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Coopération intercommunale : concilier foisonnement et efficacité

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Avant 1993, la région connaissait assez peu de formes avancées de coopération intercommunale. Certes, une part importante de la population était regroupée dans les communautés urbaines de Lille et Dunkerque ainsi que dans les districts du bassin minier et du littoral, mais l'essentiel du territoire régional ne connaissait qu'un foisonnement de syndicats intercommunaux aux compétences limitées. L'apparition des communautés de communes a radicalement modifié le paysage de l'intercommunalité puisqu'une bonne soixantaine de ces nouvelles structures sont apparues en quelques années. Toutefois, les organismes préexistants ont rarement été supprimés, ce qui peut entraîner des problèmes de répartition de compétences. D'autre part, l'adéquation entre le découpage du territoire ainsi obtenu et la constitution de « pays » ne va pas de soi.
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NORD-PAS-DE-CALAIS
F 15 - 2,29 N°1 - JANVIER 1999
Coopération
intercommunale :
concilier foisonnement
et efficacité
UN MORCELLEMENT
COMMUNAL TENACE
Avant 1993, la région connaissait assez peu de
Le morcellement communal s’affirmeformes avancées de coopération intercommunale.
comme une spécificité française, puisque
notre pays compte autant de communesCertes, une part importante de la population était
que l’ensemble de ses partenaires de
l’Union européenne. Le Nord-Pas-de-Calais,regroupée dans les communautés urbaines de Lille
avec ses 1 545 communes, illustre parfai-
tement cette situation d’autant que seset Dunkerque ainsi que dans les districts du bassin
voisines belges de superficie comparable,
minier et du littoral, mais l’essentiel du territoire Flandre et Wallonie, ne comptent respecti-
vement que 308 et 262 communes. Bien
régional ne connaissait qu’un foisonnement de des pays ont d’ailleurs suscité ou décidé un
mouvement de fusion de communes
syndicats intercommunaux aux compétences limitées. depuis plusieurs décennies. En France,
l’incitation législative est restée vaine
L’apparition des communautés de communes a radi- puisque seules 700 fusions se sont opérées
depuis 1971. Ainsi, nos 36 500 communescalement modifié le paysage de l’intercommunalité
actuelles reposent-elles toujours sur le
découpage adopté en 1789, même si despuisqu’une bonne soixantaine de ces nouvelles struc-
absorptions se sont produites, particuliè-
rement en milieu urbain.tures sont apparues en quelques années. Toutefois, les
C’est que la commune représente l’échelon
de base de l’organisation administrative etorganismes préexistants ont rarement été supprimés,
politique française, dont la réalité a d’ailleurs
ce qui peut entraîner des problèmes de répartition été renforcée par la décentralisation de
1982, par exemple en matière d’urbanisme.
de compétences. D’autre part, l’adéquation entre
UN SOUCI DE COOPÉRATIONle découpage du territoire ainsi obtenu et la
ANCIEN
constitution de “pays” ne va pas de soi.
Pourtant, le souci d’une coopération s’est
manifesté rapidement, puisque le syndicatJean-Luc Van Gheluwe
intercommunal à vocation unique (Sivu)
SERVICE ÉTUDES DIFFUSION
fut créé en 1890, pour faciliter en particulier
INSEE NORD-PAS-DE-CALAIS - 130, AVENUE DU PRÉSIDENT J.F. KENNEDY - 59034 LILLE CÉDEX - TÉL. : 03 20 62 86 29 - TÉLÉCOPIE : 03 20 62 86 00N°1
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l’extension des réseaux d’eau et d’électricité. rurale. Toutefois, l’influence de l’urbanisation
Pour comprendre Il fallut attendre la fin des années cinquante sur le nombre de structures de coopération
ces résultats et l’époque reine de la planification centra- doit être modulée selon les zones.
lisée pour voir apparaître de nouvelles L’existence d’organismes anciens aux
LES GROUPEMENTS DE COMMUNES : structures intercommunales - syndicats compétences larges et à fiscalité propre
UNE LONGUE HISTOIRE
intercommunaux à vocation multiple semble limiter le nombre de structures.
(Sivoms) et districts - prolongées en 1966 Ainsi en est-il des communautés urbainesL’éventail des compétences et la nature
par les communautés urbaines. Enfin, les de Lille et Dunkerque. D’autres secteursdes ressources financières distinguent
deux familles d’établissements publics de communautés de communes ou de villes comme celui d’Arras -devenu communauté
coopération intercommunale (EPCI) : naissent en 1992, à une période où la urbaine- de Boulogne-sur-Mer, de
décentralisation produit ses effets et alors Montreuil, de Saint-Omer ou de Lens, qui
• L’intercommunalité associative,
que s’engage, dans le domaine de l’amé- possédaient également un district avantsans fiscalité propre
nagement du territoire, une collaboration 1993, affichent également un nombre1890 : le Sivu
entre l’État et les régions qui se sont modéré d’EPCI. Par contre, dans les 1959 : le Sivom
affirmées en tant que collectivités territo- secteurs de Béthune, Cambrai, Avesnes-Cette forme de coopération repose sur le
riales aux côtés des communes et des sur-Helpe, Hazebrouck, Douai et surtouttransfert volontaire, par les communes
concernées, d’une ou plusieurs compé- départements. La superposition des échelons Valenciennes, où l’intercommunalité à
tences. Elle vise la gestion d’équipements territoriaux s’est donc combinée à la fiscalité propre s’est développée plus
ou de services et s’appuie sur une contri-
juxtaposition de structures de coopération récemment, les EPCI ont tendance à être
bution financière de chaque commune. Les
intercommunale dont aucune n’a pris plus nombreux. Une conclusion ferme syndicats mixtes associent établissements
véritablement l’ascendant sur les autres. sur le fait que l’existence d’une structurepublics et collectivités locales.
d’intégration ancienne irait de pair avec
• L’intercommunalité fédérative, une modération du nombre d’EPCI resteUNE MULTITUDE DE STRUCTURESà fiscalité propre
cependant hasardeuse, puisque Saint-Pol,
1966 : la communauté urbaine Calais ou Maubeuge, où l’intercommunalité
1970 : le district (qui fait suite Toutes les communes du Nord-Pas-de-Calais
n’est pas très développée, connaissentau district urbain de 1959) participent au moins à une structure inter-
pourtant un nombre limité de structures,1992 : la communauté de communes communale, mais certaines communes
ou de villes tous types confondus.
du Nord sont impliquées dans plus de dix
organismes, situation inconnue dans leUn champ de compétences obligatoires, qui
PASSER DE LA GESTIONpeut être enrichi par des transferts volon- Pas-de-Calais. La coupure entre les deux
taires, est ici prévu par la loi. Ces groupe- ÀL’AMÉNAGEMENTdépartements est nette : une majorité
ments perçoivent une fiscalité additionnelle de communes membres de quatre à sept
aux quatre taxes ou une taxe professionnelle
établissements publics de coopération Les lois de 1992 et de 1995, instituant lesd’agglomération, qui servent de levier à
intercommunale (EPCI) dans le Nord à communautés de communes et favorisantl’intégration. Les syndicats d’agglomération
nouvelle, adaptés aux villes nouvelles, dominante urbaine , contre une majorité l’émergence de “pays”, reposaient sur la
entrent également dans cette catégorie. de communes membres de deux à trois volonté de promouvoir une intercom-
EPCI dans le Pas-de-Calais à dominante munalité aux compétences renforcées,
UNE NETTE DISTINCTION ENTRE COMMUNAUTÉS DE COMMUN
LE NORD ET LE PAS-DE-CALAIS POUR “LE BOOM”
1LA PARTICIPATION DES COMMUNES
4
ÀL’INTERCOMMUNALITÉ
6 Nombre d'EPCI
er
au 1 Janvier 19988
11
13
Limite de département
Limite de département Limite d'intercommunalité
Limite d'intercommunalité
Les symboles ( , , ) associent les territo
à la même communauté de communes (d
Source : Préfectures du Nord et du Pas-deSource : Préfectures du Nord et du Pas-de-CalaisN°1
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financée de manière autonome, sans contri-
UNE COUVERTURE DE LA POPULATION TRÈS INÉGALE
bution des communes adhérentes. Extinction
Part de la population départementale résidant sur le territoire
d’une structure à fiscalité propre en 1998progressive des compétences attribuées aux
Sivus et Sivoms et renforcement de l’inté-
gration à l’échelon local devaient permettre
de passer d’une simple mise en commun
de moyens pour réaliser un équipement ou
assurer un service, à la définition d’objectifs
moins
de développement adaptés à un territoire. de 25%
La décentralisation opérée au bénéfice des de 25%
à 44%
départements et des régions prendrait ainsi
de 45%
de la consistance sur le terrain et les contrats à 59%
de plan État-Région s’appuieraient sur de de 60%
à 79%
véritables projets locaux, en s’inscrivant
80%
d’ailleurs dans la logique d’attribution des et plus
fonds européens. Effectivement, le nombre
d’EPCI à fiscalité propre, dopé par les com-
munautés de communes, a explosé dans le
pays, passant de 465 en 1993 à 1 235 en
Source : INSEE, DSF
1996. Dans la région, les 13 districts et
2 communautés urbaines ont été augmentés
de 66 communautés de communes, ce qui
place le Nord-Pas-de-Calais dans le peloton
Source : INSEE, DSFde tête des régions françaises au regard de
la population couverte. Le département du
Nord, qui bénéficie du poids des commu-
nautés urbaines de Lille et Dunkerque, se
distingue puisque près de 80% de sa popu-
lation fait désormais partie d’une structure
groupements de communes dans la découpages retenus offrent une cohérence
intercommunale à fiscalité propre.
répartition des produits de la fiscalité en discutable. Une fraction du territoire régional
porte témoignage. Toutefois, l’incitation reste à l’écart du mouvement et les
COMMUNAUTÉS DE COMMUNES : financière de l’État, par le biais de dotations supressions de structures antérieures, prévues
UN SUCCÈS À CONFIRMER accordées aux communautés de communes, par la loi, ont été rares, si bien que deux
a sans doute joué un rôle, de même que la tiers des organismes de coopération restent
Les élus locaux semblent donc convaincus crainte d’une action volontariste des préfets des Sivus, toujours appréciés pour leur sou-
de la nécessité d’une recomposition au sein des commissions départementales plesse de gestion et de fonctionnement sur
territoriale et le poids grandissant des de coopération intercommunale. De fait, les des domaines bien ciblés.
NES : AUGMENTATION DES RESSOURCES
er DES GROUPEMENTS DE COMMUNESLes structures intercommunales au 1 janvier 1998
Répartition des produits de la fiscalité votés
Communautés de communes créées après 1992
par catégories de collectivités
Districts urbains
créés avant 1992 sauf Arras}
Communautés urbaines 1989 1997
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
oires appartenant Départements Régions Communes Groupements
dite "éclatée"). de communes
e-Calais Source : Direction générale des Collectivités locales
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DES “PAYS” DIFFICILES À DÉFINIR S’APPUYER SUR LES DÉCOUPAGES EXISTANTS
POUR MENER UN PROJET DE DÉVELOPPEMENT :
Les “pays” censés se constituer autour d’un L’EXEMPLE DU CARFO
projet de développement local émergent
Le Comité d’aménagement rural de la Flandre occidentale est unedifficilement sur la base d’une superposition
“association 1901” qui regroupe les communautés de communes dud’initiatives gérées dans des structures
canton de Bergues, de la Colme, de l’Yser et du pays de Cassel, ainsi que
multiples, au statut juridique comparable.
quelques communes isolées. Sur le territoire ainsi constitué, il organise la
Aucune structure n’exerce de prééminence réflexion et impulse le développement local : projet de territoire dans le
sur une autre, si ce n’est la commune, sur cadre du contrat de plan État-Région ou réalisation d’actions dans les
laquelle repose le pouvoir de transférer ses domaines du tourisme, de la culture et de l’environnement. Il participe
compétences. également à l’association de préfiguration du Parc naturel régional des
monts de Flandres, val de Lys.
De plus, la spécificité urbaine de la région, Sa souplesse d’organisation lui permet non seulement d’englober le monde
associatif et les organismes consulaires mais également de favoriser lafondée sur des conurbations - métropole
participation des acteurs locaux par le biais de réunions publiques. Autantlilloise, bassin minier - ne facilite pas la
d’éléments qui permettent d’enrichir les actions et les réflexions des élus
définition de “pays”. Le cas des grosses
locaux. Mais ce vaste cadre consultatif n’a pas pour vocation première
agglomérations devrait d’ailleurs être d’être une structure opérationnelle. Ce sont bien les communautés de
mieux pris en compte dans le nouveau communes, structures de proximité qui regroupent ici de 6 000 à 15 000
projet gouvernemental qui définira une habitants, qui constitueront le principal outil juridique et financier permet-
“communauté d’agglomérations” suite à tant de porter les projets.
l’échec des communautés de villes. Cette expérience de coopération intercommunale illustre donc une tentative
La nature des territoires pose avec force d’emboîtement cohérent des structures ainsi qu’une recherche de complé-
mentarité entre les niveaux décisionnels.la question du rapport entre seuil de
population et superficie des “pays” à
définir. Ainsi, un “pays” en milieu rural
profond devra-t-il nécessairement être
grossièrement à des aires d’attraction en Des communes mobilisées autour d’un
étendu pour atteindre un seuil de popula-
matière d’emploi et de services à la popu- projet de développement commun doivent
tion suffisant en matière d’élaboration
lation. La récente communauté urbaine trouver un cadre juridique adapté à la
de projets ou de ressources fiscales. Une
d’Arras paraît peu étendue au regard du conduite de ce projet. Elles disposent de la
complication supplémentaire s’affirme
rayonnement de sa ville-centre. Les secteurs panoplie actuelle des formes d’intercommu-
avec l’existence de territoires périphé-
de Valenciennes ou de Cambrai, qui ressortent nalité, voire de leur combinaison, puisque
riques, situés à la lisière de l’urbain et du
nettement comme pôles de services restent plusieurs EPCI peuvent s’associer dans le
rural, souvent constitués de communes
hétérogènes en matière de coopération cadre d’un objectif assigné à un vaste
multipolarisées, et dont l’identité est floue.
intercommunale. Les exemples de distorsions territoire fonctionnel. Ainsi en est-il par
entre une tentative d’approche objective exemple du Contrat de développement
FAIRE COÏNCIDER “PAYS” et les réalités du terrain sont nombreux. rural du territoire des Sept-Vallées, qui
ET STRUCTURES Parallèlement aux réalités socio-économiques, engage les communautés de communes
les découpages existants tiennent compte de Fruges, du val de Canche et d’Authie
Une autre difficulté réside dans l’association d’éventuelles oppositions politiques, de la ainsi que le district d’Hesdin.
d’un territoire pertinent - l’entité fonction- qualité des relations entre les élus, de la Cette pratique présente le risque de l’épar-
nelle - et d’une structure capable de porter crainte de petites communes de voir flamber pillement des responsabilités et de la lour-
ses projets - l’entité juridique. Les secteurs leur fiscalité, ou de la réticence d’une zone deur de gestion mais elle peut également, à
couverts par les communautés urbaines de épargnée à partager les difficultés d’une terme, conduire à la reconnaissance d’un
Lille ou de Dunkerque correspondent zone en déclin. territoire associé à une structure de décision.
Pour en savoir plus
• Supplément de l’Atlas Nord-Pas-de-Calais - Insee, Conseil régional Nord-Pas-de-
Calais, Chambres régionales consulaires, mars 1999.
• La fiscalité directe locale en 1997 - Ministère de l’Intérieur
Direction générale des collectivités locales.
• Les enjeux de l’intercommunalité - La Documentation française
Problèmes politiques et sociaux n° 811, novembre 1998.
• Le territoire des communautés de communes, sa géographie et ses fonctions
Caisse des dépôts et consignations, 1996.
Directeur de la publication : Jean-Claude HAUTCŒUR - Service Administration des Ressources : Daniel HUART - Service Études
Diffusion : François HOUSSIN - Service Statistique : Michel BREZAULT - Rédactrice en chef : Élisabeth VILAIN - Secrétaire de
rédaction : Francine LEDUC - Secrétaire de fabrication : Jean-Claude DELEHAYE - Vente : Bureau de vente, 130 avenue J.F. Kennedy
BP 769 - 59034 LILLE CEDEX - Tél : 03 20 62 86 66 - Télécopie : 03 20 62 86 00 - CPPAD en cours - ISSN 1269-0260 - Dépôt
légal mars 1999 - © Insee 1999 - Code Sage PR0990120 - UNIVERS LILLE Tél : 03 20 63 10 07
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