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Le droit bancaire dans la première période de la réforme économique en Pologne - article ; n°3 ; vol.40, pg 621-628

De
9 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 1988 - Volume 40 - Numéro 3 - Pages 621-628
8 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Elizabeth Chojna-Duch
Le droit bancaire dans la première période de la réforme
économique en Pologne
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 40 N°3, Juillet-septembre 1988. pp. 621-628.
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Chojna-Duch Elizabeth. Le droit bancaire dans la première période de la réforme économique en Pologne. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 40 N°3, Juillet-septembre 1988. pp. 621-628.
doi : 10.3406/ridc.1988.1281
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1988_num_40_3_1281R.I.D.C. 3-1988
LE DROIT BANCAIRE DANS LA PREMIERE
PÉRIODE DE LA RÉFORME ÉCONOMIQUE
EN POLOGNE
par
Elizabeth CHOJNA-DUCH
Docteur en droit, Université de Varsovie
INTRODUCTION : CARACTÈRE JURIDIQUE DE LA BANQUE
Afin de mieux comprendre le rôle des banques dans la création du
droit bancaire dans la Pologne contemporaine, il faut avant tout considérer
la situation juridique des banques dans l'économie nationale.
Le droit bancaire définit les banques comme des unités d'organisation
indépendantes ; il les distingue du secteur des finances et les subordonne
aux organes suprêmes de l'État, à savoir le Conseil des ministres et la
Diète. Pourtant, ce droit ne précise pas expressis ver bis le caractère
juridique des banques. A notre avis, on peut dire qu'en général, dans le
système socialiste, elles unissent aux traits caractéristiques d'une unité
économique, gérée selon les principes du calcul économique, les éléments
propres aux organismes administratifs de l'État, dotés de certaines compét
ences du pouvoir.
Voici les traits caractéristiques qui nous poussent à qualifier les ban
ques d'entreprises d'État : la mise à leur disposition d'une certaine partie
du patrimoine national, la jouissance de la personnalité juridique, le droit
d'avoir des comptes bancaires, le droit de réaliser des bénéfices sous la
forme d'intérêts sur les crédits et de commissions, qui sont
ensuite utilisés pour couvrir les frais de leurs opérations ainsi que pour
créer des fonds bancaires. On notera encore l'obligation pour les banques
de verser une partie de leurs profits au budget de l'État, comme cela
s'impose à toutes les entreprises.
D'autre part, les banques remplissent des fonctions telles que l'organi
sation de l'économie monétaire, le contrôle des entreprises socialistes, REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1988 622
l'emploi de divers moyens pour supprimer les irrégularités de la part de
celles-ci et améliorer leur efficacité. En exerçant ces droits la banque agit
au nom de l'État et en tant que représentant des intérêts sociaux. Il nous
semble que toutes ces fonctions situent les banques dans le groupe des
organes administratifs de l'État.
La spécificité de la situation juridique de la banque socialiste dans
la structure des unités d'organisation et la grande étendue de ses fonctions
entraînent une spécificité des actions juridiques mises à sa disposition pour
qu'elle puisse remplir ses missions. En particulier, la banque socialiste unit
dans son activité deux fonctions : une fonction administrative, qui se
manifeste dans son rôle de contrôle et de financement, et une fonction
civile, qui réside dans l'accomplissement du service financier des unités
économiques dans le cadre des contrats assurant la réalisation des opéra
tions bancaires.
Notre étude portera sur un point particulier du statut des banques :
leur rôle spécifique dans la création autonome de normes détaillées du
droit bancaire, dans le prolongement des normes plus générales décidées
par les organes du pouvoir et de l'administration d'État. Nous allons
d'abord examiner ces dernières.
I. NORMES DU DROIT BANCAIRE ÉTABLIES PAR LES ORGANES
DU POUVOIR ET DE L'ADMINISTRATION D'ÉTAT
Les lois promulguées par la Diète et élargies ensuite par les actes
exécutifs sont actuellement le fondement du droit bancaire en République
Populaire de Pologne. On notera qu'il n'y a pas lieu de distinguer par les
matières qu'ils régissent lois et actes juridiques exécutifs.
La loi du 26 février 1982 sur le droit bancaire constitue le fondement
du droit bancaire actuel. Cette loi énonce les principes généraux relatifs
à l'activité des banques et définit leur structure d'organisation. En particul
ier, elle régit : les principes d'établissement des pians que doivent élabo
rer les banques ; les activités exercées par les banques respectives ; les
types de et les principes de leur fondation, de leur organisation
et de leur activité. En plus, elle détermine aussi les organes interbancaires
et ceux qui fonctionnent à l'intérieur des banques.
Les statuts de la Banque Nationale de Pologne (BNP), portant la
date du 26 février 1982, ont été promulgués également sous la forme
d'une loi. Ils déterminent : l'étendue d'activité de la banque, sa direction,
son organisation, le mode de dépôt des déclarations en matière de droits
et obligations patrimoniales, le montant des fonds propres, les principes
d'établissement et d'emploi des fonds spéciaux, les principes de l'économie
financière ainsi que les principes des relations avec le budget. En revan
che, les statuts des autres banques, qui auront probablement le même
contenu, seront donnés aux banques d'État par le Conseil des ministres.
En ce qui concerne les banques d'État et coopératives aussi bien que les
banques coopératives, ces statuts devront être promulgués conformément
à la loi sur les après consultation du Conseil des banques.
Enfin, des banques constituées en sociétés par actions seront établies E. CHOJNA-DUCH : DROIT BANCAIRE POLONAIS 623
par l'Assemblée générale des actionnaires conformément au Code de
commerce, après avis du Conseil des banques.
D'après la loi, les devoirs fondamentaux des banques consistent à :
1) réaliser l'émission monétaire ; 2) tenir des comptes bancaires et réaliser
les règlements scripturaux ; 3) recevoir et faire des placements ;
4) octroyer et obtenir des crédits ; 5) donner des cautions et des garanties
bancaires ; 6) garder des titres et des objets de valeur ; 7) réaliser des
règlements avec l'étranger ; 8) organiser des opérations sur les devises ;
9) contrôler les unités qui bénéficient des services de la banque.
Jusqu'au moment où de nouveaux statuts seront établis, les statuts
actuels restent en vigueur. Ainsi, la loi n° 117 du Conseil des ministres
du 27 juin 1973, concernant l'octroi de statuts à la Banque d'Économie
Alimentaire et les principes d'établissement des impôts à l'égard de cette
banque et des banques associées (Moniteur Polonais, n° 23, texte 144),
et l'arrêté non publié du ministre des Finances du 30 juillet 1966 donnant
les statuts de la Banque de Commerce S.A. à Varsovie.
Les principes de l'activité des banques sont également déterminés
par d'autres actes juridiques, qui réalisent les postulats de la réforme
économique, mais qui n'entrent pas dans le cadre de la loi sur le droit
bancaire. Les lois concernant ce domaine créent un fondement juridique
à d'autres actes qui influent sur le droit bancaire et élargissent les disposi
tions de ces lois. Il faut citer en premier lieu la loi du 26 février 1982
sur l'économie financière des entreprises d'État (Journal des lois, n° 7,
texte 54). Cette loi précise les normes du financement des unités utilisant
un crédit bancaire pour assurer leur activité. Il faut citer encore la loi du
n° 26 7, février texte 1982 51), qui sur réglemente la planification les plans socio-économique financiers élaborés (Journal par des les banlois,
ques, ainsi que les lois gouvernant les devises et les prix.
Des décrets ayant la force de loi, qui avaient été employés dans la
première période du développement de la banque et du droit bancaire,
ont disparu du droit bancaire polonais contemporain.
Bien qu'une partie essentielle du droit bancaire ait été embrassée par
la loi, un grand nombre des droits et des devoirs de la banque sont régis
par les dispositions, les arrêtés et les résolutions des organes principaux
de l'administration d'État. En particulier, les principes généraux dans le
domaine du crédit sont établis sous forme de dispositions. Les principes
fondamentaux de l'activité concernant le crédit sont à présent fixés par
la disposition du Conseil des ministres du 26 novembre 1982 sur les
principes généraux de l'octroi des crédits par les banques (Journal des
lois, n° 45, texte 293). Cette disposition établit les principes élémentaires
de l'octroi des crédits, les types de crédits et les bénéficiaires ; elle précise
que les crédits doivent être accordés en vertu d'un contrat de crédit et
uniquement au bénéficiaire du crédit ayant la capacité de jouissance du
crédit, etc. Le Conseil des ministres a également déterminé par sa disposi
tion les principes de l'octroi des crédits en devises par les banques. Il
s'agit ici des crédits prévus pour le développement des services et de la
production destinés à l'exportation, ainsi que du crédit-logement. De la
même manière sont fixés les principes de la répartition d'une partie des
crédits d'exploitation octroyés par les banques aux unités de l'économie 624 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 3-1988
socialisée, quoique les questions particulières se rapportant à l'accord
d'un crédit soient réglées par les actes juridiques rendus par le président
de la BNP ainsi que par les présidents de la Banque de commerce et celle
de la Caisse Nationale d'Épargne. Sur le fondement de cette disposition,
les présidents des banques — et, dans le cas des banques coopératives,
la direction de la Banque d'Economie Alimentaire — déterminent
ensuite : les genres de crédits ; les modalités de leur octroi et de leur
paiement ; les moyens de contrôle de leur utilisation convenable ; les
garanties de remboursement ; les principes de contrôle de la capacité
économique de jouissance du crédit.
Le Conseil des ministres règle aussi par ses dispositions les principes
généraux des règlements de comptes-espèces des unités de l'économie
socialisée. Ainsi, la disposition du Conseil des ministres du 28 novembre
1982 détermine les types d'unités obligées d'appliquer les principes du
règlement, les genres de règlement, les modes de règlement scriptural, le
délai de paiement des sommes dues, les intérêts de retard, etc. Cette
disposition est complétée par une autre, également du Conseil des minist
res, du 20 décembre 1983, sur l'emploi des paiements scripturaux par les
unités de l'économie socialisée à l'égard des titulaires des comptes
d'épargne et de règlement. Auparavant, ces questions entraient dans le
domaine de la législation. De plus, les dispositions du Conseil des ministres
règlent les questions portant sur la fixation du cours de base du zloty, sur
les principes d'établissement des intérêts sur les fonds déposés en comptes
bancaires, ainsi que certaines questions concernant l'utilisation des dépôts
d'épargne. Les principes ainsi déterminés sont ensuite développés en
détail par des règles prises par le président de la BNP.
Dans le système actuel, le domaine de compétences du ministre des
Finances pour la création de normes en matière de droit bancaire a été
limité par rapport au système antérieur ; ses attributions ont été transfé
rées au Conseil des ministres ou au président de la BNP. Après la réforme
de l'organisation du système bancaire, les banques ne relèvent plus du
ministre des Finances. Cependant, il reste de la compétence de ce dernier
de prendre des dispositions particulières dans le cadre de la loi relative
aux devises.
H. NORMES DU DROIT BANCAIRE CRÉÉES PAR LES BANQUES
ET ACTIVITÉ DES BANQUES EN MATIÈRE DE RÉDACTION DE
PROJETS ET DE CONSULTATION
Le pouvoir de créer des normes particulières au droit bancaire est à
présent transmis, dans une large mesure, au président de la BNP. Celui-
ci est notamment autorisé par la Loi sur le droit bancaire, ainsi que
par les arrêtés et les résolutions du Conseil des ministres, à élargir les
dispositions de ces documents et à préciser plusieurs normes executives
du droit bancaire.
Par suite de la réforme du système bancaire, le président de la BNP,
organe indépendant ayant un autre caractère que celui des ministres
faisant partie du Conseil des ministres, mais qui participe pourtant aux CHOJNA-DUCH : DROIT BANCAIRE POLONAIS 625 E.
séances du Conseil des ministres, est doté d'un pouvoir normatif import
ant. Il prend des mesures d'une manière indépendante ou parfois — dans
les cas strictement définis par la loi sur le droit bancaire — en accord avec
le ministre de la Justice, le ministre des Finances ou celui du Commerce
extérieur. Ces mesures, en forme de règlements, sont publiés dans le
Moniteur Polonais, ou dans le Journal Officiel de la Banque Nationale de
Pologne. En 1983, parmi les vingt-trois actes relatifs au droit bancaire,
publiés dans le Moniteur Polonais, quinze étaient des règlements du
président de la BNP. Ils réglaient successivement les questions suivantes :
l'intérêt des fonds en comptes bancaires des unités de l'économie sociali
sées ; l'intérêt des crédits accordés aux unités de socialisée ;
les principes du système de caisse ; les principes de change des billets de
banques usés ou détériorés, la retenue de la fausse monnaie ; les règles
et les conditions d'accumulation de l'épargne par la population en livrets
d'épargne-logement ; l'établissement des modèles, des alliages, de l'essai
et du poids des monnaies de valeur nominale de 50, 100 et 200 zlotys ;
les variétés de dépôts d'épargne et de documents délivrés pour ces dépôts ;
les principes d'ouverture et de tenue de compte de ces dépôts ; les princi
pes d'ouverture et de tenue de comptes d'épargne et de règlement ; les
comptes bancaires des entreprises étrangères et des sujets économiques
étrangers, et le taux d'intérêts des dépôts placés dans ces comptes ;
un mode particulier de l'octroi, du paiement, de l'amortissement et du
remboursement du crédit bancaire pour l'aménagement consenti aux
diplômés des écoles supérieures ; l'apport d'une aide aux étudiants des
écoles supérieures dans l'accumulation des dépôts d'épargne-logement ;
le montant des dépôts d'épargne placés par les personnes physiques libre
de saisie judiciaire et administrative.
L'activité bancaire soumise au pouvoir réglementaire du président de
la BNP est donc très large. La loi sur le droit bancaire ainsi que les statuts
de la BNP autorise le président de la BNP à définir entre autres : après
voir consulté le Conseil des banques, les principes d'ouverture et de tenue
des comptes bancaires, leurs types et le taux de l'intérêt ; un cours de
base de zloty en accord avec le ministre des Finances et le ministre du
Commerce extérieur et les cours actuels des devises en zlotys ; les modèles
et les valeurs nominales des billets et de la monnaie.
Il est également autorisé à : mettre de l'argent en circulation, en
retirer les billets usés ou détériorés, retenir la fausse monnaie ; fixer le
taux de l'intérêt des crédits attribués par les banques ; établir les principes
du service de caisse du budget de l'Etat (en accord avec le ministre des
Finances) ; établir avec le ministre de la Justice les principes et le mode
d'amortissement des titres nominatifs émis contre les dépôts d'épargne ;
déterminer les principes uniformes de la comptabilité et de l'établissement
des rapports bancaires.
Auparavant, la plupart de ces problèmes étaient réglés par des actes
d'un rang supérieur : par des lois, ou plus souvent, par des arrêtés, des
résolutions et par des dispositions gouvernementales. Cela concernait,
entre autres, les problèmes suivants : la garantie des prêts réglés par la
loi ; le taux de l'intérêt des fonds en comptes bancaires, et le taux de
l'intérêt des économies de la population en comptes bancaires définis par 626 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1988
les lois du Conseil des ministres ; le taux de l'intérêt des crédits accordés
aux unités de l'économie socialisée et non socialisée, et aux personnes
physiques ; la définition des principes détaillés relatifs à l'octroi des crédits
et à la tenue des comptes en devises des résidents polonais et des étran
gers ; l'établissement des modèles et de la valeur nominale des billets et
de la monnaie, la mise en circulation et le retrait de l'argent, le change
de l'argent usé et détérioré, la retenue de la fausse monnaie ; la déterminat
ion des dépôts d'épargne et des documents les concernant ; les principes
et le mode d'amortissement des livrets d'épargne nominatifs, réglés par
les actes du ministre des Finances.
Par des arrêtés distincts des règlements, le président de la BNP peut
prendre les décisions nécessaires à la réalisation des tâches qui lui sont
dévolues par la loi sur le droit bancaire, à savoir : le contrôle et la
coordination de l'activité d'autres banques concernant l'obligation géné
rale de la défense civile de la RRP, ainsi que l'organisation de la protection
des biens d'État. De la même manière, il peut intervenir dans l'élaboration
de la politique en matière de devises dans les conditions prévues par la
loi, dans le contrôle de la réalisation de cette politique, ainsi que dans la
surveillance de la réalisation des principes du plan de crédit et de la
politique monétaire et de crédit de l'État.
La loi sur le droit bancaire distingue les actes juridiques du président
de la BNP à caractère général et obligatoire, auxquels il attribue le nom
de dispositions et qui sont pris en vertu des pouvoirs que lui confère la
loi, des règlements intérieurs à la banque, tels que : les dispositions
intérieures, les instructions de service, les règlements, etc., réglant l'acti
vité et l'organisation de la BNP (article 25 des statuts de la Banque
Nationale de Pologne). Les actes intérieurs à la banque sont publiés dans
le Journal Officiel de la Banque Nationale de Pologne. Leur caractère
juridique est très différent. Parfois, ils peuvent régler des problèmes
juridiques du point de vue de la forme et du fond. Ils concernent non
seulement les droits et obligations des organes et employés de la banque,
mais aussi des unités extra-bancaires, c'est-à-dire les clients de la banque.
Il en est ainsi, en particulier, pour les instructions bancaires sur l'octroi
de crédits, sur les versements en compte, sur la planification des finances,
etc., adressées de façon formelle aux unités bancaires subordonnées.
Mais, en réalité, ces instructions sont adressées à toutes les unités dont
le service est assuré par la banque. Les instructions du président de la
BNP constituent un important acte juridique attribuant aux banques des
larges compétences à l'égard des entreprises socialisées. L'instruction
n° 1/84 du président de la BNP, actuellement en vigueur et concernant
l'octroi des crédits aux entreprises socialisées, permet à la Banque d'effec
tuer un contrôle dans toutes les sphères d'activité des unités bénéficiaires
de crédits, et cela, selon les critères généraux tels que l'objectif économi
que, la politique, l'intérêt social d'ordre général, etc.
Le Conseil des banques — organe coordinateur et consultatif des
banques — est un organisme bancaire qui dispose également de certains
pouvoirs en matière de création de normes.
En application des dispositions du droit bancaire le Conseil des ban
ques peut, vu sa fonction coordinatrice, prendre des décisions publiées E. CHOJNA-DUCH : DROIT BANCAIRE POLONAIS 627
ensuite dans le Journal Officiel de la Banque Nationale de Pologne, et
concernant la coordination des salaires ou l'établissement du montant
maximal des commissions et des taxes.
Au cours de leurs activités, les banques rendent des décisions particul
ières en vertu de la loi en vigueur. Ces décisions sont des actes juridiques
et financiers. On peut distinguer quatre types d'actes officiels parmi les
actes juridiques qui sont pris par les banques lors de la réalisation de leurs
tâches. Les plus importants sont les actes relatifs à l'activité strictement
bancaire — consistant à assurer le service financier des unités économiq
ues, et cela dans le cadre des contrats relatifs aux opérations bancaires
— et les actes du pouvoir spécifiques aux organes d'État, comme le permis
de change et les actes du contrôle bancaire au cours du processus de
financement des investissements, de la production, du change, etc.
Les relations juridiques résultant du contrat bancaire s'éloignent de
celles du contrat civil et sont très profondément imprégnées par des
éléments d'ordre administratif. Au sujet du contrat de crédit bancaire, il
convient de citer un point de vue très radical, formulé ainsi par Léon
Kurowski : « Accorder un crédit ne signifie pas conclure un contrat entre
des parties égales ; l'opération doit être comprise comme étant un acte
financier, accompli par la banque ». Il est vrai qu'en général la loi établit
des règles qui déterminent la teneur du contrat de crédit. En réalité, ces
règles fixent des clauses d'un acte financier sans tenir compte des facteurs
tels que la volonté du bénéficiaire du crédit.
Les décisions concernant l'octroi des crédits prises par les banques
en tant qu'organes de l'État ont uniquement un caractère administratif ;
elles établissent les droits et les devoirs de la Banque ainsi que ceux du
bénéficiaire du crédit. L'analogie avec l'octroi d'une dotation est comp
lète, d'où de nombreuses conséquences telles que l'exclusion de la voie
judiciaire et de l'arbitrage, le droit de contrôler le bénéficiaire du crédit,
le droit de la banque de dénoncer ou révoquer le crédit, le droit d'appli
quer des sanctions, le droit d'accepter le remboursement.
Une autre sphère d'activité menée par la banque, et qui joue un rôle
important dans le processus de la création du droit bancaire, consiste à
prendre des initiatives et à donner des conseils.
Les banques ont un rôle en matière de proposition et de rédaction
de projets juridiques. D'autre part, elles donnent des conseils consistant
à analyser, apprécier et formuler des avis sur les projets d'actes normatifs
d'organes d'État non bancaires.
Cette activité est surtout menée par la BNP, le Conseil des banques
en tant qu'organe consultatif et coordinateur des banques, ainsi que par
d'autres corps consultatifs, tels le Conseil scientifique, qui joue le rôle
d'appréciation et de conseil et qui fonctionne auprès du président de la
BNP, ou le Conseil des Caisses Nationales d'Épargne qui remplit des
fonctions analogues, mais fonctionne auprès de la direction de la BNP.
Le fondement juridique de la rédaction de projets de la BNP se
trouve surtout dans la Loi sur le droit bancaire et accessoirement dans les
statuts de la banque. Les projets dont il s'agit concernent en particulier
le plan de crédit, la balance des recettes et des dépenses de la population,
les principes de la politique monétaire et de crédit de l'État. Ces projets REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 3-1988 628
sont rédigés par la BNP en accord avec d'autres banques ; ensuite, après
approbation du Conseil des ministres, ils sont votés par la Diète polonaise.
La BNP a également le droit de collaborer avec les organes de
l'administration d'État à la rédaction des projets, à l'élaboration des plans
socio-économiques à l'échelle centrale, à l'établissement du budget de
l'État et à la détermination des principes de la politique monétaire et de
crédit de l'État.
Le Conseil des banques a le droit de présenter des motions aux
organes du pouvoir et de l'administration d'État. A ces derniers, il revient
de prendre des décisions normatives ; au Conseil des ministres, par exemp
le, sur les principes du règlement des comptes en espèces et les principes
généraux de l'allocation des crédits.
Le Conseil des banques exprime des avis sur les projets des statuts
des banques, sur les projets concernant les principes de la politique
monétaire et de crédit de l'État, sur le projet de plan de crédit et des
opérations de paiement à l'étranger, sur la balance des recettes et des
dépenses de la population, sur les projets de création des banques. Ces
avis sont transmis aux organes du pouvoir et de l'administration intéressés,
aux institutions, aux organisations économiques, politiques et professionn
elles.

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