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Vincent Bouvier
L'avenir de la Chambre des Lords
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 35 N°3, Juillet-septembre 1983. pp. 509-556.
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Bouvier Vincent. L'avenir de la Chambre des Lords. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 35 N°3, Juillet-septembre
1983. pp. 509-556.
doi : 10.3406/ridc.1983.4101
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1983_num_35_3_4101L'AVENIR DE LA CHAMBRE DES LORDS
par
Vincent BOUVIER
Assistant à l'Université des sciences juridiques,
politiques, sociales et de technologie de Strasbourg
INTRODUCTION
C'est un étrange paradoxe que l'existence, dans un pays considéré
comme « le modèle de la démocratie parlementaire » (1), d'une Assemb
lée composée en majorité de membres héréditaires et dont l'origine
remonte au Moyen Âge.
La Chambre des Lords mérite bien en effet son titre de « Mère des
Parlements ». N'est-elle pas l'héritière du Magnum Concilium des Prélats
et Barons, réuni dès la fin du douzième siècle ? Les Communes, elles, ne
seront constituées en Assemblée séparée que deux cents ans plus tard (2).
Aujourd'hui, les Lords ont perdu la plus large part de leur pouvoir et
de leur influence. Au temps où la Haute Féodalité anglaise puis
l'aristocratie terrienne occupaient une place eminente dans les affaires de
l'État, le Premier Ministre et les membres importants du Gouvernement
appartenaient à la Chambre Haute. Les Pairs dominaient également la
Chambre Basse par les pressions exercées, les faveurs accordées lors des
élections. Mais avec l'élargissement de l'électorat et l'affirmation des
règles du régime parlementaire, cette prépondérance disparaîtra. Pour
prendre un seul exemple, il est rare de nos jours que plus de trois ou
quatre ministres appartenant au Cabinet soient choisis parmi les
Lords (3).
Revue (1)du F. droit G. MARX, public et « La de Chambre la science des politique, Lords et 1968, l'actualité p. 354. politique britannique »,
(2) La séparation du Parlement en deux Chambres fut « purement accidentelle »,
(André MATHIOT, Le régime politique britannique, FNSP 1955, p. 242). Les députés des
comtés, des villes et des bourgs, n'étant pas de la même classe sociale que les Barons et les
Pairs ecclésiastiques, préférèrent délibérer à part.
(3) Le dernier Lord à occuper la fonction de Premier ministre fut Lord Salisbury en
1902. En 1923, ce ne fut pas Lord Curzon. mais Stanley Baldwin, membre des Communes,
qui fut nommé.
Après la victoire conservatrice aux élections de juin 1983, les membres du Cabinet DOCTRINE 510
Quel est donc l'avenir de cette Deuxième Chambre née des hasards
de l'histoire, anachronique aux yeux de certains, inutile selon d'autres ?
Le bicaméralisme, inventé en d'autres temps par les britanniques, doit-il
être considéré comme l'un de ces « principes sacro-saints » désormais
« battus en brèche » dont parle Jack Hayward (4) ?
A vrai dire, ces questions se sont posées dès la réforme électorale de
1832 et l'extension du droit de suffrage. Les Communes entrèrent
fatalement en conflit avec une Assemblée dont la composition conservait
un caractère aristocratique. Depuis, nombreux ont été les projets
proposant une vaste réforme d'ensemble des Lords. Après le Parliament
Act de 1911, il ne s'est pas écoulé une décennie sans qu'une tentative ne
soit faite pour modifier profondément la Chambre Haute dans ses
pouvoirs et sa composition (5).
Aucun de ces efforts n'a été couronné de succès et ce pour une raison
essentielle : le large accord nécessaire à toute révision d'importance, en
un pays où il n'existe pas de Constitution écrite, s'avérait impossible. En
effet, ces projets émanaient pour l'essentiel du parti conservateur. De leur
côté les travaillistes se contentaient de rappeler leur hostilité de principe à
la Chambre Haute et brandissaient périodiquement la menace de
l'abolition (6).
En 1968, on crut un instant que l'accord était acquis et que la réforme
allait enfin passer dans les faits. Un Livre Blanc préparé par le
Gouvernement, reprenant les principes dégagés aux cours de réunions
interpartisanes, recevait l'approbation des Communes le 20 novembre
(220 voix contre 159) et celle des Lords le lendemain (251 voix contre
56) (7). Mais une fois le projet déposé aux sous la forme d'un
« Parliament Bill », il se heurta à l'opposition conjuguée de la droite
conservatrice et de la gauche travailliste. Les députés hostiles utilisant
toutes les armes de procédure à leur disposition, le 17 avril 1969 le
Gouvernement céda et retira le Bill (8).
siégeant à la Chambre des Lords sont les suivants : Lord Hailsham, Lord chancelier ;
William Whitelaw, Lord du sceau privé, leader de la chambre ; Lord Cockfield,
du duché de Lancaster.
n° 5, (4) p. Jack 141. HAYWARD, « Le Royaume Uni ou le consensus en crise », Pouvoirs, 1978,
(5) Michel BOUISSOU présente de manière détaillée les principaux projets de réforme
de 1911 à 1949 in La Chambre des Lords au XXe siècle, Cahiers FNSP n° 90, 1957, p. 317 et
s. ; V. également P. A. BROMHEAD, The House of Lords and contemporary politics
1911-1957, Londres, Routledge et K. PAUL, 1958, et Symposium Hansard Society, The
Future of the House of Lords, Londres, Hansard Society, 1954.
(6) L'existence d'un courant favorable à la réforme au sein du parti travailliste est en
effet un phénomène relativement récent. Il se manifeste pour la première fois, semble-t-il,
lors de la conférence inter-partis de 1948.
(7) White Paper presented to Parliament by the Prime Minister by command of her
Majesty, « House of Lords Reform », Londres HMSO, novembre 1968.
(8) Pour une analyse du contenu du Livre Blanc, se reporter notamment aux travaux
suivants : Monica CHARLOT, « L'impossible réforme de la Chambre des Lords », Revue
française de science politique, 1969, p. 793 ; Pierre-Marie MARTIN, « Les développements
récents de la réforme de la Chambre des Lords », Annales Faculté de droit de Lille, 1970.
On reviendra sur les dispositions de ce projet à l'occasion de l'examen du rapport
présenté en mai 1980 par un groupe de Pairs travaillistes, les deux documents présentant
nombre de points communs. L'AVENIR DE LA CHAMBRE DES LORDS 511
Cet ultime échec paraissait définitivement sonner le glas de toute
velléité réformatrice. Huit ans plus tard, l'attitude adoptée par les Pairs au
cours de la session 1975-76 devait cependant relancer le débat. Ceux-ci
s'opposèrent longuement au « Trade Union and Labour Relations
(Amendment) Bill » et à « V Aircraft and Shipbuilding Industries Bill »
présentés par le Gouvernement travailliste. Le premier ne fut voté que
sous la menace d'une utilisation du Parliament Act. Le second fut
réintroduit à la session suivante et adopté en mars 1977, l'Exécutif ayant
accepté d'en exclure les dispositions contestées. Cette fermeté de la
Chambre des Lords contrastait avec son habitude d'« auto-restriction »
(self-restraint), la question de son existence et de son avenir s'en trouva
posée à nouveau.
Pour l'aile gauche travailliste, il est inadmissible que les Pairs
s'opposent à une Chambre des Communes et un Gouvernement élus, au
mépris de la « théorie du Mandat » (9). La voie à suivre est d'abolir une
Deuxième Chambre dont l'action est contraire à la démocratie.
Selon la droite conservatrice en revanche, la nature du recrutement
de la Chambre des Lords fait sa valeur, lui permet de remplir efficacement
ses tâches. Il importe de la conserver telle qu'elle est.
Pour d'autres enfin la Chambre Haute occupe une place nécessaire
dans la vie politique britannique. Mais sa composition actuelle fait douter
de sa légitimité, l'empêche de jouer pleinement son rôle sans provoquer
une crise constitutionnelle. C'est la leçon essentielle des événements de
1975-76. Une réforme rationnelle, mettant fin au recrutement héréditaire,
améliorant l'équilibre politique, permettra aux Lords d'exercer effectiv
ement leurs pouvoirs.
Abolition, statu quo, ou réforme, tels seront les trois points
développés dans la présente étude.
I. L'ABOLITION
II s'agit là d'un épouvantail agité périodiquement par les travaillistes
au cours de l'histoire, on l'a vu. Mais, depuis plus de vingt ans, cette
menace n'était plus apparue dans le programme du parti. Il faudra
attendre les événements de 1975-76 pour qu'un mouvement favorable à la
suppression de la Chambre Haute réapparaisse au sein du « Labour ».
A la conférence de Brighton, en octobre 1977, une motion était
adoptée, présentant la Chambre des Lords comme une « négation de la
démocratie », réclamant son « abolition totale » et la création d'un
système unicaméral efficace (10). Cette position extrême n'était cepen-
(9) La « théorie du Mandat » peut s'énoncer de la façon suivante : la Chambre des
Lords ne s'opposera pas aux mesures prévues dans le programme électoral du parti élu, ce
dernier ayant été « mandaté » par le peuple pour les mettre en œuvre. Elle fut exprimée par
Lord Salisbury après l'accession au pouvoir des travaillistes en 1945 : « ce qui est dans le
Manifeste du parti travailliste sera considéré comme approuvé par le pays ».
(10) « This conference declares that the House of Lords is a negation of Democracy and
calls upon the Government, the Parliamentary Party and the National Executive Committee DOCTRINE 512
dant pas représentative de l'ensemble de l'opinion travailliste. Elle n'était
soutenue que par l'aile gauche, dominante au sein de l'Exécutif et du
Congrès annuel. La majeure partie des membres du groupe parlementaire
et du Cabinet-fantôme conservait au contraire une attitude modérée. Le
Manifeste adopté par le parti à l'occasion des élections législatives de 1979
était au reste un texte de compromis. Il y était simplement fait une brève
allusion à l'abolition, dans le prochain Parlement, du « pouvoir de délai et
de veto législatif des Lords ».
Aujourd'hui, les choses se présentent sous un jour différent. Les
observateurs s'accordent à reconnaître que l'ensemble du parti travailliste
s'est « radicalise » tandis que de récentes modifications statutaires
viennent accroître les moyens et l'influence de la gauche (11). Rompant
avec la prudente réserve de son prédécesseur M. Callaghan, M. Michael
Foot, actuel leader du parti, est lui-même partisan de l'abolition de la
Chambre Haute (12). Cette position paraît avoir été adoptée par ceux qui
faisaient traditionnellement figure de modérés. C'est ainsi que le groupe
parlementaire s'est prononcé en ce sens dès le mois de mai 1980 (13).
La suppression de la Seconde Chambre au cours d'une prochaine
législature, proposition figurant expressément dans le programme travail
liste publié à l'issue du Congrès de Blackpool en octobre 1982 (14),
devient désormais une hypothèse plausible. La thèse « abolitionniste »
mérite de ce fait d'être examinée de près.
A. Les arguments des partisans de l'abolition
Deux principaux sont le plus souvent présentés : d'une
part, la Chambre des Lords est une survivance dépassée et politiquement
injustifiable, d'autre part, elle est inutile.
to take every possible step open to them to secure the total abolition of the House of Lords,
and the Reform of Parliament into an efficient, single Chamber, legislating body, without
delay ».
Cette motion fut adoptée par 6.248.000 voix contre 91.000. Mais une telle majorité ne
doit pas faire illusion. D'une part, lors du Congrès annuel, le système du « blocking vote »
assure la prédominance des syndicats, et notamment des fédérations les plus puissantes :
chaque syndicat ou organisation du parti dispose d'un nombre de mandats proportionnel à
celui de ses adhérents ; lors des votes, le délégué de ce syndicat remplit un seul bulletin,
affecté d'une valeur égale au nombre total de ses mandats. Un petit nombre de dirigeants
syndicaux dispose ainsi de la majorité absolue (le leader du syndicat des Transports possède
à lui seul environ un quart des mandats). D'autre part, à Brighton, la quasi-totalité du
Cabinet-fantôme avait voté contre l'abolition.
(11) En octobre 1980, les sections de circonscriptions ont obtenu le pouvoir de refuser
l'investiture du parti à un député sortant. Lors du congrès extraordinaire de Wembley, le 24
janvier 1981, le groupe parlementaire a perdu son privilège exclusif de désignation du leader
du parti : les syndicats disposent désormais de 40 % des mandats ; les députés et les sections
locales se partageant par moitié les 60 % restants. V. Monica CHARLOT, « De Pélitisme
parlementaire à la souveraineté du Congrès », Le Monde diplomatique, mai 1981, p. 21.
(12) V. sur ce point Donald R. SHELL, « The British Constitution in 1980 »,
Parliamentary Affairs, Printemps 1981, p. 151 et s.
(13) V. « Sending for the constitutional carpenters », The Guardian, 12 mai 1980.
(14) « We believe that there can be no place for such an outdated and unrepresentative
body in a democratic legislature, and it is therefore our intention to abolish the House of
Lords, in the lifetime of the next Parliament », in Labour's Programme 1982, p. 43. L'AVENIR DE LA CHAMBRE DES LORDS 513
1. Une survivance dépassée et politiquement injustifiable.
Selon un document publié par l'exécutif travailliste (15), lors de la
session 1975-76, la Chambre Haute a systématiquement saboté les
principaux projets de loi qui lui étaient présentés. Le Gouvernement
aurait été ainsi mis en échec 120 fois lors de votes des Lords. Il paraît non
fondé et injuste, soutiennent les partisans de l'abolition, que s'oppose
ainsi à la Chambre Basse élue une Assemblée en majorité héréditaire et
conservatrice.
a) La prépondérance de l'élément héréditaire.
Les Pairs héréditaires dominent largement au sein de la Seconde
Chambre, estime la gauche travailliste (16). Depuis 1958 siègent certes
des Pairs à vie, au demeurant minoritaires, mais ils ne doivent leur titre
qu'à la faveur du Premier Ministre (17). Les pouvoirs que conservent les
Lords après le vote des Parliament Acts de 1911 et 1949 sont de ce fait
indéfendables (18). Le délai ne peut être un moyen d'appel à l'opinion
publique car seule la Chambre des Communes est l'expression de
l'opinion publique. Les méthodes mêmes de recrutement de la Chambre,
(15) Labour Party, National Executive Committee, « The Machinery of Government
and the House of Lords », in Statements to Annual Conference, octobre 1977, pp. 13 et s.
(16) Une analyse sommaire de la composition de la Chambre Haute conduirait à
confirmer ce point de vue. En mars 1982, l'Assemblée comptait 1.178 membres se
répartissant de la manière suivante : 803 pairs héréditaires ; 330 pairs à vie ; 26 évêques et
archevêques (ou « Lords Spirituels ») ; 18 « Lords d'Appel » (ou « Lords Judiciaires »)
nommés en vertu de l'Appellate Jurisdiction Act de 1876. (Source : House of Lords
Information Office, The House of Lords : General Information, mars 1982 p. 3). Cependant,
un examen plus poussé permettrait de nuancer cette importance de l'élément héréditaire,
spécialement au sein de la « Chambre active » (cf. infra p. 527).
(17) La loi sur la Pairie à vie (« Life Peerages Act ») a été adoptée le 30 avril 1958. Elle
permet à la Couronne (au Premier Ministre en fait) de créer par lettres patentes des Barons à
vie, habilités à siéger et voter à la Chambre des Lords. On trouvera de larges extraits de ce
texte dans : Les institutions de la Grande-Bretagne, Documents d'Études n° 3, La
Documentation française, septembre 1973, p. 26. Pour une présentation générale de la loi de
1958, v. notamment S. BAILEY, British Parliamentary Democracy, Riverside Press, 1971,
p. 28 et s. et B. CRICK, The Reform of Parliament, Londres, Weidenfeld et Nicolson, 1970,
p. 126 et s.
(18) Les pouvoirs de la Chambre Haute, tels qu'ils résultent de la combinaison de ces
deux textes, sont bien connus. On se contentera de les rappeler brièvement.
Tout texte de loi à caractère financier (« Money Bill ») voté par les Communes est
considéré comme adopté un mois après sa transmission aux Lords et ce quelle que soit
l'attitude adoptée par ces derniers. Est financier tout projet que le Speaker de la Chambre
des Communes a déclaré tel d'une part ; qui traite uniquement des recettes ou charges
publiques, à l'exception de tout ce qui touche aux finances locales d'autre part.
Quant aux projets et propositions de lois ordinaires, les Pairs ne peuvent qu'en retarder
l'adoption définitive. En dépit de leur veto, celle-ci intervient après deux votes favorables
des Communes au cours de deux sessions consécutives, un délai minimum d'un an devant
s'écouler entre la présentation du texte lors de la première session et son adoption lors de la
seconde (le délai exact est de treize mois. Il faut ajouter en effet un mois réservé à l'examen
des Lords après la dernière adoption des Communes. Mais dans la pratique, ce délai peut se
révéler beaucoup plus court. Il commence à courir dès la fin de la seconde lecture à la
Première Chambre et inclut donc le temps nécessaire pour que le Bill passe par les stades
ultérieurs de la procédure législative dans cette Assemblée).
Sur tous ces points, v. Jacques CADART, « Le Parliament Act de 1949 et la
consolidation du bicaméralisme limité en Grande-Bretagne », Revue du droit public et de la DOCTRINE 514
par hérédité ou par la volonté du Premier Ministre, font qu'aucun de ses
membres ne peut se poser en défenseur de la liberté contre les excès des
Communes ou de l'Exécutif, précise M. John Griffith, professeur de
Science Politique à la London School of Economies et unicaméraliste
convaincu (19).
b) Une majorité conservatrice écrasante
Pour les partisans de l'abolition, la Chambre Haute est un organe
doté d'une majorité définitivement établie (20), fonction
nant à sens unique, utilisée contre le programme des travaillistes lorsque
ceux-ci sont au pouvoir. En particulier, à l'occasion des votes importants
et controversés, on bat le rappel des troupes, et les Lords qui d'habitude
ne siègent jamais, les « Backwoodsmen » (littéralement « les Hommes
des fonds des bois »), affluent afin de garantir une large majorité « Tory »
(Ainsi, en octobre 1971, la Chambre, par 451 voix contre 58, se prononça
en faveur de l'entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun).
La possibilité donnée aux Pairs de s'opposer systématiquement à
l'action d'un Gouvernement travailliste peut sembler spécialement
choquante dans un cas précis, celui de la « législation déléguée »
(delegated legislation) (21). Cette catégorie de texte législatif est exclue
science politique, 1952, p. 681. On trouvera une traduction des deux textes de 1911 et 1949 in
Stéphane RIALS, « Textes constitutionnels étrangers », P.U.F. 1982, coll. « Que
sais-je ? », p. 13 et s.
Pour une présentation générale des Parliament Acts, on pourra également se reporter
aux manuels suivants : O. HOOD-PHILLIPS, Constitutional and Administrative Law,
Londres, Sweet & Maxwell, 5P éd., 1973, p. 104 et s. ; S. A. de SMITH, Constitutional and
Administrative Law, Penguin Books 1977, p. 286 et s. ; E. C. S. WADE et G. GODFREY
PHILLIPS, Constitutional Law, Longmans, 6e éd., 1960, p. 125 et s.
(19) J. GRIFFITH, « One House of Parliament », New Statesman, 14 janvier 1977.
Cette opinion est également présentée par le professeur GRIFFITH dans son ouvrage écrit
en collaboration avec HARTLEY, Government and Law, Londres, Weidenfeld & Nicolson,
1975, p. 230 et s.
(20) En septembre 1980, 626 Pairs avaient choisi de s'affilier à un parti, la répartition
politique était la suivante : 435 Conservateurs, 152 Travaillistes, 39 Libéraux (The
Economist, 13 1980). Mais il convient de tenir compte d'une part des 219
« crossbenchers » non affiliés à un parti, d'autre part de la composition partisane de
1'« assemblée réelle » (cf. infra, pp. 527-530).
(21) La législation déléguée comprend toutes les normes pour l'émission desquelles le
Parlement a donné habilitation à des autorités subordonnées (Roi en Conseil, ministres,
autorités locales, etc.). Le problème est particulier en Grande-Bretagne où l'Exécutif ne
dispose pas du pouvoir réglementaire autonome. Dans chaque cas précis, il faut donc qu'une
loi d'habilitation (« Enabling Act ») détermine les principes généraux qui devront présider à
son application et accorde à la Couronne les pouvoirs nécessaires pour les mettre en œuvre.
Outre le contrôle a priori (le Parlement mesure l'étendue de la délégation consentie), il
existe deux formes principales de contrôle a posteriori. La loi d'habilitation choisit
elle-même l'une ou l'autre :
— la clause de 1'« affirmative resolution » : les règlements n'auront force de loi
qu'après avoir été approuvés par les deux Chambres,
— la clause de « negative resolution » : les règlements ont force de loi dès leur dépôt
devant les Chambres sous réserve d'annulation par résolution de l'une ou l'autre des deux
Assemblées dans un délai de quarante jours.
Sur la législation déléguée, v. J. E. KERSELL, Parliamentary supervision of delegated
legislation, Londres, Stevens & Sons, 1960 et Sir Cecil CARR, « Delegated legislation », in
Parliament : a survey, Londres, G. Allen & Unwin, p. 232 et s. L'AVENIR DE LA CHAMBRE DES LORDS 515
des dispositions des Parliament Acts de 1911 et 1949. En la matière, les
Lords conservent des pouvoirs identiques à ceux des Communes. Ce point
est d'importance car il s'agit là d'un moyen d'action de l'Exécutif qui a
connu un grand développement dans les années récentes, la Grande-
Bretagne n'échappant pas à la tendance générale observée dans nombre
de démocraties parlementaires. C'est ainsi que le rejet par les Pairs, le
18 juin 1968, du « Statutory order » étendant les sanctions contre la
Rhodésie, contribua à l'époque pour une large part à l'échec de la réforme
de la Chambre Haute : après ce vote négatif et la réaction outrée des
travaillistes, M, Harold Wilson mit en effet fin aux consultations
inter-partisanes.
2. Une survivance inutile
En premier lieu, selon les partisans de la suppression de la Seconde
Chambre, les débats aux Lords ont un niveau faible et peu d'écho dans
l'opinion : la grande presse, l'homme de la rue se soucient peu de ce qui se
dit aux Lords.
En second lieu, l'Assemblée n'apporte pas une contribution signifi
cative à l'œuvre législative. M. Griffith, dans son article déjà cité,
s'attache ainsi à montrer que le travail de révision des textes de loi
transmis par la Chambre Basse reste limité : d'un point de vue quantitatif,
le nombre de projets venant des Communes et amendés par les Lords est
faible (98 sur 226 en 1964-70) ; sur le plan qualitatif, la plupart des
amendements sont formels, destinés à clarifier, à mettre de l'ordre.
Bref, la Chambre Haute étant abolie, il reviendrait à une Chambre
des Communes réformée d'exercer les quelques tâches autrefois assumées
par les Lords (22). De fait, c'est reprendre la célèbre formule de Bagehot
selon laquelle « la Deuxième Chambre devient inutile avec une Chambre
Basse parfaite » (23). Un document publié en 1978 et repris depuis dans
les différents programmes du parti travailliste présentait les différents
aspects de cette réforme nécessaire des Communes (24). Tout d'abord, de
puissants « Select Committees » (Commissions Spéciales) seraient créés,
chargés de suivre les activités des différents départements
ministériels (25). Ensuite, des améliorations substantielles seraient appor-
(22) On le sait, la Deuxième Chambre exerce également la fonction de Cour Suprême
d'Appel du Royaume-Uni, par l'intermédiaire des Lords Judiciaires. Une fois cette
Assemblée supprimée, le programme officiel du Labour prévoit de confier à une
« Commission Royale » le soin de décider de l'avenir des Lords d'Appel (la gauche
travailliste a souvent critiqué la manière conservatrice dont sont interprétées les lois
sociales). L'hypothèse la plus fréquemment avancée est la création d'un nouveau ministère
de la Justice.
Quant aux Lords Spirituels, l'abolition de la Chambre Haute entraînerait une profonde
modification des relations entre l'Église et l'État et, très vraisemblablement, le « désétablis-
sement » de l'Église d'Angleterre.
(23) W. BAGEHOT, The English Constitution, p. 133, 1867, rééd. 1964, Londres,
C. A. WATTS & Co.
(24) The Labour Party, Statements by the National Executive Committee, Reform of
the House of Commons, avril 1978.
(25) Sur ce point, les travaillistes ont d'ores et déjà été entendus. Douze « Select
Committees » ont été créés aux Communes au mois de décembre 1979 (V. G. SMITH,
« How the Committees could get more weight », The Times, 14 décembre 1979). 516 DOCTRINE
tées à la procédure législative : remplacement des actuels « Standing
Committees » (Commissions permanentes) par des « Legislative Comm
ittees » dotés de pouvoirs accrus (possibilité de convoquer des témoins
par exemple) ; création d'un stade intermédiaire avant la troisième
lecture (26), les textes de loi étant soumis à un « Revision Committee »
réexaminant et améliorant formellement les projets (27).
B. La réponse des défenseurs de la seconde Chambre
Les défenseurs du système bicameral sont nombreux en Grande-
Bretagne. C'est la position du parti conservateur, du jeune parti
social-démocrate, des libéraux mais aussi des travaillistes modérés qui ne
se reconnaissent pas dans la récente radicalisation du Labour. Leur
argumentation peut s'ordonner autour de trois principaux points :
l'abolition de la Chambre Haute compromettrait l'efficacité du travail
législatif, menacerait la démocratie et serait juridiquement contestable.
1. L'abolition de la Deuxième Chambre compromettrait l'efficacité du
travail législatif.
La contribution de la Deuxième Chambre au travail législatif mérite
d'être soulignée, soutiennent ses défenseurs. L'Assemblée exerce trois
tâches décisives dont on voit mal comment elles pourraient être assumées
par une Chambre des Communes déjà surchargée : la révision des
« Public Bills » venant de la Chambre Basse ; l'initiative de projets de loi
non controversés et de « Private Member's Bills » ; l'examen de la
« Private Legislation ».
a) La révision des « Public Bills » venant des Communes (28).
La Chambre des Communes, débordée, ne peut faire face à
l'augmentation en nombre et en complexité des projets de loi et doit
fréquemment recourir à des procédés coercitifs tels que la
« guillotine » (29). A la Chambre Haute, au contraire, un emploi du
temps moins chargé permet d'examiner de près les textes qui lui
parviennent de la Première Chambre et de les améliorer de façon
significative. Au cours de la session 1976-77 par exemple, les Lords
(26) Pour une présentation de la procédure parlementaire britannique, v. notamment
Michel BOUISSOU, op. cit., p. 104 et s.
(27) « ... Ce "Committee" exercerait la seule fonction utile que la Chambre des Lords
exerce encore aujourd'hui », est-il précisé dans le projet de Manifeste (Draft Manifesto)
publié par le Parti travailliste en 1980.
(28) Les « Public Bills » comprennent d'une part les projets de loi gouvernementaux,
d'autre part les « Private Member's Bills », équivalents de nos propositions de loi.
(29) De la session 1970-71 à la session 1979-80 comprise, vingt et un Bills ont ainsi été (n° « guillotinés » et il s'agissait de surcroît de textes d'importance (Social Security 2) en
1979-80 ; European Assembly Elections en 1977-78 ; Scotland and Wales en 1976-77, etc.).
V. Viscount ECCLES et autres, The need to retain a Second Chamber, Association of
Indépendant Unionist Peers, 1980, p. 3 et s. L'AVENIR DE LA CHAMBRE DES LORDS 517
reçurent 17 Bills des Communes. 81 amendements furent déposés à 11
projets de loi gouvernementaux, 76 % furent acceptés (30).
Il paraît donc peu fondé de soutenir avec M. Griffith que la part des
textes venant des Communes et amendé par les Lords est faible. Tout au
plus pourrait-on noter, Janet P. Morgan le fait dans son ouvrage, que ce
nombre varie selon les années et l'importance du travail
gouvernemental (31). En outre, comme le souligne J.-R. Vincent, sur
longue période (1945-1965), on remarque une augmentation des amende
ments acceptés, indice d'une bonne coopération entre les deux
Chambres (32). Enfin, nombre d'amendements sont déposés par les
Lords pour être retirés quelques temps après. Ils ne sont donc pas
comptabilisés mais peuvent cependant jouer un grand rôle : le Gouverne
ment peut ainsi clarifier ses intentions, comprendre comment ses projets
joueront en pratique, se faire une idée des réactions de l'administration et
de l'opinion publique (33).
b) L'initiative de projets de loi non controversés et de « Private
Member's Bills ».
D'une part, poursuivent les défenseurs de la Chambre Haute, une
grande partie des projets gouvernementaux les moins controversés, les
moins susceptibles de donner lieu à des conflits partisans, sont introduits
aux Lords. Lors de la session 1980-81, 78 Publics Bills ont reçu
l'Assentiment Royal, 30 avaient été d'abord déposés à la Seconde
Chambre (34).
D'autre part, si à la Chambre Basse une priorité absolue est réservée
aux projets gouvernementaux, à la Chambre Haute les Private Member's
Bills sont plus facilement introduits. On note une augmentation régulière
de ces propositions de loi émanant de Pairs : onze par an en moyenne de
1962 à 1971 contre trois par an pour la décennie précédente (35). Par
ailleurs, certains de ces textes concernent parfois des domaines délicats où
la Première Chambre hésite à s'engager (Earl of Arran's Sexual Offences
Bill, Lord Silkin's Abortion Bill). « Ballons d'essai » destinés à tester
l'opinion, ils pourront être réintroduits ultérieurement par un membre des
Communes ou par le Gouvernement lui-même.
(30) Source : The House of Lords, Report of the Conservative Review Committee,
mars 1978, p. 50.
(31) Janet P. MORGAN, The House of Lords and the Labour Government, Oxford
University Press, 1975, p. 55 et s.
(32) J. R. VINCENT, « Legislation in the House of Lords : a correction and
reconsideration », Parliamentary Affairs, 1967, p. 178.
(33) Sur ce point, v. également Janet P. MORGAN, op. cit., p. 55 et s.
(34) Source : The House of Lords : General Information, House of Lords Information
Office, 1982, p. 5.
(35) Source : The House of Lords, Report of the Conservative Review Committee,
mars 1978, p. 48.

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