L'action publique entre la planification et la contractualisation négociée : la perception des administrateurs des hôpitaux - article ; n°2 ; vol.24, pg 1-21

Jean-Paul Dumond, Alain Jourdain

Description

Politiques et management public - Année 2006 - Volume 24 - Numéro 2 - Pages 1-21
La mise en œuvre de la politique hospitalière constitue un point d'observation
pertinent pour apprécier le management public et la tension entre la planification et la contractualisation négociée. Le conseil d'administration des hôpitaux publics est un maillon de la chaîne de la décision publique peu étudié, qui réunit à l'échelon local les médecins, les professionnels de l'hôpital, les élus, l'administration hospitalière et les usagers de l'hôpital. Il constitue donc une véritable maquette du système de santé. Cette étude montre que les membres des CA acceptent finalement l'essentiel de la politique hospitalière régionale. Leur acceptation semble être le fruit d'un long processus, où s'entremêlent la démarche de légitimation de cette politique, des négociations explicites et surtout implicites, enfin, des processus d'engagement personnel. Au final, du point de vue des acteurs locaux, l'action publique hospitalière ressort davantage de la planification souple, d'une planification négociée que de la contractualisation.
21 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: POLITIQUES_ET_MANAGEMENT_PUBLIC
• Publié le: 01 janvier 2006
• Nombre de lectures: 150
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Extrait

Jean-Paul Dumond
Alain Jourdain
L'action publique entre la planification et la contractualisation
négociée : la perception des administrateurs des hôpitaux
In: Politiques et management public, vol. 24 n° 2, 2006. pp. 1-21.
Résumé
La mise en œuvre de la politique hospitalière constitue un point d'observation
pertinent pour apprécier le management public et la tension entre la planification et la contractualisation négociée. Le conseil
d'administration des hôpitaux publics est un maillon de la chaîne de la décision publique peu étudié, qui réunit à l'échelon local
les médecins, les professionnels de l'hôpital, les élus, l'administration hospitalière et les usagers de l'hôpital. Il constitue donc une
véritable maquette du système de santé. Cette étude montre que les membres des CA acceptent finalement l'essentiel de la
politique hospitalière régionale. Leur acceptation semble être le fruit d'un long processus, où s'entremêlent la démarche de
légitimation de cette politique, des négociations explicites et surtout implicites, enfin, des processus d'engagement personnel. Au
final, du point de vue des acteurs locaux, l'action publique hospitalière ressort davantage de la planification souple, d'une
planification négociée que de la contractualisation.
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Dumond Jean-Paul, Jourdain Alain. L'action publique entre la planification et la contractualisation négociée : la perception des
administrateurs des hôpitaux. In: Politiques et management public, vol. 24 n° 2, 2006. pp. 1-21.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_2006_num_24_2_23174
L'ACTION NÉGOCIÉE PUBLIQUE : LA PERCEPTION ENTRE LA DES PLANIFICATION ADMINISTRATEURS ET LA DES CONTRACTUALISATION HÔPITAUX
Jean-Paul DUMOND*
Alain JOURDAIN*
Résumé La mise en œuvre de la politique hospitalière constitue un point d'observation
pertinent pour apprécier le management public et la tension entre la
planification et la contractualisation négociée. Le conseil d'administration des
hôpitaux publics est un maillon de la chaîne de la décision publique peu
étudié, qui réunit à l'échelon local les médecins, les professionnels de
l'hôpital, les élus, l'administration hospitalière et les usagers de l'hôpital. Il
constitue donc une véritable maquette du système de santé. Cette étude
montre que les membres des CA acceptent finalement l'essentiel de la
politique hospitalière régionale. Leur acceptation semble être le fruit d'un long
processus, où s'entremêlent la démarche de légitimation de cette politique,
des négociations explicites et surtout implicites, enfin, des processus
d'engagement personnel. Au final, du point de vue des acteurs locaux, l'action
publique hospitalière ressort davantage de la planification souple, d'une
planification négociée que de la contractualisation.
* Ecole Nationale de la Santé Publique, Laboratoire d'Analyse des Politiques Sociales et
Sanitaires (LAPSS).
1 Les auteurs tiennent à remercier Joël Clément, Marilou Follez-Leighton, Thomas Frinault, Guillaume Gardin
pour leur contribution à cette étude, Annie Podeur directrice de l'Agence régionale de l'hospitalisation de
Bretagne, ainsi que Anne Le Roux, Jacqueline Legrain et Laurent Tardif, pour leur soutien moral, financier et
logistique et leur aide efficace lors de l'enquête sur le terrain.
n° 2, juin 2006. Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 24,
© Institut de Management Public - 2006. Jean-Paul DUMOND et Alain JOURDAIN
Introduction Dans les années 90, le terme d'organisation des soins a progressivement
remplacé celui de planification hospitalière1. Cela s'est accompagné d'un
véritable changement de paradigme où le « patron » hospitalier a été
supplanté par le stratège (Contandriopoulos & Souteyrand, 1996), le pouvoir
central générant de mini systèmes régionaux de santé animés par une
agence régionale de l'hospitalisation appliquant un plan d'action bâti en
concertation avec les acteurs de l'hôpital. Les outils de gestion se sont
transformés : le territoire de santé a remplacé la carte sanitaire, la tarification
à l'activité et les contrats d'objectifs et de moyens ont remplacé les méthodes
classiques d'allocation des ressources.
Cette évolution graduelle de la planification vers la contractualisation est le
témoin d'un renouveau du management public (Hood, 1991) où l'Etat est
conduit à reformuler ses principes d'action qui, dans leur application, par
exemple au niveau régional, supposent toujours des hybridations
contingentes (Contandriopoulos, Denis, Langley & Valette, 2004). Ainsi dans
notre enquête, les directions des agences régionales de l'hospitalisation ont
été désignées par certains de « préfets sanitaires » ou de « gendarmes » et
les décisions de planification parfois qualifiées d'arbitraires et autoritaires,
rappelant à cette occasion que les Schémas Régionaux d'Organisation
Sanitaire (SROS) sont opposables aux tiers et que le décret est l'outil
privilégié pour l'organisation de certaines activités de soins (urgences,
périnatalité). Mais parallèlement, l'Etat est aussi un stratège et un régulateur
quand, par l'entremise des agences régionales de l'hospitalisation, il procède
par concertation pour construire un SROS où les grandes lignes de sa
politique sont décrites. Il est donc important de réfléchir aujourd'hui sur les
pratiques qui se sont élaborées dans les années 90.
Notre étude concrète porte sur les figures de compromis en cours de
construction, entre planification et contractualisation (Bellanger & Mossé,
2005), par des acteurs particuliers de l'organisation hospitalière : les
administrateurs d'hôpitaux publics, maillon peu étudié de la chaîne de
décision publique. Ceux-ci constituent, à l'échelon territorial, un système
d'action homothétique du système national où l'on trouve réunis les élus
municipaux, les médecins, les professionnels de l'hôpital, l'administration
hospitalière et les usagers de l'hôpital. Constituant une véritable
représentation en miniature du système de santé, les CA, au travers de leur
mode concret de construction d'un monde commun (Baudry & Cautela, 2003),
permettent d'éclairer la dynamique qui articule le management et les sphères
politiques locales dans le cadre d'une action publique qui apparaît s'orienter
vers davantage de contractualisation.
L'article présente, dans l'ordre, la tension entre les deux pôles qui
apparaissent déterminants du management public, puis la méthode
d'investigation, enfin, la perception des acteurs politiques locaux sur la
méthode de conduite de la politique hospitalière et, en particulier, des
restructurations.
1 Le champ de la planification hospitalière comprend traditionnellement les aspects juridique, technique et
organisationnel de l'hôpital, y compris l'allocation des ressources et la maîtrise des dépenses, ainsi que la
gestion des projets et les programmes prioritaires de santé. L'action publique entre la planification et la contractualisation négociée :
la perception des administrateurs des hôpitaux
De la planification Dans les différentes discussions suscitées par les évolutions du
à la management public, (Spanou, 2003) montre avec précision la force de la
contractualisation conception classique de l'Etat wébérien. Celle-ci exprime en premier lieu la
négociée nécessité pour un Etat de disposer d'un outil, l'administration, respectueux
de la volonté politique. La démocratie en dépend. D'où, la soumission des
fonctionnaires, leur devoir de réserve, l'effacement de la personne derrière le
rôle, l'importance des règles uniformes, la gestion impersonnelle des
individus et leur dénomination en terme d'agents. Dans un tel contexte où les se doivent d'être régis par des lois qui s'imposent à eux, le
formatage de l'action publique ne peut qu'emprunter les voies de la
planification : étudier les besoins de la population, définir les problèmes que
posent les réponses apportées localement à ces besoins, établir quelq