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Placer l'évaluation des politiques publiques au coeur de la réforme de l'Etat.

De
416 pages

Andre (P), Bourdin (J), Plancade (Jp). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0048530

Ajouté le : 01 janvier 2004
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N° 392 ____________ S É N A T SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 30 juin 2004
RAPPORT DINFORMATION FAIT au nom de la délégation du Sénat pour la planification (1) sur lévaluationdespolitiques publiquesenFrance, Par MM. Joël BOURDIN, Pierre ANDRÉ et Jean-Pierre PLANCADE
Sénateurs. (1)Cette délégation est composée de: M. Joël Bourdin,président ;Mme Évelyne Didier, MM. Marcel Lesbros, Jean-Pierre Plancade,vice-présidents ;MM. Pierre André, Yvon Collin,secrétaires; MM. Gérard Bailly, Yves Fréville, Joseph Kergueris, Philippe Leroy, Jean-Luc Miraux, Daniel Percheron, Roger Rinchet, Gérard Roujas, Bruno Sido.Politiques publiques.
INTRODUCTION
Il existe aujourdhui un large consensus pour reconnaître à lévaluation des politiques ou des actions publiques le statut dardenteobligationqui fut, un temps, celui du Plan.
Ce consensus est assurément très réconfortant pour tous ceux qui sont attachés à la promotion dun modèle de décision publique plus rationnel et plus démocratique.
Malheureusement, un principe de précaution doit sappliquer presque systématiquement face à tout consensus, et plus encore quand les voix saccordent pour défendre un instrument de rationalité, de transparence et de responsabilité des actions publiques. Car, au fond, nest-ce pas précisément parce que, par nature, il est rare que laction publique réunisse tous ces attributs que lon saccorde pour affirmer lintérêt de lévaluation des politiques publiques ?
Il est, en effet, bien légitime de sinterroger sur les chances de succès de loutil « évaluation des politiques publiques » et sur sa capacité à prévaloir sur les forces profondes qui font que, souvent, laction publique nest ni vraiment rationnelle, ni vraiment transparente.
On sait que, dans le passé, ces forces ont été assez puissantes pour tenir en échec les projets de réforme de lEtat qui visaient à les renverser. Notre droit budgétaire, malgré plus de trente tentatives de réformes et labondance des travaux associés au mouvement de rationalisation des choix budgétaires, est longtemps resté satisfait de lexistence dun budget de moyens découplés des perspectives et des performances des actions financées. Les efforts effectués pour acclimater lévaluation des politiques publiques en tant que processus courant de la décision publique sont, quant à eux, souvent restés vains et ont connu léchec.
Ce tableau franchement sombre sest récemment éclairci avec ladoption de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Elle comporte des obligations dinformation renforcées, en particulier sur les objectifs et les résultats des programmes dans lesquels seront cristallisés les crédits budgétaires. Cest un pas très important et une source dexigences nouvelles en termes de cohérence, de transparence et de responsabilité. Mais ce nest quune étape. Le budget de lEtat ne recouvre, et de loin, pas
lensemble des services publics. Il népuise pas non plus la totalité des actions publiques. Surtout, si les règles nouvelles introduisent de lévaluation là où elle faisait défaut, elles ne garantissent nullement lappropriation de lévaluation par lensemble des acteurs concernés par la décision publique et sa mise en uvre, conditionsine qua nonpour que lévaluation des politiques publiques au sens plein du terme soit acclimatée dans notre pays.
Dautres étapes doivent donc être franchies aujourdhui pour que lévaluation des politiques publiques joue son rôle de producteur de rationalité, de réducteur dopacité et de promoteur de démocratie et de responsabilité.
PREMIÈRE PARTIE LES ENJEUX DU DÉVELOPPEMENT DE LÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
Quest-ce que lévaluation des politiques publiques ? Cette question a fait couler beaucoup dencre, ce qui témoigne de la relative nouveauté dun concept qui ne fait pas partie des modes traditionnels de production de la décision publique ou dorganisation publique et administrative dans notre pays. Les réponses adressées au questionnaire élaboré pour préparer le présent rapport montrent dailleurs souvent la persistance dune confusion sur le processus dévaluation des politiques publiques.
Ainsi, si des progrès importants ont été réalisés pour identifier la singularité de la démarche dévaluation des politiques publiques, leur diffusion auprès des acteurs principaux de ces politiques reste très inégale. Il est donc important de donner une définition suffisamment rigoureuse de lévaluation des politiques publiques. Elle constitue un préalable nécessaire pour faire létat des lieux et dresser un bilan des procédures y concourant.
Selon vos rapporteurs, la essentielle caractéristique de lévaluation des politiques, ou des actions, publiques, lun et lautre termes sont quasiment équivalents, réside certes dans son objet, qui est de déboucher sur un jugement, une appréciation, mais aussi dans sa nature, qui est dêtre une démarcheà la fois ambitieuse et rigoureuse.
Il nest pas contestable, aux yeux de vos rapporteurs, que lévaluation doive déboucher sur un jugement et, en prolongement de ce jugement, le cas échéant, sur des recommandations1. Mais, il peut exister bien des sortes de jugements, de ceux quon dit « à lemporte-pièce » à ceux qui résultent de protocoles rigoureux.
Cest évidemment de ces derniers que lévaluation des politiques publiques doit se rapprocher. Lévaluation des politiques publiques doit ainsi êtreporteuse dune ambition forte:celle déclairer les politiques publiques au terme dun processus de jugement rigoureux.
Mais, porteuse dune ambition forte,lévaluation des politiques publiques est aussi, en soi, une ambition forte. Elle lest parce quelle doit surmonter les obstacles nombreux, et divers dans leur nature, qui en limitent lessor afin de saffirmer pour ce quelle est, unenécessité pour le renouvellement de la vitalité démocratiqueet une procéduredécisive pour lamélioration des missions collectives que se donne le pays.
Dans ces temps, où les interrogations sur la capacité de notre pays à se réformer abondent, il est indispensable de se pencher sur les outils de notre intelligence collective et sur les processus que notre démocratie met en uvre.
Au vu de lhistoire, lévaluation na remporté, jusquà présent, que de modestes succès. Loin de la condamner, cette histoire, en France, et les défis qui se posent aujourdhui à la décision publique, invitent à donner un vigoureux élan à la démarche dévaluation des politiques publiques.
1vue largement partagé est écarté dans le rapport adopté par la Mission point de  Ce dévaluation et de contrôle de lAssemblée nationale « Evaluation et prospective : quelle organisation ? ». Dans sa proposition n° 1 relative à la création dune « Instance nationale dévaluation », ce rapport « définissant les compétences de cet organisme » indique quil serait chargé dévaluer les politiques publiques, « et non de les juger ». Cette approche est difficilement compréhensible puisque lévaluation est en soi la formation dun jugement sur la valeur de ce qu elle prend pour objet. Si lévaluation ne saurait déboucher, sans être stérile, sur un jugement manichéen, ou semblable à ceux rendus par une juridiction pénale, il est contraire à la volonté de promouvoir lévaluation den limiter a priori les résultats et de laffadir en lui fixant pour seul objectif « détablir des constats partagés ». Sur ce dernier point, il est au contraire recommandable que lévaluation puisse aboutir au constat de divergences danalyses. Le lui interdire revient à instrumentaliser lévaluation, procédé qui va à l ontre de la déontologie qui lui est nécessaire et, finalement, de son utilité. enc
CHAPITRE I LÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES EST PORTEUSE DUNE AMBITION FORTE
Il est assez naturel que lévaluation des politiques publiques, en tant quambition relativement récente, ait été lobjet detentatives successives de définition la part de ses concepteurs. Les nuances entre ces définitions de apparaissent moins importantes que ce qui les réunit : elles sontgénéralement polarisées sur lobjet poursuivipar lévaluation des politiques publiques.
Le présent rapport nentend pas ajouter un nouvelitemau lexique de lévaluation en raffinant la définition de son objet, mais bien plutôt, afin de souligner ce que sont, aux yeux de ses auteurs, les propriétés essentielles de lévaluation des politiques publiques, de retenir quelle est, avant tout, une démarche.
En effet, pour les auteurs de ce rapport, lévaluation des politiques publiques doit dabord être appréhendée comme une démarche cognitive ambitieuse, ordonnée par des méthodes qui lui sont propres et qui dictent ses processus.
I.UNE DÉMARCHE PORTEUSE DUN PROJET AMBITIEUX
Au-delà de la variété des définitions de lévaluation des politiques publiques, il est possible didentifier une identité forte de lévaluation ordonnée autour de lidée de rationalisation de laction et de la décision publiques. Lévaluation un poursuitobjectif cognitif élaboré au service de lintelligence de la décision publique.
Aux yeux de vos rapporteurs,cette définition, axée sur lobjet de lévaluation,appelle un complément, qui amène àinsister sur la composante procédurale de lévaluationatluniorpansouDls.enifélriavéobjet serait réducteur si lon ny ajoutait pas la considération des implications concrètes des objectifs poursuivis.Lévaluation des politiques publiques doit être, en ce sens,comprise comme une démarche incarnant la poursuite de finalités politiques et sociales éminentes.
A.LES DIFFÉRENTES DÉFINITIONS DE LÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES LUI CONFÈRENT UNE FORTE IDENTITÉ
Le droit positif et la doctrine ont engendré des approches diverses. Mais, au-delà de celles-ci se dégage la forte identité de lévaluation des politiques publiques dans ses objectifs de réunion de connaissances au service dune meilleure décision publique.
1.Une diversité dapproches
a)Lévaluation dans la doctrine
La littérature doctrinale sur lévaluation des politiques publiques sest considérablement développée. Il est impossible, et sans grand intérêt, de rendre compte de la totalité des définitions proposées.
Toutefois trois définitions dorigine doctrinale méritent dêtre citées en raison des évolutions quelles traduisent et, pour les deux premières, de leur mention dans les travaux fondateurs de linstitutionnalisation de lévaluation des politiques publiques en France :
- La définition proposée dans unrapport du Plande1985(rapport Deleau) pour laquelle «évaluer une politique, cestreconnaître etmesurer ses effets propres».
- La définition durapport Viveret de1989, où «évaluer une politique, cestformer un jugement sur sa valeur».
- Celle deFreeman et Rossienfin, selon laquelle, « lévaluation doit se préoccuper de l utilité, de la mise en uvre, de lefficacité et de lefficience des mesures qui ont pour but daméliorer le sort des membres de la société».
On relève une évolution dune définition assez neutre où lévaluation serait un simple processus didentification des effets dune action publique vers des définitions assignant à lévaluation un rôle plus complet et pleinement appréciatif.
b)Le droit positif
Notredroit positif a connudeux définitions successives de lévaluation des politiques publiques.
Ledécret du 22 1990 janvier a donné la première définition en « officielle » : «une politique, cest rechercher si les moyensEvaluer juridiques, administratifs ou financiers mis en uvre permettent de produire
les effets attendus de cette politique et datteindre les objectifs qui lui sont fixés».
Ledécret du 18 novembre 1998, créant le Conseil national de lévaluation, lui a substitué une nouvelle définition selon laquelle «lévaluation dune politique publique a pour objet dapprécier lefficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en uvre».
La redéfinition opérée par le décret de 1998 est assez modeste, mais témoigne dune certaine maturation du concept.
(1)Lévaluation est plus quun simple suivi
Unesimplificationest apportée puisquele décret assimile implicitement les effets attendus dune politique à ses objectifs. Cette assimilation paraît légitime si lon considère que les objectifs visés sont les objectifs ultimes de la politique envisagée et si lon dépasse donc la considération des seuls résultats intermédiaires dune politique donnée. Cette nuance, qui peut sembler abstruse, est importante.
Lanalyse des politiques publiques conduit à distinguer plusieurs niveaux deffets de la mise en uvre dune politique: celui dela réunion des ressources nécessaires(par exemple, les crédits ou les personnels) ; celui des réalisations (par ; exemple, le nombre de dossiers examinés) celuides résultatsexemple, le nombre des redressements fiscaux effectués) ; enfin,(par celuides impacts (par exemple, la réduction du nombre de cas de fraudes fiscales ou, inversement, laccentuation de lévasion fiscale).
Lévaluation des politiques publiques a pour ambition particulière dapprécier lensemble des maillons de la chaîne de laction publique et dappréhender jusquaux impacts finaux dune politique. Cestsa spécificitépar rapportà des travaux, quon tend, à tort, à assimiler à elle, qui sarrêtent en chemin,ne décrivant le plus souvent que les moyens et les réalisations, même si, dans le meilleur des cas, ils peuvent, très exceptionnellement, aller jusquau compte rendu des résultats.
Il est donc particulièrement nécessaire de rappeler que lambitionde lévaluation des politiques publiquesdépasse la seule description des ressources et des réalisationsdune politique donnée. Une pareille approche relève dun simple suivi de gestion, alors que lévaluation des politiques publiques se donne pour objet dapprécier le plus complètement possible la politique qui lui est soumise.
(2)Lévaluation se penche sur lefficacité mais aussi sur lefficience
Seconde novationbienvenue, le nouveau décret appelle à juste titre à « peser » les moyens dune politique en fonction non seulement de leurs effets, mais aussi, le terme « comparant » y invite, en fonction de léquilibre existant entre lampleur des moyens mobilisés et les résultats de la politique à laquelle ils contribuent. Alors que la définition de 1990 était axée sur une évaluation de la seule efficacité des moyens mis en oeuvre, celle de 1998 introduit la préoccupation de juger lefficiencedes moyens consacrés aux politiquessoumises à évaluation.
2.Un enrichissement des définitions et une identité forte
A considérer la doctrine et le droit positif, on peut relever que la pluralité des définitions de lévaluation sest accompagnée dun enrichissement progressif de lidée dune autour démarche cognitive et appréciativeélaborée.Chacune des définitions de lévaluation possède sa propre « identité ». Mais, elles ont en commun dassigner à lévaluation des politiques publiques un objectif particulier qui lui confère une forte identité et se révèle très ambitieux.
a)Une pluralité de définitions qui témoignent dun enrichissement progressif de la notion dévaluation
La première de lévaluation, mentionnée en 1990 dans définition notre droit positif, insiste sur la mesure de la capacité des moyens publics mis en uvre à atteindre les objectifs fixés. Dans cette optique, lévaluation était avant tout unjugement sur lefficacité dune action.
La deuxièmepositif (celle de 1998) offre à définition de droit lévaluation de traiter une question à la fois plus ouverte et plus complète, puisquil sagit derepérer les effets dune politique publique sans restreindre linvestigation à lefficacité immédiate de cette politique, avec uneattentionportée à lefficience des moyens.
On a déjà indiqué quen doctrine un cheminement est également intervenu vers une ambition plus large.
La définition du Plan en 1985 insistait sur lonticafitieniddes effets propres de la politique soumise à évaluation. La définition ainsi formulée semble assez technique et classique des évaluationsconsistant à exclure les effets daubaine.
Ladéfinition du rapport VIVERET a pour elle le mérite de la simplicité et de la généralité quelle « paie » par une relative imprécision. On
observe aussi quelle confère à lévaluation un objet mixte, en insistant sur la formulation dun jugement.
Lévaluation est placée dans une optique appréciative mais cette appréciation, technique, débouche nécessairement sur un jugement politique.
Enfin,la dernière définition Freeman et Rossi représente une de synthèse des précédentes définitions auxquelles elle ajoute une dimension nouvelle. En effet, en affirmant quelévaluation des politiques publiques répond à une préoccupation, elle établit que lévaluation est un outil au service de finalités particulières. Est ainsi consacrée une dimension nouvelle et importante de la démarche évaluative, abordée plus après dans le présent rapport,lorganisation et au fonctionnement des sphèressa contribution à politique et administrative.
Limportant reste que ces différentes définitions de lévaluation des politiques publiques, au-delà des différences entre les approches proposées pour la décrire, comportent une certaine unité.
b)Une identité forte
Lévaluation comporte un jugement de valeur sur des toujours politiques ou des actions publiques, mais un jugement élaboré à travers un processus cognitif rigoureux qui implique la mobilisation dun appareil critique cohérent et le plus pertinent possible.
Ces considérations établissent demblée que lévaluation des politiques publiques ne saurait être considéréenicomme uneactivité banale, nicommeune activité se prêtant à limprovisation.
Lévaluation nest pas une activité banale en ce sens quelle prend pour objet des questions politiques par excellence. Sonchamp est celui des politiques publiques, ce qui veut tout dire. Sesliens directs avec lintelligence des décisions publiques auraient dû en faire depuis longtemps une activité usuelle dans un régime politique démocratique comme le nôtre. Elle doit le devenir en tant quoutil irremplaçable au service des différents acteurs des politiques publiques.
Cest aussi dire que lévaluation des politiques publiques doit être une activité organiséea à cela trois raisons au moins :. Il y
y en tant quinstrument au service de décisions publiques Dabord, plus pertinentes, lévaluation est une procédure dont les différents acteurs et le cadre de leur intervention appellent une définition précise. Lévaluation des politiques publiques ne doit pas être vue comme indépendante des processus de définition et de conduite des politiques publiques. Elle doit, au contraire,