La gestion des estuaires dans une approche communautaire
Description
La mission menée conjointement par l'Inspection générale de l'environnement et le Conseil général des ponts et Chaussées s'est déroulée d'avril 2005 à mars 2006. Elle s'est fixée comme objectif de faire des propositions susceptibles de favoriser la mise en place d'une politique de développement durable appliquée aux territoires estuariens français, en considérant qu'une meilleure gestion des estuaires peut logiquement prévenir, sinon éviter, les contentieux, communautaires ou nationaux.
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| Publié par | rapports-territoire-environnement |
| Publié le | 01 mai 2006 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
MINISTERE DES TRANSPORTS, DE LÉQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER Conseil Général des Ponts et Chaussées CGPC/2005-0138-01
MINISTERE DE LÉCOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE
Inspection Générale de lEnvironnement IGE/05/026
LA GESTION DES ESTUAIRES DANS UNE APPROCHE COMMUNAUTAIRE
Par Yves-Marie ALLAIN Annick HELIAS Georges RIBIERE Membres de lInspection générale de lenvironnement René GENEVOIS Francis LE DORE Ingénieurs généraux des ponts et chaussées Mai 2006
SOMMAIRE
1RÉSUMÉ ................................................................................................................................... 1
2PRÉAMBULE........................................................................................................................... 42.1Objet et contexte de la mission ...................................................................................... 42.2Démarche et méthode .................................................................................................... 5
3LES ESTUAIRES : DÉFINITIONS ET LIMITES............................................................... 63.1Estuaire ...............................................: territoire unique ou mosaïque de territoires ? 63.2Les limites des territoires estuariens en France ............................................................. 73.3La définition communautaire des estuaires ................................................................. 11
4LES ESTUAIRES ET LEURS AMÉNAGEMENTS : ENJEUX ET PROBLÉMATIQUES ............................................................................................................ 124.1Les enjeux économiques et sociaux des aménagements estuariens.................................... 124.1.1.........................................................................2.1............u.t.s.e.e.r.i.a.......s........torihisdesqueLéitnoovul4.1.2estuaire en 2005 - Données économiques ........................................................................ 14Les grands ports d' 4.1.3edéuxdenjendsgarLse..........s.rtposedtnemeppolev................................................................................51.4.2Les enjeux et problématiques liés à lenvironnement ....................................................... 164.2.1Les enjeux portant sur la protection de lenvironnement et la prévention des risques ....................................... 164.2.2................................................................7.......1................édeolevmepp.tneaespuxjerodtsseqeutsoisnléiL4.3Lespace estuarien : un territoire de conflits ? ................................................................. 19
5...................2............................................0TRANSVERSAUX...................SELSNOCSTAT5.1Une connaissance scientifique insuffisante du fonctionnement des milieux estuariens...... 205.2Une sédimentation de politiques touchant les estuaires .................................................... 225.2.1La politique maritime ................................................................................................................................ 225.2.2La politique portuaire ................................................................................................................................ 225.2.3La politique des transports ......................................................................................................................... 235.2.4La politique du littoral ............................................................................................................................... 235.2.5Les politiques denvironnement .................................................................................................................. 245.3Une difficile coordination des acteurs concernés .............................................................. 255.3.1LÉtat ...................................................................................................................................................... 255.3.2........................................................................26..............................s.leia................llecscoLetiroetrrétsitiv5.3.3Les Ports Autonomes................................................................................................................................. 265.3.4Les socioprofessionnels ............................................................................................................................. 275.3.5........................................72....Lesqufitiencisestsilarutansel,sassociesetle........taoisn..................................5.3.6Les usagers et les touristes ......................................................................................................................... 285.4Une instabilité juridique des règles administratives de gestion......................................... 295.4.1Un droit national en évolution sur des espaces juridiquement mal définis ....................................................... 295.4.229......................................................................................mereadnc......nt................nomDexetrbuedetxse5.4.3desionsositanspsrticelfiifsedL3........3.......................................droitfrançais..neépsensnadelirdtiecsveroeu6 ......... 34RECOMMANDATIONS POUR UNE GESTION DURABLE DES ESTUAIRES6.1 résultant des engagementsDévelopper la connaissance des règles nationales internationaux et communautaires .............................................................................. 346.2Consolider lapplication des règles de gestion .................................................................. 356.2.1des différentes réglementations dans les estuaires .................................. 36Sécuriser juridiquement lapplication 6.2.2................................mdunsse.r..fé.r.é.n.e.i.t.l.e.sethciCnounqsstercuimroe........83......................................6.3Développer la connaissance, les études et la recherche en milieux estuariens ................... 396.3.1Recueillir les données et coordonner les réseaux dobservation...................................................................... 396.3.2Connaître et mettre en cohérence les études sur les territoires estuariens......................................................... 406.3.3.40ecrfnroeRterlesiresritoceehalrsrucreh................irautse.....sne................................................................6.4 41 ...............................................Doter les estuaires dinstruments de planification adaptés6.4.1Encadrer le développement des grands estuaires par des Directives Territoriales dAménagement .................... 416.4.2des SCOT et SMVM dans les estuaires ............................................................ 42Favoriser lapproche intégrée 6.4.3 ................................................................. 43Prescrire des SAGE destuaire dans les zones à enjeux importants6.4.4....................................rise........cipaprinstuauxeairodelsnaselpeosivctteeitrrsetaravxuderpEncouragerl44..6.4.5la stratégie foncière en estuaire............................................................................. 44Engager une réflexion sur 6.5Impulser de nouvelles méthodes de gouvernance locale ................................................... 456.5.1..........46........stuaireseédseenniétrg................................mètrpériunfierneitdIiostgealurponoitatrecnocede6.5.2 46 .............................................................................Définir un schéma organisationnel de gouvernance locale6.5.3Elaborer une charte du territoire « estuaire » ................................................................................................ 47
7ANNEXES ............................................................................................................................... 49
ANNEXE 1 LETTRE DE COMMANDE ..................................................................................................................... 49ANNEXE 2 LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES ET/OU CONTACTÉES......................................................... 52ANNEXE 3 LISTE DES ESTUAIRES FRANÇAIS METROPOLITAINS...................................................................... 56ANNEXE 4 - FICHES PAR ESTUAIRE ........................................................................................................................ 57ANNEXE5-BIBLIOGRAPHIEETRÉFÉRENCES.......................................................................................................64ANNEXE 6 ................................................................................................................................................................ 65NOTE DE TRAVAIL DE LA DG ENVIR - COMITE HABITATS DU 21 AVRIL 2005 .................................................... 65ANNEXE 7 ................................................................................................................................................................ 68CODE DE POLITIQUE ENVIRONNEMENTALE DANS LES PORTS - ESPO/UPACCIM.............................................. 68
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1 RÉSUMÉ
La mission sur « la gestion des estuaires dans une approche communautaire » menée conjointement par lInspection Générale de lEnvironnement et le Conseil Général des Ponts et Chaussées sest déroulée davril 2005 à mars 2006. Considérant quune meilleure gestion des estuaires peut prévenir ou éviter les contentieux, communautaires ou nationaux, la mission sest fixée comme objectif de favoriser la mise en oeuvre dune politique de développement durable appliquée aux territoires estuariens français. Pour cela, elle a privilégié le travail de terrain et la rencontre avec les acteurs locaux. Elle a choisi de cibler plusieurs types destuaires - hors Méditerranée -, quils soient ou non concernés par du contentieux : les trois grands estuaires - la Seine, la Loire, la Gironde - et deux de moindre importance - la Vilaine et la Charente. En cherchant en premier lieu à définir physiquement et juridiquement les estuaires et leurs limites, puis à appréhender leur réalité à travers leurs évolutions historiques, culturelles, sociales, économiques et environnementales, la mission a découvert que ce sujet étaitparticulièrement complexe et peu exploréjusqualors. En effet, si on peut saccorder sur une définition reconnue de lestuaire comme « lembouchure dun fleuve sur une mer ouverte et où se font sentir les marées », ses limites sont multiples et variables selon les critères retenus (géomorphologiques, biologiques, paysagers ou de navigabilité) et ne sont donc pas clairement identifiables :lestuaire nest pas un espace juridiquement défini. Le mot « estuaire » napas de réalité sociale partagée: cest une représentation mentale, née de lapproche individuelle ou collective dune micro-société. Lestuaire nest ni un terroir, ni un territoire identifié, mais un ensemble de territoires nés de lhistoire du fleuve et des hommes, de lusage et du mythe. Pour autant, les estuaires constituent des territoires à forts enjeux stratégiques pour les économies et pour lenvironnement. Au plan socio-économique, ils sont historiquement des espaces privilégiés pour le développement de nombreuses activités, sources demplois : activités portuaires et industrielles ; centres de commerce import et export ; agglomérations urbaines et touristiques. Les ports y tiennent une place particulière. Dans un contexte marqué par les échanges mondiaux, la concentration des armateurs et opérateurs et la concurrence entre ports européens, les ports autonomes sont confrontés à des enjeux majeurs : transports par conteneurs et logistique multimodale ; terrains d'accueil et réserves d'extension ; infrastructures et accès maritimes. Quant aux autres ports, décentralisés ou en voie de lêtre, ils constituent pour les collectivités territoriales des enjeux daménagement, de développement économique, de tourisme et dattractivité. Au plan environnemental, la situation dinterface entre terre et mer, la rencontre des eaux marines et continentales, font de ces zones un milieu spécifique aux multiples fonctions biologiques dun intérêt écologique reconnu comme irremplaçable : fonctions halieutiques en tant que zones de frayère et nourriceries ; fonctions dépuration, de stockage, de transformation et de régulation des apports de lamont ; fonctions dhabitats pour lavifaune et la flore liées aux zones humides. Les questions environnementales sont soulevées lors des projets de développement économique, mais aussi à loccasion des actions de protection des ressources et des milieux naturels, de prévention des risques et de reconquête de la qualité des eaux.
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Par nature, lesterritoires estuariens, résultat dun équilibre subtil né du fleuve et des activités humaines, soumis à des découpages administratifs et politiques peu cohérents, sont donc potentiellementporteurs de conflits tant au niveau local que national et sources de contentieux de tous ordres. Sil est évident que le recours contentieux est un droit élémentaire, il est non moins évident quil est nourri par lesmanques dinformation et de dialogue et parle déficit déléments de cadrage stratégique, a fortiori sur des territoires aussi complexes. Or, ce cadrage est, en létat, très difficile à définir du fait desquatre principaux constatsobservés par la mission : - une connaissance scientifique insuffisante du fonctionnement des milieux estuariens ; - une sédimentation de plusieurs politiques, difficiles à coordonner ; - un nombre dacteurs rendant illusoire lidentification dun gestionnaire unique ; - une instabilité des règles administratives de gestion. Cest pourquoila mission ne propose pas de surajouter à lédifice actuel une nouvelle politique spécifique aux estuaires ou de nouveaux outils dédiés, maispréconise dutiliser les outils existants en les adaptant au contexte estuarien. Ses recommandations sont de trois niveaux: général,juridique et technique,stratégique. Laproposition dordre généralconcerne ledéveloppement de la connaissance des règles de gestion nationales résultant des engagements communautaires à des actions grâce ciblées dinformation et de formation. La maîtrise des textes est particulièrement importante dans des espaces comme les estuaires à linterface de nombreuses réglementations maritimes, fluviales et terrestres, et soumis à de fortes pressions. Elle conditionne la compréhension des enjeux comme la mise en uvre dune bonne gouvernance.
Pour cela, la mission propose que soient renforcés le rôle et les moyens des services juridiques et de ceux chargés des affaires communautaires au sein des Ministères chargés de lEnvironnement et de lÉquipement. Elle préconise que les Secrétaires Généraux des Ministères concernés établissent un programme pluriannuel dinformation et de formation sur les principales réglementations applicables aux estuaires, à destination des services de lÉtat et de ses établissements publics, des collectivités territoriales, des associations et des acteurs socio-économiques.La deuxième série depropositions estdordre juridique et technique. Linsécurité constatée par la mission quant à lapplication des règles de gestion nationales et européennes est non seulement liée à un déficit dinformation, mais aussi de définition juridique claire de ce que sont les espaces estuariens où ces règles sappliquent et à un défaut de référentiels techniques communs qui puissent permettre à chacun de parler le même langage. La mission formule en premier lieu des propositions pourapporter une plus grandesécurité juridiquedans la mise en uvre des différentes réglementations, notamment dans lapplication de la loi littoral dans les estuaires. La mission soutient dautre part la relance par le Ministère chargé de lÉquipement du « Groupe dÉtudes et dObservation sur le Dragage et lEnvironnement» (GEODE) pour élaborer un guide technique de bonnes pratiques en matière de dragage portuaire. Plus largement, la mission recommande aux Ministères chargés de lEnvironnement et de lÉquipement deconstruire de véritables référentiels de gestiondans trois domaines quelle juge particulièrement cruciaux : lapplication de la Directive cadre sur leau, la mise en uvre du réseau Natura 2000, le management environnemental des ports.
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Il savère également nécessaire dedévelopper la connaissance, les études et la recherche en milieu estuarien.La mission propose de spécialiser quelques centres de documentation scientifique et technique existants, travaillant en réseau pour créer un fonds détudes consacré aux estuaires, ainsi que le lancement dun programme national pluriannuel de recherche scientifique et technique, ouvert à la communauté scientifique nationale et internationale, financé sur des fonds publics et privés. Dans une troisième série depropositions dordre stratégique, la mission fait appel à linitiative des acteurs et partenaires concernés pourmobiliser dans les estuaires les instruments de planification existants, permettant de mettre en cohérence les nombreuses politiques qui sy exercent et de les adapter à chaque type destuaire. Elle propose ainsi que lEtat, ayant réaffirmé lintérêt national des ports autonomes et des estuaires où ils sont implantés, conduise à leur terme lesDirectives Territoriales dAménagement (DTA) de la Seine et de la Loire et en élabore unepour lestuaire de la Gironde. Un certain nombre de Schémas de cohérence territoriale (SCOT) incluant de petits estuaires, elle recommande au Ministère chargé de lEquipement de publier au plus vite ledécret dapplication réformant les Schémas de mise en valeur de la mer (SMVM) et permettant davoir un volet SMVM dans les SCOT, afin que les collectivités concernées puissent développer une approche intégrée « terre/mer/fleuve » dans leurs documents de planification territoriale.Les périmètres des SCOT dans les estuaires plus importants ne prenant pas en compte ces territoires dans leur globalité, elle préconise que, lors de la révision prochaine des Schémas directeurs daménagement et de gestion de leau (SDAGE), dans le cadre dune concertation approfondie entre lEtat, les collectivités riveraines et les usagers, soitprescrite lélaboration de Schémas daménagement et de gestion de leau(SAGE)dans ces estuaires et dans ceux où lapplication des engagements communautaires - nature, eau, notamment - exige une mise en cohérence forte des orientations de développement et de protection ainsi que lélaboration de plans daction permettant de respecter ces engagements. En appui de ces démarches de planification, la mission propose dengager destravaux de prospective territoriale et de stratégie foncièreen estuaire. Enfin, pour appliquer les orientations de ces différents schémas sur ces territoires singuliers et les programmes daction qui en découlent, la mission recommande dypromouvoir de nouvelles méthodes de gouvernance locale.Dans cette optique, les estuaires constituent un champ dapplication privilégié de la gestion intégrée des zones côtières »démarche de «(GIZC), destinée à la régulation des conflits dans les espaces soumis à fortes pressions,par la mise en place dun dialogue local organisé sur des périmètres pertinents. La mission préconise ainsi dinitier cette démarche en retenant lepérimètre des SAGE destuaire - ou de leur partie estuarienne quand le périmètre porte sur un bassin trop vaste -comme périmètre de concertation et de confier aux commissions locales de leau (CLE) - ou à une commission géographique spécifique - la fonction de » destuaire« comité en concertation avec les collectivités territoriales. Dans le cas des trois grands estuaires pour lesquels il nest pas prévu la possibilité de transfert du domaine public fluvial aux collectivités, il paraîtrait souhaitable que, par cohérence, un comité destuaire, distinct de la CLE, soit mis en place et présidé par le préfet de région ou le préfet coordonnateur lorsque plusieurs régions sont concernées.
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2 PRÉAMBULE
2.1 Objet et contexte de la mission
Le présent rapport sur « la gestion des estuaires dans une approche communautaire » est le fruit dune mission conjointe entre lInspection Générale de lEnvironnement et le Conseil Général des Ponts et Chaussées, qui sest déroulée davril 2005 à mars 2006. La lettre de mission figure en annexe 1. Plus de trois cent Directives ou Règlements européens concernent lenvironnement. Leur transposition et leur application par les États membres sont contrôlées par la Commission Européenne qui en présente chaque année un bilan à travers un rapport spécifique. Ainsi, le dernier rapport indique que la France a fait lobjet en 2004 de 11 procédures en manquement pour non-communication des textes de transposition, 14 pour non-conformité des textes et 25 pour mauvaise application pratique, ce qui la situe dans la moyenne des États européens. Cest pourquoi, et même si la France nest évidemment pas le seul État membre interpellé, le Gouvernement sest saisi du problème, notamment à travers la circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décisions cadres négociées dans le cadre des institutions européennes. Il est dailleurs à noter que le rapport parlementaire annuel de juillet 2005 sur la transposition des directives a enregistré des progrès sensibles en la matière. Pour lenvironnement, une task force juridique (TFJ) a été mise en place au Ministère de lÉcologie et du Développement Durable en 2004 : elle a permis daccélérer la transposition des Directives, ce qui sest notamment traduit par la loi du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions dadaptation au droit communautaire dans le domaine de lenvironnement. Parallèlement, deux missions ont été demandées, lune à lInspection Générale de lEnvironnement (IGE) sur la prévention des contentieux communautaires et, lautre, conjointe IGE et Conseil Général des Ponts et Chaussées (CGPC), sur le cas particulier des estuaires, prolongeant ainsi la mission IGE/CGPC sur lestuaire de la Seine (rapport CGPC 2004-0080-01/IGE 04-013 du 28 octobre 2004). La mission sur la prévention des contentieux communautaires a été achevée le 9 novembre 2005 (IGE/05/019) et le présent rapport répond à la seconde commande sur les estuaires : il se situe bien sûr en complémentarité avec les préconisations de la première mission. En outre, dans le cadre des audits de modernisation de lÉtat, un rapport sur les procédures « Natura 2000 » a été élaboré en 2005 et recommande notamment la mise en place dun pilotage interministériel spécifique destiné à prévenir les contentieux. Ses préconisations sont importantes pour les estuaires, la quasi-totalité de ces territoires étant concernés par la mise en place de ce réseau européen. Ainsi que le présente la fiche sur lestuaire de la Seine, jointe en annexe 4, la procédure, engagée dès 1992 par une lettre de mise en demeure de la Commission Européenne, a fait lobjet dune saisine de la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) le 30 avril 1997 pour manquement à la Directive Oiseaux et dune condamnation de la France le
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