslors de la prochaine phase d’expansion. Étant donné le lourd endette-Comment mieux ment du secteur public, le processus d’assainissement budgétaire doitcontrôler le budget ? lui-même être redynamisé, alors que des économies de caractèrestructurel doivent être réalisées sur un large éventail de dépensesComment la décentralisationpubliques et qu’il est nécessaire d’accroître l’efficience du processuspeut-elle être plus efficace ?budgétaire si le gouvernement veut pouvoir procéder aux allégementsd’impôt qu’il s’est donné comme objectif et qui constituent son prin-Quelles sont les actionscipal instrument du côté de l’offre. Ce n’est là que l’un des aspects quipour augmenterdevrait figurer dans un vaste programme de réforme structurelle. Si lala croissance potentielle ?réforme ...

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Synthèses

Quelles sont les perspectives ?

Quelles sont les difficultés que rencontre la politique fiscale ?

De nouvelles réformes du système des pensions sontelles nécessaires ?

Comment mieux contrôler le budget ?

Comment la décentralisation peutelle être plus efficace ?

Quelles sont les actions pour augmenter la croissance potentielle ?

Comment améliorer le fonctionnement du marché du travail ?

Comment peuton remédier au manque de qualifications ?

Comment intensifier la concurrence et l’innovation ?

Quel est le but de la réforme des marchés financiers ?

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© OCDE 2002

Étude économique de l’Italie, 2001

Résumé

L’activité économique s’étant ralentie sous l’effet d’incertitudes et d’événements exogènes, le moment et l’ampleur d’une éventuelle reprise dépendront principalement de facteurs extérieurs. La politique monétaire atténue l’impact exercé sur la demande intérieure, mais, conformément à l’objectif à moyen terme, la marge de manœuvre bud gétaire se limite au jeu partiel des stabilisateurs automatiques, lesquels devront cependant à l’inverse pouvoir exercer pleinement leurs effets lors de la prochaine phase d’expansion. Étant donné le lourd endette ment du secteur public, le processus d’assainissement budgétaire doit luimême être redynamisé, alors que des économies de caractère structurel doivent être réalisées sur un large éventail de dépenses publiques et qu’il est nécessaire d’accroître l’efficience du processus budgétaire si le gouvernement veut pouvoir procéder aux allégements d’impôt qu’il s’est donné comme objectif et qui constituent son prin cipal instrument du côté de l’offre. Ce n’est là que l’un des aspects qui devrait figurer dans un vaste programme de réforme structurelle. Si la réforme de la réglementation a bien avancé, la mollesse de la crois sance ces dernières années et les signes de dégradation de la compé titivité montrent qu’il reste encore fort à faire pour améliorer l’appareil productif. Il est nécessaire d’alléger les prélèvements sur le travail, notamment concernant les groupes les moins qualifiés, et d’introduire plus de flexibilité dans la détermination des salaires pour encourager l’utilisation de maind’œuvre et améliorer le potentiel de croissance. Dans ce domaine, la flexibilité accrue résultant des nouvelles dispo sitions en matière de contrats de travail doit être complétée par une

Cette Synthèse présente les évaluations et les recommandations de l’Étude économique de l’Italie pour 2001. Le Comité d’examen des situations économiques et des problèmes de développement, co mpos é des 30 pays M e mbre s de l’O rganisation et de la Commission européen ne, est responsable de ces Étu des. Le Département des affaires économiques prépare un projet d’étude qui est ensuite modifié sur la base des délibérations et publié sous la responsabilité du Comité.

Organisation de Coopération et de Développement Économiques

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réforme des règles relatives à la protection de l’emploi, ainsi que par un élargissement et une meilleure conception du système d’assurance chômage et des mesures propres à améliorer les qualifications. Il faut enfin accroître le taux de croissance actuellement peu satisfaisant de la productivité multifactorielle, élé ment déterminant d’une améliora tion des niveaux de vie. A cet égard, il est essentiel que la création et le développement de nouvelles entre prises innovantes soient encouragés dans un environnement compétitif. Il faudra pour ce faire démanteler les obstacles qui subsistent encore à l’entrée et à la croissance, et pour suivre l’effort de modernisation des marchés financiers d’Italie. Dans le sud du pays, l’expérience récente montre que la voie à suivre associe la présence du secteur public au jeu des mécanismes du marché. Malgré les très importants progrès accomplis ces dernières années, le processus de réforme qui permettra de renforcer l’équilibre et le dynamisme de l’éco nomie italienne est donc encore loin d’être achevé. ■

Quelles sont les perspectives ?

Après une courte période pendant la q ue lle l ’a ctiv ité a p ro gres sé à un taux de l’ordre de 3 pour cent, le climat économique a commencé de se dégrader à la fin de l’année 2000, essentiellement du fait de facteurs ex té rieu rs : l e b rusq ue r alen ti s sement des échanges mondiaux, et l’incidence négative du renchérisse ment de l’énergie sur le revenu des ménages. Au plan interne, les condi tions économiques sousjacentes sont restées plus favorab les à la croissance, les bons résultats du marché du travail, notamment dans les secteurs des services et de la construction, soutenant la confiance

des consommateurs et limitant le f l é c h i s s e m e n t d e l a d e m a n d e intérieure. De fait, avant les attentats terroristes du 11 septemb re aux ÉtatsUnis, les carnets de comman d e s s e m b l a i e n t s ’ a m é l i o r e r. Aujourd’hui en revanche, on prévoit un fort ralentissement à court terme dû à l’ato nie persistante su r le s marchés d’exportations, les entre prises reportant leurs projets d’inves tissement en raison des incertitudes m o n d i a l e s g r a n d i s sa n t e s e t l e s ménages accroissant leur épargne de précaution. En 2001, le taux annuel de croissance de l’économie italienne po urrait to mber à 1 .8 pour cent c on tre pr ès d e 3 po ur ce nt l ’an dernier.

Selon les prévisions de l’OCDE , l’activité économique internationale devrait se raffermir à partir du milieu de 2 002, et l’écono mie italienne semb le d evo ir pa rticiper à cette reprise. Grâce à la détente des prix du pétrole, la hausse des prix à la consommation se ralentit, ce qui devrait soutenir les revenus réels et p e r m e tt re , a ve c l e re to ur d e la c o n f ia n c e , le re d re ss e m e n t d e s dépenses intérieures. Les conditions monétaires, qui étaient déjà géné ralement accommodantes en Italie, se sont encore détendues depuis septembre dans la zone euro, les taux d’intérêt réels à court terme tombant au x a lentours d e 1 .4 po ur cen t, niveau d’une faiblesse sans précé dent. La baisse des rendements des obligations publiques à dix ans a réduit le coût des emprunts bancai res des sociétés comme des ménages, et la politique budgétaire devrait contribuer à soutenir la demande de consommation et d’investissement. Globalement, la croissance du PIB réel devrait se ralentir encore pour tomber en moyenne à 1.2 pour cent e n 2 0 02 a van t de se ra ffe rm ir à 2¾ pour cent en 2003. La principale incertitude à laquelle est confrontée

l’économie italienne est, sembletil, le moment et l’ampleur de la reprise attendue de l’économie mondiale : la demande d’exportations pourrait accuser une décélération plus pro noncée que prévu ou rester peu sou tenue pendant plus longtemps que prévu, ce qui aurait un impact néga tif sur l’investissement. Au plan interne, l’évolution de la confiance des consommateurs est elle aussi très incertaine, mais jusqu’à présent elle a mieux résisté qu’on ne le prévoyait au départ. ■

Quelles sont les difficultés que rencontre la politique fiscale ?

Depuis 1997, année où le déficit budgétaire a été ramené légèrement en dessous de 3 pour cent du PIB, le processus d ’a ssainissem ent plus poussé des finances publiques s’est poursuivi très progressivement bien que les résultats jusqu’en 2000 aient toujours été conformes aux engage ments contractés par l’Italie dans le cadre duProgramme de stabilité. C ette a nn é e, le res pe c t d uP ro  grammeplus problématique. est Conscient du risque de fort dérapage par rapport à l’objectif d’un déficit de 0.8 pour cent du PIB qu’il s’est fixé p o u r 2 0 0 1 , l e g o u v e r n e m e n t a annoncé en juillet une série de mesu res visant à contenir les dépenses publiques de biens et de services, à réduire les remb ourse ments des médicaments prescrits et à accélérer la vente prévue de certains biens immobiliers. La situation budgétaire s’est améliorée par la suite, grâce notamment à des recettes fiscales plus importantes que prévu. Néan moins, la révision en baisse du taux de croissance prévu par l’OC DE implique un déficit budgétaire plus important que celui attendu par les

autorités, du fait de l’entrée en action des stabilisateurs automatiques. De plus, pour 2002, les prévisions offi cielles concernant le déficit risquent encore de pécher par optimisme, la croissance ayant à nouveau de fortes chances d’être plus lente que ne le supposent les prévisions budgétaires officielles. L’OCDE est moins opti miste que le gouvernement italien en ce qui concerne le produit des ventes p r é v u e s d e b i e n s i m m o b i l i e r s p u b l i c s m ê m e si l e m é c a n i sm e récem ment mis au point par les autorités devrait permettre d’obtenir un pourcentage minimum correct de la valeur marchande de ces biens . Il est impossible de chiffrer avec préci sion les recettes qui émaneraient de la création d’incitations au rapatrie ment d’actifs financiers illégalement détenus à l’étranger ou de la régula risation de l’économie informelle bien que le gouvernement semble les avoir estimé avec prudence. Les pré visions de l’OCDE n’excluent donc pas la possibilité d’un fort dérapage par rapport à l’objectif en l’absence de mesures supplémentaires – de pr éf éren c e stru c turel le s – po u r contenir les dépenses.

Face au risque de nouveau dérapage, il est nécessaire de tenir compte d’un certain nombre de considérations pour déterminer la marche à suivre. En premier lieu, le plan à moyen terme conserve l’objectif d’un budget pratiquement équilibré d’ici 2003, grâce à un excédent primaire moyen de l’ordre de 5 pour cent du PIB. Cet objectif doit être maintenu. Le ratio dette/PIB de l’Italie dépassant encore de plus de 40 points de pourcentage le plafond de Maastricht, la marge de manœuvre budgétaire est limitée. Néanmoins, sous réserve que l’on veille à ce que la baisse du ratio d’endettement se poursuive, la situa tion impose aux autorités de faire preuve d’une certaine flexibilité en autorisant le jeu des stabilisateurs

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automatiques du côté des recettes (en Italie, les dépenses sont peu sen sibles à la conjoncture), même au prix d’un léger dérapage momentané par rapport aux objectifs annuels à court terme. Il est cependant essen tiel que si l’on autorise le jeu des sta bilisateurs automatiques en période de ralentissement de l’activité, on les laisse aussi pleinement exercer leurs effets en phase de reprise, ce qui d e v ra i t p er m e tt re d e s ré s u lta t s meilleurs que prévu lorsque la crois sance dépassera le taux tendanciel. Pour déterminer le niveau autour duquel on peut autoriser les recettes à fluctuer en fonction de la conjonc ture, la principale considération stra tégiq ue est que le plan à moyen terme du gouvernement soit fondé sur une estimation prudente de la croissance potentielle, et que les dépenses publiques soient mainte nues sur un sentier régulièrement décroissant par rapport à celleci. Les p res si o ns q u i c o nd u is en t à d e s dépenses excessives demeurent la principale faiblesse du cadre budgé taire de l’Italie du point de vue de l’affectation des ressources et pour raient nuire à la crédibilité des objec tifs à moyen terme. L’intention du gouvernement d’alléger les impôts directs des entreprises et des per sonnes physiques est en fait indisso ciable d’une meilleure maîtrise des dépenses. ■

De nouvelles réformes du système des pensions sontelles nécessaires ?

Il sera d’autant plus difficile de créer la marge de manœuvre nécessaire pour les réductions d’impôts que les pressions exercées sur les dépenses s’intensifieront du fait des program

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mes existants de droits à prestations, notamment en matière de pensions. Si l’on en croit les prévisions, du fait des importantes réformes opérées au co u rs d e s d er niè res an né es, l es dépenses au titre des pensions pour raient augmenter de moins de 2 pour cent du PIB jusqu’en 2040, soit net tement moins que la moyenne de l’OCDE. Le niveau actuel des dépen ses est cependant élevé, et la mise en œuvre de s réform es se fait avec lenteur. Il est donc nécessaire de prendre de nouvelles initiatives de réforme pour étendre le nouveau système du « prorata » à tous les tra vailleurs, et pour supprimer progres sivement les pensions d’ancienneté (pensioni di anzianità) avant la date annoncée de 2008. Des mesures ont été prises pour réduire les incitations à la retraite anticipée pendant la période de transition, mais on pour rait aller plus loin dans ce domaine. Il faut parallèlement que le gouver nement envisage la construction d’un deuxième pilier obligatoire, totalement capitalisé. La décision n’a toujours pas été prise d’utiliser à cet effet le s c otisation s au titre des indemnités de départ (TRF) comme la proposition en avait été faite. D’autres décisions plus difficiles, notamment celle d’élargir le champ d’application des réformes antérieu res, doivent également être prises sans retard. ■

Comment mieux contrôler le budget ?

La limitation des dépenses au titre des pensions publiques permettrait d’affecter un plus fort pourcentage des ressources nationales à des sec teurs où l’on peut espérer des taux de rendement sociaux élevés, tels que les dépenses sociales autres qu’au titre des pensions, les investisse ments en infrastructure, la recherche et l’éducation ; mais cela suppose

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aussi une meilleure efficience du sec teur public. Aux niveaux de la plani fication et du contrôle, les lacunes sont de deux ordres principalement : •Gestion des effectifs. De récentes r é f o r m e s a d m i n i st r a t iv e s o n t commencé à s’attaquer au pro blème de la mauvaise affectation des effectifs et de l’insuffisance des qualifications mais de nouveaux progrès doivent être faits. •Planification et contrôle.Les lacu nes du système empêchent trop souvent de procéder à une analyse comparative des coûts et avantages d es di ffé re nts pro gra mm e s d e dépe nses, alors q ue le s dépa s sements involontaires qui sont monnaie courante sont en général a u t o m a t i q u e m e n t v a l i d é sa posteriori. Il n’existe pas de méthode systémati qu e p o ur dé te rm ine r si – o u d e combien – les dépenses publiques dépassent le point d’équilibre techni que entre les coûts sociaux margi naux et les prestations, mais le taux social de rendement est nécessaire ment faible ou même négatif lorsque d’importantes ressources sont gas pillées. Une reconversion intensive des fonctionnaires, des embauches plus rationnelles et une mobilité accrue à tous les niveaux d’admi nistration seront nécessaires, dans la ligne tra cée pa r les ré fo rm es Bassanini. Il faut cependant au préa l a b l e a c c é l é r e r l e p a s s a g e à l a comptabilité sur la base des droits constatés pour pouvoir suivre plus efficacement la progression des pro gra m m es, e n m êm e te m ps q u’ il conviendrait de définir plus stricte ment le montant des crédits des années précédentes qu’il est possible de reporter. En ce qui concerne les activités d’audit, la réforme de 1994 a donné mandat à la Cour de vérifi cation des comptes d’axer ses audits davantage sur les résultats que sur le strict respect des procédures légales,

mais il conviendrait d’accroître les moyens dont elle dispose à cet effet. Le contrôle externe exercé par le Parlement devrait être lui aussi ren forcé, sans entrer autant dans le détail au niveau de la réglementa tion. L’objectif devrait être de créer une administration publique acces sible et responsable, dont le compor t e m e n t m o d i f i é e n m a t i è r e d e gestion, sur la base des nouveaux engagements pris dans le cadre des « chartes de services », s’écarterait d’une interprétation trop rigide de sa mission. ■

Comment la décentralisation peutelle être plus efficace ?

La décentralisation peut aider à mieux responsabiliser le gouverne ment et améliorer l’affectation des ressources nationales en rappro chant le lieu des prises de décision de l’utilisateur final et des contri b u a b l e s q u i p a i e nt l e s s e r vi c e s publics aux niveaux régional et local. Néanmoins, en Italie, le processus de décentralisation – amorcé en 1970 – n’a pas encore produit les gains d’efficience attendus de la dévolu tion des pouvoirs budgétaires. De sérieux problèmes continuent de se poser au niveau des incitations, parce que les autorités régionales savent que leurs dépassements de dépenses seront couvertsa posteriori par l’administration centrale sans être sanctionnés. La responsabilité budgétaire a été encore affaiblie par le manque de précision de la réparti tion des fonctions de dépense et de financement e ntre les différents niveaux d’administration, ainsi que, dans certains cas, par l’absence de gestionnaires véritablement compé tents au niveau local. La dévolution

d u p o u v o i r d e le ve r l ’ i m p ô t e t d’engager des dépenses doit s’accom pagner de mécanismes plus rigou reux de contrôle interne et externe, d’une amélioration des échanges d’info rma tio n e ntre les n iveaux d’administration, d’une réforme des fonctions publiques locales, et d’un renforcement des capacités institu tionnelles locales pour suivre et éva luer les projets d’investissements publics. Les nouveaux amendements à la Constitution ont élargi la possi bilité de décentralisation au niveau des dépenses, mais n’ont pas précisé les modifications correspondantes du côté du financement. Il est essen tiel que dans les textes futurs de mise en œuvre, o n veille à durcir les contraintes budgétaires des niveaux inférieurs d’administration.

Les pressions exercées sur les dépen ses publiques se sont renforcées du fait de l’alourdissement du coût des soins d e sa nté . G lob ale men t, le niveau des dépenses à ce titre n’est pas élevé, mais il faut que les auto rités s’emploient à contenir l’aug mentation tendancielle des coûts. Bien que le nouvel accord passé avec les régions en août 2001 ait créé une incitation financière à un meilleur contrôle des dépenses, notamment au titre des produits pharmaceuti ques, une vaste réforme du système de soins de santé, donnant aux uni tés locales de soins de plus fortes incitations à contenir les coûts tout en maintenant un niveau régulier de qualité, s’impose sans délai. Il faudra pour cela que les autorités régionales soient pleinement responsables du choix des services qui peuvent être assurés, en supportant le coût margi nal de leurs décisions et en utilisant en cas de besoin la latitude qui leur est donnée de relever les impôts ou d’ajuster les coûts conformément aux exigences d’une saine gestion. L’administration centrale devrait fixer des normes nationales très

générales, concernant par exemple les garanties de service minimum plutôt que la fourniture de services spé ci fiq ue s o b lig ato ire s o u un e réglementation détaillée de l’emploi des ressources. Elle devrait ensuite s’employer plus activement à facili ter la mise en place de mécanismes permettant de faire connaître les pra tiques exemplaires, en réunissant par exemple dans une base de don nées un certain nombre de critères nationaux auxquels les autorités régionales pourraient se référer pour évalue r la perfo rmance de leurs services locaux de santé.

L’expérience de l’OCDE montre que le sec teur privé peut assurer d e manière plus efficiente et à moindre coût certaines fonctions tradition nellement confiées au secteur public. Il conviendrait donc de voir quels aspects d ’activités déjà confiées aux administrations infranationales pourraient être soustraités ou priva tisés. L’évolution de la technologie va dans ce sens. Les activités retenues p o u r r a i e n t ê t re l a c o l l e c te d e s d é c h e ts, l e s tr a n s p o rts lo c a u x , app rovisio nnem ent en ea u et le recouvrement de l’impôt. La privati sation de ces activités pourrait revê tir la forme soit de la vente pure et simple des actifs concernés, comme l’Italie l’a fait dans un certain nombre de domaines, soit d’un plus large recours à la soustraitance pour la gestion des installations et la fourni ture des services. La concurrence directe avec le secteur privé est un autre moyen de faire intervenir la discipline du marché dans l’exécu tion des activités du secteur public et d’alléger sa charge financière. On p e ut e n d o nn e r p o u r ex e m p le s l’ouverture des marchés publics et l’organisation de concours de recru tement – mécanismes que l’Italie a déjà adoptés dans certains cas. Les villes italiennes autorisent également l’entrée de concurrents privés dans

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de nombreux secteurs de la fourni t u r e d e s e r v i c e s l o c a u x . C e t t e tendance pourrait être renforcée. ■

Quelles sont les actions pour augmenter la croissance potentielle ?

L’un des objectifs centraux du gou vernement italien est de renforcer la croissance tendancielle de l’écono mie, ce qui exige une accélération de la réforme structurelle. Au cours de la récente phase d’expansion, on a pu constater certaines des retombées positives des réformes structurelles m i s e s e n œ u v r e p e n d a n t l e s années 90 : les marchés des biens et du travail fonctionnent de manière plus efficiente ; la hausse des salaires est beaucoup mieux maîtrisée ; le contenu d’emploi de la croissance s’est récemment élargi ; et l’écart entre le taux de croissance de l’Italie et celui de la zone euro s’est sensible ment réduit en 2000. Un certain nombre de faiblesses structurelles n’en demeurent pas moins. Malgré son récent recul, le taux de chômage structurel reste élevé et les taux d’activité sont faibles par rapport aux autres pays de l’UE. Alors que la croissance de la productivité multi factorielle en Italie avait été en géné r a l n e t t e m e n t s u p é r i e u r e à l a m o y e n n e d e l ’ U E a u c o u r s d e s dé cennies an térie ures, elle s’est ralentie pendant les années 90 pour s’aligner sur les faibles taux des autres grands pays de la zone. La performance à l’exportation s’est affaiblie, en partie du fait de la place de plus en plus grande occupée par des marchés à croissance relative ment lente. Les déséquilibres régio n a u x re s t e n t s é r i e u x . I l s ’ a g i t désormais de faire en sorte que la

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prochaine phase d’expansion soit soutenue par une amélioration de l’emploi encore plus forte que lors de la récente période de haute conjonc ture, et qu’elle repose sur une crois sance potentielle plus forte. Les efforts entrepris pour améliorer le potentiel de croissance sont soute nus par une ambitieuse stratégie à m oy en te rm e , do n t la p rem i ère étape, ou « plan des 100 jours », co uv re de s i ni ti at ive s d a n s d e s domaines très divers, le but étant de créer un climat plus favorable aux entreprises. Le dispositif prévoit no tamment des mesures fiscales pour encourager l’investissement des entreprises, ainsi que des initiatives concernant les marchés du travail, des biens et des capitaux, et des mesures pour améliorer l’acquisition de capital humain et le potentiel d’innovation. Il est encore trop tôt pour évaluer l’incidence de ce pro g r a m m e , m a i s l e s p a r a g r a p h e s qui suivent donnent une idée de l’ampleur des problèmes structurels qu’il faut encore résoudre dans les domaines concernés. ■

Comment améliorer le fonctionnement du marché du travail ?

Les réformes du marché du travail mises en œuvre depuis le milieu des années 90 ont contribué à stimuler la croissance de l’emploi. Malgré cela, les taux d’emploi et d’activité sont faibles, notamment dans le sud, et parmi les jeunes, les femmes, et les personnes de plus de 55 ans. Il faut mobiliser plus activement les res sources de maind’œuvre, en tenant compte des besoins particuliers de ces groupes « non intégrés » : •Pour éviter le risque de voir se développer un marché du travail à deux vitesses, dans la mesure où l e s n o u v e a u x e n tr a n t s e t l e s

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personnes qui reprennent une acti vité se vo ien t d e p lus en p lus accorder des contrats de durée déterminée et des contrats à temps pa rtiel, il semb lera it e sse ntiel d’assouplir les règles actuellement strictes de protection de l’emploi. •L’assurancechômage devrait être élargie en veillant à réduire le plus p o ss i b l e l e s e ffe t s d e c o n tre  incitation. •Pour favoriser l’activité des fem mes, il faudrait développer les s t r u c t u r e s d ’ a c c u e i l p o u r l e s enfants ainsi que la prise en charge des personnes âgées. •Il faudrait réduire l’ampleur du c o i n f i s c a l , n o t a m m e n t p o u r accroître l’emploi des travailleurs à bas salaires. Une action sur le front des pensions pourrait faciliter le financement de ces réformes, tout en encourageant le m a in ti en e n a c tiv ité d e s tra  va ille urs â gé s. La p oursuite des efforts engagés pour lutter contre la fraude fiscale permettrait d’abaisser les taux d’imposition des travailleurs déclarés. Une autre rigidité à laquelle il convient de s’attaquer est la forte centralisation des négociations de salaires, dans la mesure où les écarts de productivité régionaux restent importants. ■

Comment peuton remédier au manque de qualifications ?

B i e n q u e l e s j e u n e s s o i e n t e n moyenne plus instruits que les adul tes, ils ont néanmoins du mal à pas ser de l’école à la vie active, et leurs taux de chômage sont relativement élevés. Dans le cas des adultes en revanche, le risque de chômage et le faible attachement à la population active concernent essentiellement

les personnes les moins instruites. Il conviendrait donc, sembletil, de mieux cibler les politiques actives du marché du travail et de donner égale ment la priorité à l’amélioration du capital humain : •Bien que les dépenses par élève dans l’enseignement primaire et secondaire soient relativement élevées par rapport aux autres pays de l’OCDE, les résultats scolaires au niveau du secondaire sont net tement inférieurs à la moyenne. De même, malgré les réformes, l’ensei gnement tertiaire doit encore faire beaucoup d’efforts pour encoura ger la concurrence afin d’améliorer la qualité des services fournis. •Il est souhaitable de faire stricte ment respecter l’obligation faite aux jeunes qui quittent l’école de suivre une formation jusqu’à l’âge de 18 ans en raison de l’étroite re l a tio n e nt re l’ e ns e ig ne m e n t secondaire du deuxième cycle et la p a rt ic i p a t i o n à la p o p u l a ti o n active ; il faut dans le même temps mieux motiver les étudiants en leur assurant un enseignement de qualité et en développant les ser vices de formation professionnelle et technique. •Malgré les relèvements récents des droits d’inscription universitaire, il faudrait progressivement suppri mer les subventions régressives en faveur de l’enseignement supérieur et les remplacer par un système de prêts aux étudiants et de bourses calculées en fonction des besoins. Si l’on en juge d’après certaines études de l’OCDE, un tel méca nisme peut renforcer les ressources disponibles pour une amélioration de l’enseignement tertiaire sans compromettre les taux de partici pation ou l’accès des groupes défa vorisés à l’enseignement supérieur.

Le faible niveau de formation des travailleurs est une autre caracté

ristique propre à l’Italie, et le gouver nement a accordé des crédits d’impôt aux entreprises pour co uvrir les dépenses de formation afin de tenter d e c o m b le r c e t te l a c u ne . C e tt e mesure devrait contribuer à renfor cer le jeu des mécanismes de marché dans un domaine traditionnellement do miné par des p roc édu res pe u transparentes d’attribution des mar chés publics. L’expérience de l’OCDE montre cependant que la formation des travailleurs par l’entreprise privi légie généralement les employés les mieux instruits et les plus qualifiés. Les fonds publics, y compris ceux consacrés à des incitations financiè res, seraient donc mieux utilisés s’ils servaient à former des travailleurs marginaux et des personnes non intégrées au marché du travail, les services publics de formation étant restructurés en conséquence. ■

Comment intensifier la concurrence et l’innovation ?

Pour élever la croissance potentielle, il faut que les marchés financiers et les marchés de produits soient efficients et compétitifs. L’innovation a in s i q u e l a c o m p é ti ti vi té so nt encore entravées par des obstacles à l’entrée, le prix élevé des services, et l’absence de contestabilité des mar chés malgré les progrès réalisés au cours des dix dernières années. La dimension locale du processus de réforme de la réglementation pose un problème potentiel en raison de l’influence particulièrement impor tante exercée par les intérêts en place à ce niveau. La loi de finances 2002 s’attaque cependant à ces questions en donnant de claires indications aux autorités locales concernant l’obligation de dissocier la propriété de s rése aux d e la fou rniture d e

services publics, et l’obligation de faire joue r la con cur renc e p our l’attribution des licences d’exploita tion. En ce qui concerne les privati sations au niveau national, il semble que, dans un certain nombre de cas, l’on se soit excessivement préoc cupé de leurs effets sur les recettes bu dgé ta ire s e n né glige ant leur s effets sur la concurrence. En parti culier, l’octroi de concessions exclu sives, l’absence d’appels d’offres, et la place toujours prédominante des entreprises antérieurement en place ont parfois posé des problèmes ces dernières années malgré les progrès substantiels de la réforme structu relle. Il est d’autant plus urgent de régler les problèmes qui subsistent e n c o re q u e l e g o u v e r n e m e n t a l’intention de privatiser de nom breuses autres entreprises publi ques. Il s’est d’ailleurs engagé dans le Programme de stabilité à établir un lien ex pl icite et tra nspa re nt entre la privatisation et la politique de la concurrence.

L’accélération de la croissance de la productivité multifactorielle tient principalement à l’innovation des entreprises, et le gouvernement a pris un certain nombre de mesures pour renforcer les droits de propriété intellectuelle et réduire les formali tés administratives. Il importe que ces dispositions et celles qui seront prises ultérieurement resserrent les liens entre les entreprises et les uni versités et permettent une inten sification des activités de RD du secteur privé comme du secteur public, qui sont les unes et les autres peu développées par rapport à la moyenne de l’OCDE. Dans le même temps, il convient de corriger les contreincitations au développement des entreprises italiennes, parmi les quelles figure peutêtre l’application de la législation relative à la protec tion de l’emploi aux entreprises comptant plus de quinze salariés.

Étude économique de l’Italie, 2001

C’est peutêtre dans le sud du pays, qui dispose d’abondantes ressources naturelles, culturelles et humaines inutilisées susceptibles de contri buer au développement de nouvelles activités, que la productivité multi factorielle a le plus de chances de s’améliorer. A cet égard, la mise en œuvre accélérée des grands projets publics d’investissement pourrait co m bler u ne lac une m ajeu re au niveau des infrastructures dans cette région et contribuer à attirer des capitaux privés. Il importe que ces projets fassent l’objet d’une analyse coûtsavantages précise, et qu’ils s’inscrivent dans le cadre d’une vaste stratégie faisant intervenir tous les niveaux d’administration ainsi que le secteur privé. La stratégie devrait également viser à libéraliser la four niture des services locaux et renfor cer la participation et la confiance dans les institutions publiques. ■

Quel est le but de la réforme des marchés financiers ?

La croissance potentielle serait égale ment renforcée par l’existence de m arché s financ iers p lus é to ffés, offrant aux petites entreprises la po ssib ilité de se dévelo pp er. L a privatisation et la réforme du secteur bancaire depuis 1990 ont amélioré l’efficience de ce secteur et réduit la fragm entatio n régio nale. Il faut cependant que lesfondazioni, organis mes semipublics qui détiennent encore une fraction substantielle de la capitalisation totale du marché ban caire, achèvent la cession de leurs avoirs majoritaires, ce qui permettra de lever l’un des derniers obstacles à la bonne gouvernance des banques. S’agissant de l’affectation du capital, les marchés de titres et les inter médiaires qui introduisent les entre

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prises en bourse n’ont qu’un rôle limité. Bien que l’actionnariat se soit sensiblement développé, il reste très concentré, les groupes de contrôle des sociétés cotées utilisant des struc tures pyramidales pour exercer une influence excessive. En 1998, une importante réforme du gouverne ment d’entreprise s’est attaquée au problème de l’insuffisance des droits des actionnaires minoritaires, mais cet effort devra être poursuivi. Ceci favoriserait le développement d’un vaste actionnariat, et la création d’un pilier privé pour le régime de pensions donnerait un coup de fouet supplémentaire aux marchés bour siers. Le gouvernement a adopté un nouveau droit des sociétés qui étend l’application des réformes aux entre prises non cotées. Ce texte prévoit d’assujettir toutes les entreprises à des normes comptables transparentes, tout en réduisant les pénalités en cas d’irrégularités comptables mineures. Un sérieux obstacle à l’introduction en bourse pourrait ainsi se trouver levé, mais il est essentiel que les normes comptables ne soient pas involontairement affaiblies par une dépénalisation partielle des fraudes comptables. La réforme du droit des faillites s’impose également sans tarde r po ur e nc ou rage r la p rise de risque et l’entreprenariat, de même que la réforme des institutions judiciaires. ■

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Étude économique de l’Italie, 2001

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o ■ 70, décembre Perspectives économiques n 2001. Pour plus d’informations concernant cette publication veuillez visiter le site Internet de l’OCDE :www.oecd.org/eco/out/Eo.htm.

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