Fonds structurels européens et politiques régionales

Commissariat General Du Plan, Magnier Patrice

Description

L'instance, installée le 26 mars 2002 au Commissariat général du Plan et présidée par Patrice Magnier, a eu pour mission d'étudier la cohérence, la pertinence et l'efficacité de l'articulation entre fonds structurels européens et contrats de Plan Etat-région (CPER). Dans un contexte marqué par l'élargissement de l'Union européenne, le groupe de travail s'interroge sur la façon de maintenir une cohésion économique et sociale et un corps de règles communes au sein d'un ensemble de plus de
200 régions dont l'inégalité de revenu par habitant va de 1 à 9.

Sujets

• Union européenne
• Fonds structurels européens
• Utilisation
• Programmation informatique
• Consommation
• Décentralisation
• Europe
• International
• Institutions

Informations

• Publié par: rapports-europe-international
• Publié le: 01 juillet 2004
• Nombre de lectures: 13
• Licence : En savoir +
  Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
• Langue: Français

Extrait

L

En raison de son poids et afin de faciliter son téléchargement, le rapport a été découpé enquatrefichiers. Pour permettre la navigation entre les fichiers, utilisez la table des matières active (signets) à gauche de lécran.

Avant-propos

par

Alain Etchegoyen Commissaire au Plan

La démarche qui consiste à « évaluer la cohérence, la pertinence et lefficacité de larticulation entre fonds structurels européens et politiques régionales » constitue une véritable gageure pour une instance confrontée à la diversité des situations en cause. Elle sinscrit cependant dans une nécessité incontestable.

Les enjeux en sont multiples car lélargissement de lEurope va rendre encore plus complexes une politique européenne qui devra sadapter à lincohérence croissante des organisations nationales et des modes de financement qui leur font cortège. Le premier enjeu concerne lefficacité même des financements européens ; le deuxième renvoie à limage que lEurope traîne après soi dans laide quelle peut apporter aux citoyens de tous les pays, dune façon concrète et ciblée ; le troisième relève du rapprochement qui peut se développer entre les peuples des zones frontalières avec les programmes INTERREG qui les mobilisent.

Tout est affaire de concordance et de conjugaison : financements euro- péens et régions sont souvent en déphasage grammatical comme sils reproduisaient le babélisme, donnée immédiate de la conscience euro- péenne. Il est sans doute aussi difficile dharmoniser des financements entre Europe et régions que de traduire une langue dans une autre tant les syntaxes et les lexiques divergent, tant les organisations administratives sont décalées.

- v -

- Avant-propos -

Concordance des temps dabord : sans cesse, ce rapport dévaluation répète cette difficulté : temps de la prospective territoriale, temps de la stratégie régionale, temps de la décision, temps des contrats de Plan État- région, temps des projets, temps des financements. Difficile voire impossible dêtre tous, en même temps, dans les starting-blocks ; les faux départs se multiplient.

Concordance des lieux ensuite : cest le problème duzonage. Linélé- gance technocratique du terme na dégale que la variété territoriale de ses définitions : faut-il financer en priorité des zones pauvres, retardées, déclinantes ou des lieux dynamiques, roboratifs et entraînants pour tout leur environnement ?

Concordance des financements enfin : quand se multiplient les projets et leurs supporters avides de les financer, les problèmes de gestion saccroissent et la complexité des procédures obscurcit la décision des élus.

Ces trois discordances obéissent aux principes de ladditionalité  néolo- gisme administratif à usage budgétaire  et du partenariat, qui prévalent dans la distribution des crédits. En effet, il se cumulent la plupart du temps et peuvent parfois désespérer les militants actifs des partenariats nécessaires.

Heureusement, il y a de largent sur la table, cest-à-dire des finan- cements susceptibles daméliorer la vie régionale et lénergie ne manque pas pour franchir des obstacles qui pourraient exténuer les plus résolus. Ce rapport suggère des mesures pertinentes pour réduire les discordances et il ne prend pas un tour pessimiste.

En effet, larticulation des fonds structurels européens et des politiques régionales est une expérience profitable, dans ses troubles et ses imper- fections elles-mêmes. Elle manifeste la volonté dune construction européenne qui senracine dans le local et qui y mobilise élus, profes- sionnels, partenaires sociaux et cadres territoriaux. Lintelligence du projet nignorait pas sa difficulté de mise en uvre. Et il sagit moins de résistances que de contraintes objectives, presque toutes issues des particularismes irréductibles.

vi - -

- Avant-propos -

Ce rapport dévaluation montre donc bien lurgence dune intégration de la stratégie régionale, de la prospective territoriale et de la relation avec lEurope. À tous les coups, ce sont des projets de femmes et dhommes qui sont en jeu. Cela vaut bien le déplacement des crédits.

Pour finir, je tiens à remercier le président Patrice Magnier, ainsi que lensemble des personnes ayant contribué à lélaboration de ce rapport, pour lacuité des analyses formulées et la qualité du travail accompli.

vii

Sommaire

Présentation de lévaluation ...................................................................... 13 Cartes......................................................................................................... 17

Chapitre Premier  Le choix français de lier les CPER    fonds structurels aux .................................. 19

1. Une intention réaffirmée ...................................................................... 19

2. Le couplage entre les fonds structurels et les contrats de Plan a été dautant plus naturel que le principe dadditionnalité sy prêtait.............................................................................................. 19 3. Les données susceptibles dêtre modifiées par la décentralisation et la mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances...... 21 4. Problématique....................................................................................... 22

Chapitre II  Les documents de stratégie préparés    les préfets et les conseils régionaux par  nont pas été le support de larticulation ......... 25  

1. Les orientations communes qui résultent de ces exercices de prospective nont pas toujours inspiré les CPER et les documents uniques de programmation (DOCUP).................................................. 26 1.1. Des travaux de prospective qui font apparaître des convergences ........... 26 1.2. Peu de débouchés sur les stratégies ................................................... 27

2. Les documents de stratégie de lÉtat en région (SER) et les documents émanant des régions nont pas été coordonnés, même sil y a eu une part de recouvrement ......................................... 28 2.1. Ils nétaient pas conçus dans la perspective dune cohérence .............. 29 2.2. Dans ces conditions, larticulation reste artificielle ............................ 30 

ix

Chapitre III  De la stratégie à la mise en uvre :  «  Une démarche stratégique sans anticipation  de sa mise en uvre peut savérer creuse,  voire dangereuse  » ............................................ 31

1. La prescription darticulation na pas pu être prise en compte lors de la définition du zonage .............................................................. 31 1.1. Des raisons de calendrier et de méthode .............................................. 32 1.2. Les zonages des fonds structurels posent inévitablement le problème de leur cohérence avec les autres zonages ......................................... 34 1.3. Le zonage privilégie les territoires les moins dynamiques .................. 36 2. Lorganisation du partenariat est nécessaire à larticulation mais reste trop limitée.......................................................................... 38 2.1. Le partenariat .................................................................................. 38 2.2. Lorganisation du partenariat diffère selon les phases de mise en uvre ............................................................................ 39 2.3. Face aux difficultés de la démarche partenariale, des pratiques qui pallient et leurs effets pervers ..................................................... 42

Chapitre IV  La complexité administrative ............................

1. Le suivi financier de larticulation nest pas encore complètement opérationnel ......................................................................................... 1.1. Les difficultés auxquelles sont confrontés les services instructeurs et les porteurs de projets .................................................................. 1.2. Des progrès dans lanimation mais qui ne concernent pas larticulation ..

2. Des règles administratives nationales contraignantes .......................... 3. Conséquence : un risque non négligeable de dégagement doffice .....

- x -

45

45

47 49

49

51

Chapitre V  Le cas INTERREG ................................................. 55 1. Une articulation limitée avec les CPER ............................................... 56 1.1. Les programmes INTERREG suivent les phases de programmation des programmes européens .......................................................... 56 1.2. Mais se prêtent mal à larticulation ............................................... 57 2. Les innovations apportées aux programmes INTERREG en 2002 ...... 58 2.1. Des autorités de gestion et de paiement uniques ................................. 58 2.2. Des résultats positifs mais qui accroissent le déphasage avec les CPER et les documents uniques de programmation ............... 58

Chapitre VI  Recommandations ................................................. 61 1. Lien avec la stratégie ............................................................................ 61 2. Le zonage ............................................................................................. 61 3. Le partenariat........................................................................................ 63 3.1. Instruction et programmation ....................................................... 64 3.2. Comités de suivi.....................................................................................64 4. La complexité administrative peut être réduite ...................................... 65 5. Confier à la région un rôle de coordination.......................................... 66 6. Améliorer les pratiques administratives ............................................... 68

6.1. Opérer un rapprochement des procédures à la faveur de la MODERFIE et conduire à des changements de règles budgétaires ....................................................................... 68 6.2. Rendre opérationnel le logiciel de suivi de larticulation .................... 69 7. Préparer les travaux en prévision dune prochaine génération de CPER et de fonds structurels, dès lors quils seraient proches de ceux de lactuelle génération........................................................... 70 7.1. Respecter et mieux intégrer les calendriers ........................................ 70 7.2. Utiliser les résultats des évaluations des CPER et des documents uniques de programmation ............................................................... 71 7.3. Développer la connaissance de limpact ............................................ 71

xi

Annexes  ............................................................................................... 73

Table des annexes ...................................................................................... 75

Annexe 1 : Mandat de linstance ................................................................. 77

Annexe 2 : Composition de linstance ......................................................... 87

Annexe 3 : Déroulement des travaux de linstance ....................................... 89

Annexe 4 : Avis des instances interministérielles, des ministères et des collectivités territoriales ................................................... 107

Annexe 5 : Rapport du cabinet Mazars ........................................................ 133

Annexe 6 : Éléments sur la mesure de limpact économique des fonds structurels ................................................................................ 167

Annexe 7 : Le rôle du document unique de programmation (DOCUP) dans les fonds structurels européens ........................................... 197

Annexe 8 : Liste des documents disponibles sur le site Vit @ Min ................... 201

Annexe 9 : Glossaire des sigles utilisés ....................................................... 203 Annexe 10 : Éléments de bibliographie ....................................................... 205

- xii -

Présentation de lévaluation

Lévaluation « Fonds structurels et politiques régionales » a été décidée par le Premier ministre en août 2001 sur proposition du Conseil national de lévaluation. Linstance chargée de conduire cette évaluation a été installée le 26 mars 2002 au Commissariat général du Plan. Elle a été présidée par M. Magnier, ancien préfet de région, conseiller dÉtat en service extraordinaire, et vice-présidée par M. Perreault, trésorier-payeur général de Bourgogne.

Le mandat qui lui a été confié, pour répondre à la demande dévaluation formulée par plusieurs ministres, était détudier la cohérence, la pertinence et lefficacité de larticulation entre fonds structurels européens et contrats de Plan État-région (CPER).

Les conditions de la saisine de linstance dévaluation, sa composition, son mode de travail et son activité sont présentés en annexe du rapport. Après avoir délibéré sur son mandat, linstance a décidé de faire porter son étude sur un nombre limité de régions de lobjectif 2 1  les et programmes INTERREG France-Belgique et France-Espagne.

Les contrats de Plan ont accompagné la décentralisation de 1982. Lintervention des fonds structurels 2  pour une politique régionale a été inscrite dans les règlements communautaires en 1988. Depuis leur origine, le choix a été fait par les autorités françaises darticuler ces deux procédures. Cette préoccupation a été particulièrement marquée pour la dernière génération de contrats signés en 2000.

 (1)régionale vise les régions en reconversion économique etLobjectif 2 de la politique sociale des zones en difficulté structurelle. (2)Les premiers fonds datent du premier traité de 1957 (Fonds social européen, FSE) et de 1975 (Fonds européen pour le développement régional, FEDER).

13 - -

- Présentation de lévaluation -

Le contexte dans lequel linstance a travaillé a été marqué par des évolutions importantes qui sont engagées. La nouvelle phase de décen- tralisation doit se traduire par des transferts de compétences nombreux qui accroîtront les responsabilités des collectivités territoriales et, corré- lativement, les moyens dont elles auront besoin pour les exercer. Il est prévu dans la MODERFIE 1  lÉtat se dote dun cadre budgétaire que approprié pour une gestion par objectifs, sur la base de programmes auxquels sont associés des indicateurs de performances. Enfin, en 2002, la possibilité a été ouverte aux régions dexpérimenter lexercice des compétences dautorité de gestion et de paiement qui relèvent de lÉtat.

Au cours du deuxième semestre 2002, des mesures à effet immédiat ont été prises par le gouvernement pour simplifier la procédure applicable aux fonds structurels et éviter un dégagement doffice des crédits communautaires. Par ailleurs, ont été entreprises la révision des contrats de Plan État-région qui doit être conclue à la fin 2003 et lévaluation à mi-parcours des documents uniques de programmation, réalisée par les régions, qui sera achevée au premier semestre 2004.

Lévaluation « fonds structurels et politiques régionales » sinscrit aussi dans un contexte européen dont les enjeux de taille seront encore accrus par lélargissement. Comment maintenir une cohésion économique et sociale et un corps de règles communes au sein dun ensemble de plus de 200 régions 2 dont linégalité de revenu par habitant va de 1 à 9 3 ? Les procédures devront-elles être maintenues ou être adaptées pour tenir  (1)MODERFIE est lappellation donnée à la réforme de la gestion publique liée à la mise en uvre de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001. (2)210 régions pour la seule UE à 15 auxquelles viendront sajouter 55 régions pour les douze nouveaux adhérents (Bulgarie et Roumanie inclues). Les régions ainsi dénombrées sont des régions au sens statistique (régions NUTS 2, i.e. 2 e échelon de la nomenclature dunités territoriales statistiques). Source : 2 e  détape sur la cohésion écono- rapport mique et sociale, 30 janvier 2003. (3)Au sein de lUE à 15, la région la plus riche est lInner London (Royaume-Uni), avec un PIB/habitant dindice 266,1, et la région la plus pauvre est lIpeiros (Grèce), avec un PIB/habitant dindice 51,9, soit un écart de1 à 5,3. Au sein de lUE à 25, lécart passera de1 à 9,1étant celle de Lubelskie (Pologne), avec un, la région la plus pauvre indice de 29,4. Au sein de lUE à 27, lécart serait de1 à 14,9, la région « lanterne rouge » étant celle du Nord-Est (Roumanie), avec un indice de 17,9. Les données valent pour lannée 2000 (indice 100 : moyenne de lUE à 25). Source : 2 e rapport détape sur la cohésion économique et sociale, 30 janvier 2003.

- 14 -