Rapport d'information fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées : avis rendu sur le contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat d'une part et l'Agence française de développement (AFD), d'autre part, pour la période 2011-2013

Cambon Christian, Vantomme André, Sénat. Commission Des Affaires Étrangères, De La Défense Et Des Forces Armées

Description

En vertu de l'article 1 de la loi sur l'action extérieure de l'Etat du 27 juillet 2010, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat est saisie pour avis sur le projet de contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence française de développement (AFD) qui définit les missions de cette agence et les ressources budgétaires à sa disposition pour la période 2011-2013. Le présent rapport d'information évalue l'activité de cet établissement qui a connu ces dernières années une mutation profonde de son environnement et de ses activités : multiplication par cinq du volume des engagements de l'AFD, extension de son champ d'intervention géographique, vers l'Afrique tout d'abord, puis en direction des pays émergents ensuite, fort accroissement de son champ sectoriel consécutif au transfert progressif des compétences de l'ancien ministère de la coopération.

Sujets

• Agence française de développement
• Aide au développement
• Coopération
• Aide humanitaire
• Finance
• Pays en développement
• Pays les moins avancés
• Pauvreté
• Europe
• International
• Relations internationales

Informations

• Publié par: rapports-europe-international
• Publié le: 01 mai 2011
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 2 Mo

Extrait

N° 497     

SÉNAT   SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011  

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 mai 2011

 

 

RAPPORT D´INFORMATION  

 

FAIT  

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) : avis rendu sur lecontrat d’objectifs et demoyens entre l’État  d unepartet l’Agence françaisededéveloppement (AFD), d’autre part, pour ’ lapériode 2011-2013,  

Par MM. Christian CAMBON et André VANTOMME,

Sénateurs.

 

 

 

(1) Cette commission est composée de :M. Josselin de Rohan, président ; Blanc, Didier Boulaud,MM. Jacques Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ;Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont,MM. Jean-Étienne Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.  

- 3 -

S O M M A I R E

Pages

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE CONTRAT DOBJECTIFS ET DE MOYENS DE LAFD................................... 9 

INTRODUCTION.13........................................................................................................................ 

PREMIÈRE PARTIE - LE CONTEXTE : UNE COOPÉRATION INTERNATIONALE MARQUÉE PAR UNE DIMINUTION DES MARGES DE MANUVRE DE LAIDE BILATÉRALE

I. UNE COOPÉRATION QUI A DIVERSIFIÉ SES OBJECTIFS ET SES ZONES DINTERVENTION................................................................................................61................. 

A. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE COOPÉRATION FRANÇAISE .............................. 16  B. UNE POLITIQUE DIFFÉRENCIÉE SELON LES ZONES DINTERVENTION ....................... 18 

II. UN FOSSÉ CROISSANT ENTRE LES AMBITIONS ET LES MOYENS........................... 20 

A. UNE AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE QUI DEMEURE OFFICIELLEMENT UNE DES COOPÉRATIONS LES PLUS IMPORTANTES AU MONDE GRÂCE À UN THERMOMÈTRE LARGEMENT FAUSSÉ .............................................................................. 20 

B. DE NOMBREUX ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DIFFICILES À TENIR DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE TENDU ..................................................................... 23 

C. UN DÉSÉQUILIBRE CROISSANT ENTRE UNE AIDE BILATÉRALE AUX MARGES DE MANUVRE LIMITÉES ET UNE AIDE MULTILATÉRALE AU PILOTAGEINCERTAIN..........................................................................................................27 

III. UNE ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE ÉCLATÉE QUI REND LE PILOTAGE DE LAIDE AU DÉVELOPPEMENT FRANÇAISE COMPLEXE................. 28 

DEUXIÈME PARTIE - LOBJET : LAFD, UN OPÉRATEUR PIVOT DE LA COOPÉRATION BILATÉRALE À LA CROISÉE DES CHEMINS  I. LAFD : UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC SINGULIER........................................................ 32 

A.UNEBANQUEDEDÉVELOPPEMENT...................................................................................32 

B.UNEAGENCEDECOOPÉRATION.........................................................................................33  C.UNOUTILDINFLUENCE.......................................................................................................33 

D. UNE SOURCE DE DÉPENSES ET DE RECETTES POUR LETAT ........................................ 34 

E. UN MODÈLE POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE SINGULIER FONDÉ SUR UNE PÉRÉQUATION ENTRE LES DIFFÉRENTES ACTIVITÉS .................................................... 35 

- 4 -

II. DES PERFORMANCES OPÉRATIONNELLES REMARQUABLES................................. 38  A. GRÂCE À UNE CROISSANCE TRÈS SOUTENUE, LAFD SEST IMPOSÉE COMME LOPÉRATEUR PIVOT DUNE AIDE AU DÉVELOPPEMENT RÉNOVÉE ........... 38 

B. CETTE CROISSANCE SEST EFFECTUÉE GRÂCE À UNE DIVERSIFICATION GÉOGRAPHIQUEETSECTORIELLE.....................................................................................40 

C. LAFD DISPOSE DUNE LARGE PALETTE DINSTRUMENTS DINTERVENTION AUBÉNÉFICEDUDÉVELOPPEMENT..................................................................................41 

III. UNE GOUVERNANCE QUI ILLUSTRE LA COMPLEXITÉ DE LARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE3..4.......................................................................................................................... 

A. UN PILOTAGE STRATÉGIQUE COMPLEXE ......................................................................... 43 

B. AU QUOTIDIEN, UNE COTUTELLE DE BERCY ET DU QUAI DORSAY DANS LE CADRE DUNE AUTONOMIE CROISSANTE .................................................................. 44 

C. UN CONTRAT DOBJECTIFS ET DE MOYENS QUI VIENT À UN MOMENT DINCERTITUDE ENTRE LA POURSUITE DE LA CROISSANCE ET LA CONSOLIDATIONDESACQUIS............................................................................................45  1. Des évolutions qui suscitent des interrogations sur ce qui était le cur de lactivité de lAFD..............................................................................................................46...................  2. Une identité dentreprise en cours de mutation....................................................................... 48  3. Un modèle économique et des relations financières avec lEtat à clarifier............................. 49 

TROISIÈME PARTIE - LE SUJET : LE COM, FEUILLE DE ROUTE DE LAFD POUR LE TRIENUM BUDGÉTAIRE

I. DES OBJECTIFS GÉNÉRAUX QUI REPRENNENT LES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE LA FRANCE....................................................................5...1.......... 

II. DES OBJECTIFS GÉOGRAPHIQUES QUI TRADUISENT UNE FORTE CONTINUITÉ ET CONFIRMENT LA POURSUITE DUNE STRATÉGIE MONDIALE...........................................................................................................................4..5 

A. LAFRIQUE SUBSAHARIENNE DEMEURE UNE PRIORITÉ AFFICHÉE MALGRÉ LA DIMINUTION DES MOYENS EN SUBVENTIONS ET LA FAIBLESSE DES  CONTREPARTIESSOLVABLES.............................................................................................54 1. LAfrique subsaharienne au cur des objectifs de concentration de moyens........................... 54  2. La diminution des subventions et la difficulté à trouver pour les prêts des contreparties solvables expliquent la faiblesse relative des interventions dans les zones prioritaires55.................................................................................................................... 

B. LES OBJECTIFS EN MÉDITERRANÉE RISQUENT DÊTRE BOULEVERSÉS PAR LESÉVOLUTIONSENCOURS...............................................................................................59 

C. LES CONDITIONS DE LA POURSUITE DES ACTIVITÉS DE LAFD DANS LES PAYS EMÉRGENTS DOIVENT SAPPRÉCIER AU REGARD DE LEXISTENCE DUNEFORTECONCURRENCE............................................................................................61 

D. LAFFICHAGE DUN OBJECTIF DE MOYENS DANS LES PAYS EN CRISE OU EN SORTIE DE CRISE QUI SOULÈVE DES INTERROGATIONS ........................................ 64 

- 5 -

III. DES OBJECTIFS DE CONCENTRATION SECTORIELS QUI SOULÈVENT DES INTERROGATIONS................................56.......................................................................  A. DES PRIORITÉS SECTORIELLES LARGES MAIS DES INDICATEURS DE CONCENTRATIONTRÈSCIBLÉS.........................................................................................65 

B. UNE RELANCE DE LAIDE EN MATIÈRE AGRICOLE BIENVENUE.................................. 67 

C. UNE VOLONTÉ DE SE CONCENTRER SUR LE DÉVELOPPEMENT HUMAIN, POUR LÉGITIME QUELLE SOIT, AURA, À SUBVENTION CONSTANTE, UN EFFET DÉVICTION SUR LES AUTRES SECTEURS ............................................................ 69 

D. UNE LOGIQUE DOFFRE CONTESTABLE ............................................................................ 72 

IV. UNE MOINDRE AMBITION EN MATIÈRE DE PRODUCTION INTELLECTUELLE, DE STRATÉGIE ET DÉVALUATION............................................ 73 

A. DES AMBITIONS LIMITÉES EN MATIÈRE DE RECHERCE ET DANALYSE POUR UN BUDGET DE LA PRODUCTION INTELLECTUELLE EN FORTE DIMINUTION...........................................................................................................................74  B. DES OBJECTIFS EN MATIÈRE DÉVALUATION EN RECUL .............................................. 77 

V. UNE VOLONTÉ DE MAÎTRISE DES COÛTS DE FONCTIONNEMENT......................... 80 

A. UNE VOLONTÉ DE MAÎTRISE DES COÛTS APRÈS UNE PÉRIODE DE FORTE CROISSANCE CONFORME À LAUGMENTATION DE LACTIVITÉ ................................. 80  1. La forte augmentation des coûts de fonctionnement ces dernières années correspond à une augmentation sans précédent de lactivité et témoigne de gains de productivité sensibles................................81.................................................................................................  2. Si lAFD nest pas un opérateur au sens de la LOLF, son activité est en partie dépendante des deniers publics.............................................................................................8..3  B. DES OBJECTIFS DE PERFORMANCES ET DES MODALITÉS DENCADREMENT DESCOÛTSDISCUTABLES...................................................................................................84  1. Des indicateurs de suivi de projets classiques qui donnent une mesure très  approximative de la qualité des projets.........................4..8........................................................ 2. Des ratios financiers dont lévolution dépend largement de lactivité passée.......................... 85  3. Des modalités dencadrement des effectifs et des frais généraux qui ne semblent pas pertinentes......................................................................................................................87........  VI. UN ACCORD SUR LE DIVIDENDE QUI MET FIN À UNE HÉRÉSIE............................ 89 

A. LE DIVIDENDE DE LAGENCE EST DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES INTÉGRALEMENT CONSERVÉ PAR LETAT ...................................................................... 90 

B. LA CAPACITÉ DINTERVENTION DE LAFD EST AUJOURDHUI LIMITÉE PAR LINSUFFISANCE DE SES FONDS PROPRES PAR RAPPORT AU RATIO  «GRANDSRISQUES»............................................................................................................92

C. LACCORD SUR LA RÉPARTITION DU DIVIDENDE EST SATISFAISANT DANS SON PRINCIPE ET INSUFFISANT DANS SES MODALITÉS................................................ 92 

VII. DES MOYENS BUDGÉTAIRES MAINTENUS MAIS SANS PROGRESSION............... 95 

A. UNE STAGNATION DES SUBVENTIONS À UN NIVEAU HISTORIQUEMENT BAS...........................................................................................................................................96 