Regards croisés sur l'évolution des services extérieurs de l'environnement (SRE, DRE, DRAE, DIREN).

Odette.Brunaud

Description

Le Bourhis (Jp). http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0064487

Sujets

• Administration
• Décentralisation

Informations

• Publié par: temis-developpement-durable
• Publié le: 21 juin 2009
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Extrait

en première ligne

Regards croisés sur l’évolution des services extérieurs de l’Environnement

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Lors de la création du ministère de l’Environnement en 1971, Robert Poujade qui définira plus tard son département comme le « ministère de l’impossible », souhaita créer une structure de représentation de ses services au niveau régional. Ce furent les premiers Délégués Régionaux à l’Environnement (DRE). Pris pour la plupart parmi les ingénieurs généraux ou en chef des Ponts et Chaussées et du Génie Rural et des Eaux et Forêts, voire plus rarement parmi les administrateurs civils, ces représentants n’avaient que peu de moyens et leur rôle était plutôt celui d’un ambassa- deur et d’un observateur de nature à alerter le Ministre sur des dossiers sensibles.

C’est Michel d’Ornano qui, en fusionnant les Conservateurs régionaux des Bâtiments de France et les DRE commencera à les doter de moyens leur donnant une plus grande lisibilité. Ces moyens seront encore renforcés à l’occasion des importants recrutements dans la fonction publique consécutif à l’arrivée de la gauche au pouvoir, notamment sous Michel Crépeau et Huguette Bouchardeau.

La création des DIREN par Brice Lalonde, par fusion des DRAE avec les Services Régionaux d’Aménagement des Eaux (SRAE) et les Services Hydrologiques Centralisateurs (SHC), aboutira à la mise en place de véritables services régionaux n’ayant, tout au moins sur le plan des effectifs, plus rien à envier aux autres directions régionales des administrations centrales.

Pour retracer ce parcours « Pour mémoire » a demandé à Jean-Pierre Le Bourhis, enseignant- chercheur au CNRS, de bien vouloir dresser un tableau de l’évolution de ces services au cours de ces presque quarante ans. Nous avons simultanément sollicité le concours de grands témoins des différentes époques : conseillers des ministres à l’origine de la création ou du renforcement de ces services en régions dans ces cabinets ministériels et acteurs de terrain ayant été parfois successivement DRE, DRAE ou DIREN. Nous présenterons tous ses témoignages dans l’ordre chronologique de l’évolution de ces servi- ces tant en ce qui concerne les conseillers des ministres, que les délégués ou directeurs.

Nous tenons à cet égard à remercier tout particulièrement pour leurs témoignages Michel Boyon qui fut conseiller technique de Michel d’Ornano, Henri de Lassus qui tint le même rôle auprès de Michel Crépeau et Patrick Février en charge du dossier de la création des DIREN chez Brice Lalonde. Nous remercions de même, dans l’ordre d’apparition, les « régionaux de l’étape » : Bernard Glass ancien DRE d’Alsace au temps de Robert Poujade, George Ribière DRAE de Champagne-Ardennes

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et de Midi-Pyrénées, Philippe Lagauterie, ancien DRAE de Haute-Normandie, Patrick Singelin DRAE de Bretagne, Francis Chassel DRAE d’Ile-de-France et Chef du Service Départemental d’Architecture de Paris, Alain Pialat chef de l’Atelier des Sites et Paysages de Picardie puis DRAE de Rhône-Alpes, puis DIREN de Bourgogne puis de Rhône-Alpes et enfin Laurent Roy, DIREN de Picardie nommé l’an passé DREAL de Provence AlpesCôte d’Azur.

Ayant été acteur au début de cette aventure, de 1977 à 1985 comme DRE de Franche-Comté, puis DRAE de Midi-Pyrénées et premier président de l’association des DRAE, je livrerai éga- lement mon expérience de ces années de passion, où l’on nous demandait de « montrer le pavillon » et de faire notre place au soleil administratif. Parce que cela n’était pas toujours évident ni facile, nous cessâmes rapidement d’être les « poils à gratter 1 » du début : on nous appelait à cette époque les « DRAE de choc »... La mesure de la différence de contexte et de moyens entre ces années pionnières, comparées à la situation d’aujourd’hui, nous permet de mieux appréhender les progrès accomplis en quarante ans dans l’émergence et désormais l’affirmation de la notion d’environnement, d’écologie et de développement durable, non seu- lement dans la gouvernance de notre pays mais également au niveau de ses préoccupations quotidiennes.

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Alain Monferrand Secrétaire Délégué du comité d’histoire

1 Expression employé par André Jarrot, ministre de la Qualité de la Vie de 1974 à 1976

en première ligne 9 DRE 1 , DRAE 2 , DIREN 3 , DREAL 4 : éléments pour une histoire de l’administration territoriale de l’Environnement en France

Jean-Pierre Le Bourhischargé de recherche au CNRS-CURAPP (Centre de recherche sur l’action publique et politique)

En regard des très nombreux travaux  D’autres recherches ont également porté  tout d’abord une chronologie rapide consacrés aux enjeux et aux politiques de  attention à l’administration, centrale  des quarante dernières années, mettant l’environnement, les études centrées sur comme territoriale, et à ses liens avec le en lumière les articulations entre les l’administration, l’un des principaux ins- mouvement écologiste (Spanou, 1991), à évolutions politiques (changements de truments de cette action publique, restent la structuration des secteurs particuliers gouvernement) et les transformations peu développées (Lascoumes, 1998) 5  l’eau (Barraqué, 1999) ou au administratives. comme des services extérieurs. Les juristes se sont très tôt, et les pre-  processus de création et de mise en  Nous proposerons ensuite une étude cen- miers, attachés à décrire les évolutions  place d’un nouvel échelon territorial  trée sur les deux formes principales qu’a institutionnelles en la matière, que ce  (Lascoumes, Le Bourhis, 1996). Quel que  prise l’administration territoriale de l’en- soit sur l’administration centrale ou  soit leur intérêt, ces travaux restent iso-  vironnement durant la période étudiée : sur les services extérieurs. Après les  lés et ne fournissent pas de données et  l’administration de mission à vocation premières études réalisées par Françoise  d’analyses d’ensemble sur l’outil adminis-  interministérielle (DRE et surtout DRAE) Billaudot (voir par exemple Billaudot,  tratif environnemental, alors même que la  et l’administration de gestion (DIREN). Besson-Guillaumot, 1979), les manuels  jeunesse de ce secteur d’action publique Cela nous amènera en conclusion à nous de Michel Prieur et Raphaël Romi livrent (qui aura quarante ans en 2011) devrait poser quelques questions sur la forme la un panorama d’ensemble des principales permettre de dessiner une évolution plus récente d’administration territoriale mutations structurelles de l’adminis-  complète, de la naissance du ministère  de l’environnement, la DREAL et les tration environnementale depuis sa  jusqu’au fonctionnement au concret de  enjeux auxquels elle doit faire face. naissance en 1971 (Prieur, 2003 ; Romi,  ses services extérieurs. Ce type d’analyse 2007). serait d’autant plus utile qu’il offrirait un 1 délégué régional à l’Environnement complément aux études traditionnelles 2 délégué régional à l’Architecture et Ce sont toutefois des travaux non juridi-  sur les politiques d’environnement, qui à l’Environnement ques qui ont produit les premières ana-  se focalisent de préférence sur d’autres 3 directeur régional à l’Environnement lyses des processus d’émergence et de  sujets que l’administration centrale ou 4 Enl’roviemnnten d ruetceriiona régl’Arl à ceuthcti t  à ere  développement de cette administration.  territoriale (application de la loi, gouver- 5 Le présent texte reprend et actualise des Certains se sont concentrés sur les éche-  nance, acteurs locaux, etc...). éléments issus de travaux antérieurs, résultats d’une recherche menée avec Pierre Lascoumes lons centraux du ministère de l’Environ- présentés plus en détail dans Lascoumes, Leet nement naissant, dans une perspective Le présent article se propose d’entamer Bourhis, 1996 et Le Bourhis, 1999. 6 Pour des raisons de clarté d’expression, nous de science administrative (Bazin, 1973)  ce travail en ce qui concerne les servi- désignerons par la suite le département en charge et s enèse de la des questions d’environnement par « Ministère caté u g r o   r l i a e     g même d’«  ce e t n   v a i c r t o e n u n r  e e m t  e d n e t »  c p e a s r   tir e   xt d é e r   i r e e u c r h s  er d c e h   e l’ s E   n a v n i t r é o ri n e n u e r m es e   n e t t 6 à ,    de l’Environnement » ou « l’Environnement »,de quelles que soient les appellations qu’il a prises qu’il institutionnalise (Charvolin, 2003).  nouveaux matériaux. Nous présenterons successivement.

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TABLEAU CHRONOLOGIQUE 7

7 Pour des raisons de simplification, nous n’avons conservé que les Ministres et ministères ayant duré plus de 12 mois. Ont de ce fait été exclus de cette chronologie Gabriel Perronet, Paul Granet, Vincent Ansquer, Alain Bombard et Yves Cochet, comme André Jarrot et André Fosset.

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I.Des DRE aux DREAL :

éléments d’une chronologie

des services extérieurs de l’Environnement

PRÉSIDENT Premier Ministre GEORGES POMPIDOU (1969-1974) ( Ja 2 c 0. q 6 u . e 1 s 9   6 C 9 h  - a   b 5 a .7 n . - 1 Del 2 m ) as  97 Pierre Messmer (5.7.1972 - 27.5.1974) VALÉRY GISCARD 8 R D a ’E y S m T o A n I d N )B G -6791.8.5(2e rra 9)1471-( 91 21.5.1981

FRANÇOIS MITTERRAND (1981-1995) Pierre Maur .1 8 17.7.1984) oy (22.5 9 1- 2 L 0 a . u 3 r . e u 1 e n 9 t s 8     F 6 C a ) h b i i r us    ( ( 17.7.1984- Jacq .1 6-10.5.1988) ac 20.3 98 Michel  9 R 1 o ) card (10.5.1988- 15.5.19 Edith Cresson .1992) (15.5.1991- P 2 i . e 4 rre Bér ) égovoy (2.4.1992- 2 É 9 d .3.199 d  3 Balladur (29.3 ouar .1993- 11.5.1995)

JACQUES CHIRAC (1995-2007) Alain é 5- 6 2 . . 5 6 . .1 2 9   l J   9 J u o 7 2 p ) s ) p pi   n (1 ( 7 2 . . 5 6 . . 1 1 9 9 9 97-Lione 00 J ( ea 5 n . - 2 Pi 0 erre Raff 2 a 0 ri 0 n 5   ) 6. 02-31.5. ( Domi . n 2 i 0 q 0 u 5 e  -1 d 5 e .   5 V . il 2 l 0 ep 0 i 7 n )   31.5

NICOLAS SARKOZY ( F 2 r 0 an 0 ç 7- o ) is Fillon (17.5.2007-)

Ministère : titulaire et intitulé

Services extérieurs

R m obert Poujade, ha a puèr sudP er- ontie  d -  N i l o a é u g r   a r t  ( é  tnemennorivnE s é   u d g e é n l   é i d o   é e s r g t u s l i é n D i é M  taérC naux à l’ DRE) ier Ministre c (1971, officialisés en 1973) et de l’Environnem rg ent d  ( e 7  l . a 1.   1 P 9 r 7 o 1 t - e 5 c .7.1972) e  Ateliers régionaux des sites et  paysages (ARSP) (1972) Robert Poujade,Ministre de la Protection de la nature et de l’Environnement (5.4.1973-27.2.1974) C é réation des d A é r l c é h g i a t t e i c o t n u s r   e et Michel d’Ornano,Ministre de la Culture et l’Envi- ronnement (30.3.1977-3.4.1978)  r ( l’E u g n s i i v o o i n r n a o   l D n e n s R   e à  m l’ ent (1978) Michel d’Ornano, et Conservatoires f EMinistre de l’Environnement et du Cadre de vie (5.4.1978-21.5.1981)r F é r g a i n o c n e a ) ux des bâtiments de 

Michel Crépeau,Ministre de l’Environnement 2.5.1981-22.3.1983) Hu uette Bourch  ( d 2 u  g Premier Minis a tr r e d , e c a h u, f i f a c t e é i r t c s e f S t   nd see r è o s i p s r s a e u m t e  ta’É  A d c r c e  nvir l’Eme   nt e o s n   n d eed eégra et de la Qualité de la vie (24.3.1983-17.7.1984)  DRAE (une centaine de postes) Huguette Bouchardeau,Ministre de l’Environne- ment (19.7.1984-20.3.1986) é ch é de l’Envi- r A o l n ai n n e C m a e r n ig t n (2 o 0 n . , 8 i ) str Min 10.5.19831.89-6 Ér g i r   a e éd eugél Brice Lalonde, du Premier t sSecréta d’ Ministre chargé de l’Environne at m  a e u n p t  r ( è 13.5.1988- Création des Directions régio- 1.10.1990) nales  de l’environnement (1991) Brice Lalonde,Ministre de l’Environnement  fusion des DRAE, SRAE et par (16.5.1991-2.4.1992) Ségolène Royal, Ministre de l’Environnement  SHC (2.4.1992-29.3.1993) Michel Barnier, Ministre de l’Environnement (30.3.1993-11.5.1995) Corinne Lepage,Ministre de l’Environnement (18.5.1995-2.6.1997) Domi d 1 R 0u o . s 7 t e .e l 2r y n r 0 i i q n t 0 e o 1 u i ) e r B e a V   c e o h t y   e n d e l e t o   t l , , ints iM e’lerd agemAménent  roviEn’t enemnn n   s e d t a e n o   li io gÉ a ’ t o n c t e m d e l r   i torie i   n s i r s uei   s M ulp xEép 7-99.1.6(4 u  d .200 S D e é r v g e e l   o L p e p p e el m ti e e n r, t  -ete giloveDéu  d ertsiniocÉ’l ed )500 gér - N IR M DRn ioREDI4)002E-30.37 p ( p   r e oc 2 h . e 5 m .u n d s    d l u b   a r r a e alf su ne tted  l N o e p l p ly e   m d O u l e i n r n t a , 31.3le (4-31.200rubad  (2.6ble 00)75.2.-551 loppe-’lcÉlogoeie  tud niMireste  d 2.5. Déve ment .200 J l’ e É a c n o - l L o o g u i i e s ,     B d orlo é o v , Me trisin leeppotnemt  e ldemé’Agena ’dtÉta ,iMintser de  u D ment ré io- 08  M n C a r l é e a s t   i d o e n     l’ d e e n s v   i D r i o r n ec n t e io m n e s nt,  g de  l J ’ d 2 e e   É u 3 t a c d r . n e o a 6 -   b l . L 2 l’ l o o 0 A e g u 0 i s i 9 m e   s  , (   ) d é 1 B 9. e n o 6   a r ’l g l É .2 e o n 0 o m , aml r ’ e e d n   e   m u a i g g é , n eloppDévet duemen ,tatÉ’ ertsini de )  Ministre d 078.-1203. (18.3.20ritoire 8 d 0 on -  Desap rufis( b   l 0 r 2 a 90  e )   l u o d g   e t m r e e n t t   t et  n d e u  IREN DRIRE, DR de l’Éq   uipement. ,  Jean-Louis Borloo,Ministre d’État, Ministre de l e ’ t É   c d o e l  l o a g   i M e, e  d r  e (   2 l’ 3 É . n 6. e 2 r 0 gi 0 e 9 ,  -) du Développement durable