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N° 39
SÉNATSESSION ORDINAIRE DE 2009-2010Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 octobre 2009
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT au nom du groupe de travail(1) la situation des sursinistrés de la sécheresse de2003 et le régime dindemnisation descatastrophesnaturellesconstitué par la commission des finances(2),
Par M. Jean-Claude FRÉCON et Mme Fabienne KELLER,
Sénateurs.
(1) Ce groupe de travail est composé de :M. Éric Doligé, président ;M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, rapporteurs ;MM. Adrien Gouteyron, Jean-Jacques Jégou, Aymeri de Montesquiou, Bernard VeraMme Nicole Bricq, . (2) Cette commission est composée de :M. Jean Arthuis, président ;M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ;M. Philippe Marini, rapporteur général ;M. Jean-Paul Alduy, André, MM. BernardMme Michèle Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
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M M A I R E
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PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL......................9................................................................................................................
PREMIÈRE PARTIE : SÉCHERESSE DE 2003 : QUELLES LEÇONS POUR LAVENIR ?.................................................................31.................................................................
I. LA SÉCHERESSE DE 2003 ET SES SUITES......................................................................... 13
A.UNESÉCHERESSEATYPIQUE..............................................................................................131. La sécheresse et sa prise en charge dans le cadre du régime CAT-NAT.................................. 13a) La subsidence : un phénomène peu spectaculaire ............................................................ 13b)  mais aux conséquences potentiellement coûteuses ......................................................... 142. La sécheresse de 2003 et sa prise en compte par le régime CAT-NAT..................................... 15a) Un événement dune intensité exceptionnelle ..................................................................... 15b) Des critères scientifiquement fragiles et inadaptés à la sécheresse de 2003 ........................ 17c)LeslimitespropresauzonageAurore.................................................................................21
B. LA NÉCESSITÉ DUNE PROCÉDURE EXCEPTIONNELLE DINDEMNISATION .............. 231. Le dispositif prévu par larticle 110 de la loi de finances pour 2006....................................... 23a) Un recours à une procédure exceptionnelle partiellement dicté par des considérationsbudgétaires..................................................................................................23b) 218,5 millions deuros dindemnisations dans le cadre de la solidarité nationale ................ 252. Des conditions de mise en uvre perfectibles.......................................................................... 26a) La définition de lenveloppe dindemnisations et la couverture des demandes.................... 27b) Des appréciations nuancées sur les conditions de mise en uvre ........................................ 28
II. SOLDER LE PASSÉ, PRÉPARER LAVENIR..................................................................... 35
A. SÉCHERESSE DE 2003 : UN PASSÉ QUI NE « PASSE » PAS ............................................... 351. Un désarroi profond et durable...............................................................53................................a) Une sollicitation sans précédent du Médiateur de la République ......................................... 35b)Unsoupçonpersistantdiniquité.........................................................................................362. Les suites à donner.................................................................................................................38.a) Un dossier manifestement clos pour le Gouvernement ........................................................ 38b) Un complément dindemnisation nécessaire, selon le groupe de travail .............................. 38
B.QUELLESLEÇONSPOURLAVENIR?.................................................................................391. Les mesures de prévention : un bilan contrasté....................................................................... 40a) Linformation préventive et les plans de prévention des risques naturels ............................ 40(1) Une information préventive à rapprocher des usagers et à mettre en cohérence......................... 40(2) Les PPRN « sécheresse »24...................................................................................................b)Lesrèglesdeconstruction..................................................................................................432. Quelle prise en compte pour le risque de subsidence dans le régime CAT-NAT ?................... 46a) Faut-il restreindre le périmètre de couverture ?................................................................... 46b) Ladaptation des critères de reconnaissance et la question du zonage ................................. 49
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SECONDE PARTIE : QUELLES ORIENTATIONS POUR LA RÉFORME DU RÉGIME CAT-NAT ?...................................................................................................................35
I. UN SYSTÈME DINDEMNISATION DES ALÉAS NATURELS FACE À DE NOUVEAUX DÉFIS................................5..............................3..................................................
A. UN FONCTIONNEMENT SATISFAISANT DU SYSTÈME ASSURANCIEL DEPUIS SACRÉATION.........................................................................................................................531. Un régime hybride original alliant solidarité et assurance..................................................... 54a)Unrégimeoriginal..............................................................................................................54b) Un régime répondant à un risque non assurable .................................................................. 54c)Unpérimètrelarge..............................................................................................................55d) Une extension de garantie obligatoire pour tout contrat dassurance « dommages » ........... 57e)Unprincipedesolidarité:laprime.....................................................................................58f) Des axes de prévention : le fonds de prévention des risques naturels majeurs et les plans de prévention des risques naturels ............................................................................. 59(1) Le fonds « Barnier »........................................................59..................................................(2) Les plans de prévention des risques naturels (PPRN)............................................................. 60g) Un principe de responsabilisation : la franchise .................................................................. 612. Un système garanti : la réassurance par la CCR adossée à la garantie de lEtat.................... 62a)Lacouvertureenquote-part................................................................................................63b)Lacouvertureen«stop-loss»............................................................................................63c) Les provisions dégalisation et la garantie de lEtat ............................................................ 653. Une procédure souple : larrêté de la commission interministérielle...................................... 65
B. DES FAIBLESSES ANALYSÉES DÈS LA FIN DES ANNÉES 1990 ET PLAIDANT POUR LA MODERNISATION DU RÉGIME ........................................................................... 681. Une remise en question du mode de fonctionnement............................................................... 682. Des défis socio-économiques et climatiques ignorés............................................................... 71
II. QUELLE RÉFORME POUR LE RÉGIME CAT-NAT ? MODERNISER, RESPONSABILISER ET ANTICIPER................................................................5..7................
A. LA NÉCESSITÉ DE CONSERVER LES CARACTÉRISTIQUES FONDAMENTALES DU RÉGIME TOUT EN LES AMÉNAGEANT ........................................................................ 761. Un régime protecteur des assurés...........................................................76................................2. Un régime globalement équilibré pour le secteur assuranciel................................................. 79a) Une gestion bénéficiaire du régime au profit du secteur de lassurance .............................. 79b) Une amélioration sensible de la capacité de réassurance de la CCR depuis 2004. ............... 84
B. LA MODERNISATION : ACCROÎTRE LA TRANSPARENCE ET LA PROXIMITÉ DELAPROCÉDURE................................................................................................................871. Une gestion plus transparente : la traduction normative des critères et des seuils.................. 872. Une suppression des arrêtés contraire à la protection des assurés......................................... 893. Une gestion plus proche à léchelon local................91...............................................................4. Loffre dune couverture privée infra CAT-NAT...................................................................... 91
C. LA PRÉVENTION : RESPONSABILISER LES ACTEURS ...................................................... 921. La prévention à la charge des pouvoirs publics...................................................................... 922. La prévention à la charge des assurés...................................................49..................................3. Une clarification des missions du Fonds Barnier.................................................................... 96