Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la gestion et au financement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC)

Montesquiou Aymeri De, Sénat. Commission Des Finances

Description

Le présent rapport retrace les conclusions d'une enquête de la Cour des comptes, réalisée en application de l'article 58-2° de la LOLF, à la demande de la commission des finances du Sénat, sur la gestion et le financement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). L'objectif de la demande consistait à évaluer l'efficacité et l'efficience de la gestion du CNC dans sa mission de soutien à la filière cinématographique et audiovisuelle. Pour cela, trois axes d'étude ont été retenus : disposer d'une évaluation globale de la situation de l'opérateur et de sa gestion courante (appréciation de sa situation financière, effectifs, état du patrimoine immobilier, évolution des dépenses et des recettes, pilotage...) ; analyser l'économie générale des soutiens mis en oeuvre par le CNC, en lien avec le produit des taxes qu'il perçoit (fiscalité affectée, évolution du champ des interventions de l'opérateur...) ; déterminer quel devrait être le traitement du CNC au regard des règles de plafonnement des taxes affectées aux opérateurs définies par le législateur dans le cadre de la loi de finances pour 2012.

Sujets

• Centre national du cinéma et de l'image animée
• Cinema
• Audiovisuel
• Culture
• Communication

Informations

• Publié par: rapports-culture-communication
• Publié le: 01 octobre 2012
• Nombre de lectures: 27
• Licence : En savoir +
  Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

N° 12

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 octobre 2012

RAPPORT D´INFORMATI

FAIT

ON

au nom de la commission des finances (1) sur l’enquêtede laCourdescomptes relative à lagestion et aufinancement duCentre nationaldu cinéma de et l’image animée(CNC),

Par M. Aymeri de MONTESQUIOU,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de :M. Philippe Marini, président ; Marc,M. François ;rapporteur général Mme Michèle André,première vice-présidente ; Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Mme Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique E spagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François TrucyMM. Philippe, secrétaires ; Adnot, JeanMM. Philippe Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Ér ic Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

3 - -

S O M M A I R E

 

Pages

AVANT-PROPOS.................................................................................................................. ....

5

I. LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DU CNC : UN « PILOTAGE PAR LA RECETTE ».......... 7

A. L’AFFECTATION D’IMPORTANTES RECETTES FISCALES AU CNC… .......................... 8 1. Les taxes affectées au CNC représentent 93 % de ses ressources.......................................... 8 a) Le CNC est financé majorita irement par trois taxes .......................................................... 8 b) La TSTD, principale ressource du CNC, soulève plusieurs interrogations......................... 10 (1) Les recettes de TSTD expliquent la majeure partie de la croissance des ressources du Centre .......................................................................................................................... 10 (2) L’assiette de la TSTD a subi plusieurs modifications afin de pallier les comportements d’optimisation des opérateurs assujettis ............................................................................. 11 (3) La compatibilité de la TSTD avec le droit communautaire est en cours d’examen .................... 12 (4) L’affectation exclusive du produit de cette taxe au CNC est-elle encore justifiée ? ................... 13 2. Les autres ressources du CNC demeurent marginales........................................................... 14 a) La suppression des dotations budgétaires depuis 2008 ...................................................... 14 b) Les ressources propres de l’établissement ........................................................................ 14

B. …A EU POUR CONSÉQUENCE D’INCITER L’OPÉRATEUR À PROGRAMMER DES DÉPENSES AUSSI DYNAMIQUES QUE L’ÉTAIENT SES RESSOURCES ................. 15 1. Fort de la progression de ses recettes, le CNC a multiplié les aides à la filière cinématographique et audiovisuelle..................................................................................... 15 a) Les aides du CNC aux secteurs cinématographique et audiovisuel ont augmenté de 23 % entre 2007 et 2011 .................................................................................................. 15 b) Si la majeure partie de ces dispositifs co nstituent des aides direct es au secteur, une autre part non négligeable est versée à des organismes tiers ............................................. 16 c) Le plan de numérisation des salles et des œuvres cinématographiques : un effet d’aubaine ?.................................................................................................................... .. 17 2. L’évaluation de l’efficacité de ces dispositifs de soutien peine encore à se faire une place 18............................................................................................................................... .... a) Des succès reconnus ........................................................................................................ 18 b) Mais des résultats contrastés ............................................................................................ 18 c) Une « sédimentation croissante » des dispositifs et une démarche de performance insuffisante ................................................................................................................... .. 19 d) Les limites du modèle économique global du CNC .......................................................... 19

II. UNE GESTION INTERNE EN PROGRÈS, MAIS UNE LOGIQUE ENCORE INABOUTIE......................................................................................................................... 20

A. LES FRAIS DE FONCTIONNEMENT INTERNE .................................................................. 20 1. Une importante réforme budgétaire et comptable, restée inachevée...................................... 20 2. Des modalités de détermination du prélèvement pour frais de gestion à revoir..................... 20

B. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES .................................................................... 21 1. Une relative stabilité des effectifs, ma is une hausse de la masse salariale............................ 21 2. Une forte progression du nombre de membres des commissions d’attribution des aides sélectives.................................................................................................................... 21

C. LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER ................................................................... 22 1. L’absence préjudiciable de schéma pluriannuel de stratégie immobilière............................. 22 2. Un recours à l’emprunt contestable pour l’acquisition d’un nouvel immeuble en 2010......... 22 3. Les difficultés et incertitudes juridiques posées par les sites des Yvelines............................. 22

4 - -

III. QUELLE ÉVOLUTION POUR LE FINANCEMENT DU CNC ?..................................... 23

A. UNE « AISANCE FINANCIÈRE » MÊME APRÈS LA PRISE EN COMPTE DES PROVISIONS ..................................................................................................................... ... 23 1. Un fonds de roulement de 800 millions d’euros.................................................................... 23 2. La constitution de provisions pour faire face aux engagements du CNC au titre des dispositifs de soutien........................................................................................................... 23 3. Une capacité d’autofinancement en croissance et des réserves qui interrogent l’adéquation entre les ressources de l’établissement et ses besoins pérennes........................ 24 a) Une capacité d’autofinancement en hausse ....................................................................... 24 b) Des réserves classées en quatre catégories ....................................................................... 24

B. UN PILOTAGE INSUFFISANT QUI NE GARANTIT PAS LA MAÎTRISE DES DÉPENSES ....................................................................................................................... ..... 25 1. Une information financière encore insuffisante.................................................................... 25 a) Le transfert du recouvrement des taxes affectées a permis de faire des économies, mais a affecté la précision de l’information budgétaire..................................................... 25 b) Des écarts significatifs entre les prévisions et les réalisations des ressources affectées...................................................................................................................... .... 26 c) Une tentative d’enrichissement de l’inform ation financière à l’initiative du Sénat ............ 26 d) Un bilan mitigé des récentes opérations de maîtrise de la dépense du CNC....................... 26 2. Un pilotage insatisfaisant.................................................................................................... 27 a) Une gouvernance qui se met en place progressivement ..................................................... 27 b) Une tutelle inexistante ..................................................................................................... 27

C. UN CHANGEMENT DE PARADIGME NÉCESSAIRE : VERS UN PILOTAGE PAR LA DÉPENSE ..................................................................................................................... ... 28 1. Quels outils d’information et quels leviers pour un pilotage plus performant ?..................... 28 a) L’amélioration de la qualité et de la fréquence de l’information financière ....................... 28 b) La définition d’une trajectoire de dépenses pluriannuelle réactualisée chaque année .......................................................................................................................... .... 28 c) La formalisation d’outils de suivi et de pi lotage avec le ministère de la culture et de la communication ....................................................................................................... 29 2. Les questions préalables à toute réflexion sur le financement du CNC.................................. 29 a) La nécessaire « mise sous tension » de l’établissement ..................................................... 29 b) La « fiscalité des opérateurs de communications électroniques, une recette envisageable pour contribuer au financement des politiques culturelles » ......................... 30 3. Les scénarii proposés par la Cour des comptes pour faire évoluer le modèle de financement du CNC............................................................................................................ 30 a) Scénario n° 1 : la fixation d’un plafond de dépenses pluriannuel commandant la détermination du barème des taxes affectées .................................................................... 31 b) Scénario n° 2 : le recours à des écrêtements ciblés ........................................................... 31 c) Scénario n° 3 : la budgétisation d’une partie de l’actuelle TST « distributeurs » ............... 31

TRAVAUX DE LA COMMISSION AUDITION POUR SUITE À DONNER......................... 33

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT.......... ................................................................

69

Mesdames, Messieurs,

- 5 -

Le présent rapport retrace les conclusions d’une enquête de la Cour des comptes, réalisée en application de l’article 58-2° de la LOLF, à la demande de votre commission des finances, surla gestion et le financement du Centre national du cinéma et de l’image animée(CNC). L’objectif de la demande consis tait à évaluer l’efficacité et l’efficience de la gestion du CNC dans sa mission de soutien à la filière cinématographique et audiovisuelle. Pour cela, trois axes d’étude ont été retenus : -disposer d’une évaluation globale de la situation de l’opérateur et de sa gestion courante de sa situation financière, effectifs, (appréciation état du patrimoine immobilier, évolution des dépenses et des recettes, pilotage…) ; -générale des soutiens mis en œuvre par leanalyser l’économie CNC, en lien avec le produit des taxes qu’il perçoit affectée, (fiscalité évolution du champ des interventions de l’opérateur…) ; -déterminer quel devrait être le traitement du CNC au regard des règles de plafonnement des taxes affectées aux opérateursdéfinies par le législateur dans le cadre de la loi de finances pour 2012. Selon l’usage, les travaux de la Cour des comptes ont donné lieu, le 3 octobre 2012, à uneaudition pour suite à donner, mettant en présence les magistrats chargés de l’enquête, ainsi que les représentants du CNC et de ses autorités de tutelle. Y étaient, par ailleurs, conviés nos collègues membres de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication. Il ressort de ces travaux et de ces débats que s’ilcontribue indéniablement à la défense de l’ « exception culturelle française », par son soutien aux secteurs cinématographique et audiovisuel, le CNC n’en repose pas moins surun modèle économique qui, dans le contexte budgétaire actuel, pose question. Le CNC semble, en effet, être un «cas d’école»des limites du phénomène d’« agencisation » et de la fiscalité affectée aux opérateurs, que la commission des finances suit attentivement depuis plusieurs années. Celle-ci a, d’ailleurs, anticipé la situation actuelle puisque le dispositif de mise sous plafond des taxes affectées aux établissements publics est une idée née au Sénat et dont la « paternité » peut être attribuée à notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général. Ce mécanisme avait été

- 6 -

repris par le gouvernement précédent et, sous l’impulsion de notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, la commission des finances l’avait soutenu. S’agissant plus particulièrement du CNC, cette dernière avait pointé les éléments suivants : - vers cet opérateur, compte tenu de sa l’externalisation « prospérité », de certaines dépenses budgétaires auparavant assumées par le ministère de la culture et de la communication. Ce transfert était certes cohérent avec les missions du Centre. Il reste que sur le plan de la discipline budgétaire, il consistait à ex clure des dépenses de la norme de dépense applicable au budget de l’Etat, pour les faire prendre en charge par une entité tierce affranchie de toute contrainte ; -les « effets pervers de l’affectation de taxes au CNC, qui a eu » pour conséquence d’inciter l’opérateur à programmer des dépenses de façon tout aussi dynamique que ses ressources. Quels que soient les motifs allégués par le Centre pour dépenser plus, cette trajectoire ne semble pas compatible avec la situation actuelle des finances publiques ; -l’affaiblissement, enfin, de la tutelle ministérielle en cas de financement exclusivement fiscal de l’opérateur, à plus forte raison lorsque ceux-ci, tel le CNC, assurent directement le recouvrement de leurs taxes. La Cour des comptes, dans son rapport très riche, confirme pour une large part les observations formulées, depuis plusieurs années, par votre commission des finances. La remise de son enquête est, par ailleurs, puisque le opportune projet de loi de finances pour 2013, qui sera très prochainement examiné au Sénat, comprend deux dispositions relatives au CNC : -du dispositif de plafonnement des taxesl’article 26 l’exonère affectées aux opérateursfinances pour 2012 prévoyait un dispositif(la loi de « allégé » s’agissant du CNC : seule la part « distributeurs » de la taxe sur les services de télévision était plafonnée) ; - l’article 28 prélève, en contrepartie, 150 millions d’euros sur son fonds de roulement. L’enquête de la Cour contribuera, ainsi, sans aucun doute, à alimenter le débat qui s’ouvrira en séance publique surle niveau adéquat du prélèvement à effectuer sur les ressources et/ou le fonds de roulement du CNC, sans que soit fragilisé l’équilibre financier de ce dernier.

- 7 -

I. LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DU CNC : UN « PILOTAGE PAR LA RECETTE »

Créé par la loi du 25 octobre 1946, puis réformé en 2009 1 , le CNC est unétablissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la cultureetopérateur de la mission « Culture ». A ce titre, il est rattaché principalement à l’action 4 « Actions en faveur de l’accès à la culture » du programme 224, et, subsidiairement, aux actions 2 « Soutien à l’éducation artistique et culturelle » et 6 « Action culturelle internationale ». Doté de l’autonomie financière, le CNC jouit de la personnalité morale. Il exerce, dans les domaines du ci néma et des autres arts et industries de l’image animée (notamment ceux de l’audiovisuel, de la vidéo et du multimédia, dont le jeu vidéo), les missions suivantes 2 : -l’évolution des professions et activités du cinémaconstater et des autres arts et industries de l’image animée, leur environnement technique, juridique, économique et social, ainsi que les conditions de formation et d’accès aux métiers concernés ; -contribuer, dans l’intérêt général,au financement et au développement du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée et en faciliter l’adaptation à l’évolution des marchés et des technologies. A ce titre, ilmène une politique d’aides financières; -contrôler les recettes d’exploitation des œuvres documents et cinématographiques ou audiovisuels réalisées par les exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques et par les éditeurs de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public ; -tenir les registres du cinéma et de l’audiovisuelet, dans ce cadre, centraliser et communiquer aux titulaires de droits tous les renseignements relatifs aux recettes d’exploitation des œuvres cinématographiques et audiovisuelles ; - collecter, conserver, restaurer etvaloriser le patrimoine cinématographique; -participer à la lutte contre la contrefaçon œuvres des cinématographiques et audiovisuelles et des œuvres multimédia. Enfin, il est à noter que le CNCexerce des compétences régaliennes de nature réglementairede l’Etat, notamment au titre de sapour le compte mission de réglementation du secteur du cinéma et des industries de l’image animée.

                                                1  Par du 24 juillet 2009 relative à la partie législative du code du l’ordonnance n° 2009-901 cinéma et de l’image animée. 2 suivants du code du cinéma et de l’image animée.Aux termes des articles L. 111-1 et

8 - -

A. L’AFFECTATION D’IMPORTANTES RECETTES FISCALES AU CNC…

Comme le relève la Cour, les ressources du CNC ont transité, jusqu’en 2008, par un compte d’affectation spéciale puis par un compte- mission, hors budget général : « cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ». Celui-ci ayant été supprimé en 2009, les charges et produits des deux programmes qui le composaient 1  sont depuis lors imputés directement sur le budget du CNC.

1. Les taxes affectées au CNC représentent 93 % de ses ressources

a) Le CNC est financé majoritairement par trois taxes Le CNC est financé, à titre principal (93 % de ses ressources), par des taxes qui lui sont affectées. Parmi celles-ci,les trois plus importantessont : - lataxe sur les entrées dans les salles de cinéma(TSA) ; - lataxe sur les services de télévision(TST), dont on distingue deux « branches » :  * d’une part, la plus ancienne (1986), la »TST « éditeurs (TSTE) à laquelle sont assujetties les chaînes de télévision ;  * d’autre part, laTST « distributeurs » (TSTD) qui concerne, depuis 2008, les distributeurs qui acheminent le contenu audiovisuel vers le téléspectateur : soit les chaînes auto-distribuées (Canal +), les services de diffusion par câble (Numéricâble) et par satellite, la télévision numérique terrestre, les fournisseurs d’accès à Internet (FAI) et les opérateurs de téléphonie mobile ; - lavidéo et les services de vidéotaxe sur la à la demande. Le tableau ci-après décrit les principales caractéristiques de chacune de ces taxes.

                                                1 Programmes 711 « Soutien aux industries cinématographiques » et 712 « Soutien aux industries audiovisuelles ».

Nom de la taxe et date de création Taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA) 1948 Taxe sur les services de télévision (TST) (1986)

- 9 -

Principales taxes affectées au CNC

Redevables Exploitants d’établissements de spectacle cinématographique situés en France métropolitaine. Editeurs de service de télévision 1 établis en France et ayant programmé, au cours de l’année civile, une ou plusieurs œuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides financières du CNC.

Assiette

Taux

Recettes engendrées Taux forfaitaire par les entrées en salle. unique de 10,72 %. TSTE : montant HT TSTE : taux de des sommes versées  5,5 % appliqué à par les annonceurs et la fraction du parrains pour la montant des diffusion de leurs versements et messages, avec un encaissements abattement forfaitaire annuels excédant de 4 % ; produit de la 11 millions contribution à d’euros, pour l’audiovisuel public chaque chaîne de encaissé par les télévision. chaînes ; sommes versées par les opérateurs de télécom aux chaînes de télé pour les communications liées à la diffusion de leurs programmes, sauf ceux qui servent une cause nationale ou d’intérêt général.

Depuis le 1 er  : un taux TSTD  : chiffre janvier TSTD 2008, les distributeurs  d’affaires des  progressif de services de  abonnements souscrits  compris entre télévision établis en  auprès des sociétés  0,5 % et 4,5 % de   France sont également  concernées.  l’assiette taxable. redevables. Taxe sur la  % ChiffreTout vendeur ou loueur 2 d’affaires hors vidéo et les  issu de la vente et TVAde vidéos. services de de la location de vidéos   vidéo à la et des opérations demande assimilées à ces ventes (2003) (vidéo à la demande).       commission des finances, d’après les données de la Cour des comptesSource :

Rendement (BPI 2011) et recouvrement 127,8 millions d’euros CNC, depuis le 1 er janvier 2007.

583,3 millions d’euros CNC, depuis le 1 er janvier 2010.

38,5 millions d’euros Direction générale des finances publiques (DGFiP) 2 .

                                                1 Chaînes achetant des contenus aux producteurs et agrégeant ces contenus au sein de programmes. 2 la taxe est affecté au CNC après prélèvement de frais de gestion de 2,5 %.Le produit de   

- 10 -

D’autres recettes à caractère fiscal, de montant plus marginal, abondent également le CNC : - d’une part, lataxe perçue sur les producteurs, distributeurs,   exploitants et diffuseurs de contenus pornographiques ou d’incitation à la violence ; - d’autre part, leproduit des sanctions pécuniaires prononcées par le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) contre les éditeurs de services de télévision.

b) La TSTD, principale ressource du CNC, soulève plusieurs interrogations 

(1) Les recettes de TSTD expliquent la majeure partie de la croissance des ressources du Centre Les ressources du CNC sont globalement très dynamiques. Entre 2007 et 2011, elles ont augmenté de 46,3 %, passant de 528 millions d’euros à 867 millions d’euros. Cette évolution s’appuie très majoritairement sur la forte hausse des taxes affectées %, notamment de la TST, qui représente aujourd’hui 73 des ressources totales du CNC.Depuis dix ans, le produit de cette taxe a crû de 303 millions d’euros (soit + 92,3 %).   Ces dernières années, c’est particulièrement la TST « distributeurs » qui a joué un rôle majeur dans la croissance des ressources du CNCpuisque son produit est passé de 94,2 millions d’euros en 2008 à 322,1 millions d’euros en 2011.   La Cour explique en grande partie ce phénomène du fait de l’attrait exercé – un temps 1  – par le régime de TVA réduite appliqué à la part des abonnements des opérateurs de communications électroniques pour leurs offres Internet intégrées proposant un service de téléphonie fixe, un accès internet et à la télévision 2 .La croissance du marché des nouvelles technologies, la multiplication des offres « triple play » et la stratégie d’optimisation fiscale des opérateurs constitueraient ainsi les fondements du dynamisme de la TSTD.

                                                1 finances pour 2011 a considérablement réduit le champ de la TVA à taux réduit.La loi de 2 Offres dites « triple play ».