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Le privilège de l'exécutif et l'arrêt de la Cour suprême des Etats-Unis relatif à l'affaire du Watergate - article ; n°4 ; vol.27, pg 833-1232

De
41 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 1975 - Volume 27 - Numéro 4 - Pages 833-1232
40 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Pierre Vialle
Le privilège de l'exécutif et l'arrêt de la Cour suprême des Etats-
Unis relatif à l'affaire du Watergate
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 27 N°4, Octobre-décembre 1975. pp. 833-872.
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Vialle Pierre. Le privilège de l'exécutif et l'arrêt de la Cour suprême des Etats-Unis relatif à l'affaire du Watergate. In: Revue
internationale de droit comparé. Vol. 27 N°4, Octobre-décembre 1975. pp. 833-872.
doi : 10.3406/ridc.1975.16504
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1975_num_27_4_16504LE PRIVILÈGE DE L'EXÉCUTIF
ET L'ARRÊT DE LA COUR SUPRÊME
DES ÉTATS-UNIS
RELATIF A L'AFFAIRE DU WATERGATE
par
Pierre VIALLE
Maître-assistant à la Faculté de droit de l'Université Jean-Moulin (Lyon III)
« Qu'on y prenne bien garde, un pouvoir électif qui n'est pas
soumis à un pouvoir judiciaire échappe tôt ou tard à tout con
trôle ou est détruit...
L'extension du pouvoir judiciaire dans le monde politique
doit donc être corrélative à l'extension du pouvoir électif.
Si ces deux choses ne vont point ensemble, l'Etat finit par
tomber en anarchie ou en servitude » (1).
A. de Tocqueville, 1835.
Introduction
L'arrêt que la Cour Suprême des Etats-Unis d'Amérique a rendu le
24 juillet 1974 est de ceux qui deviennent instantanément célèbres et dont
la notoriété s'étend aussitôt au-delà du monde des juristes (2). United
States v. Nixon retient d'abord l'attention par le nom des parties ; que les
Etats-Unis, représentés par le Département de la Justice, s'opposent devant
la plus haute juridiction fédérale à leur Président, ne constitue pas un
événement habituel. Il faut cependant chercher plus loin les raisons qui
ont conduit la presse du monde entier à reproduire quelques extraits
d'un arrêt d'une juridiction américaine (3). L'effet immédiat, quoiqu'indi-
rect, de cette décision fut d'une importance tout à fait exceptionnelle. Pour
la première fois dans l'histoire du peuple américain, un président, élu au
(1) Alexis de Tocqueville, De la Démocratie en Amérique, t. I, vol. I, p. 73,
Œuvres complètes, Paris, Gallimard, 1961.
(2) U.S. v. Nixon, 94 S. Ct. 3.090 (1974).
(3) V. notamment, Le Monde, 26 juillet 1974, International Herald Tribune,
25 juillet 1974. 834 LE PRIVILÈGE DE L'EXECUTIF ET L'ARRET DE LA COUR SUPREME
suffrage universel, était acculé à la démission (4). Ce dénouement était
rendu presque inévitable par la Cour Suprême qui, intervenant enfin dans
l'affaire du Watergate, obligeait M. Nixon à remettre à la justice soixante-
quatre bandes magnétiques sur lesquelles se trouvaient enregistrées des
conversations tenues au cœur même de la Maison Blanche, et dont le
caractère confidentiel avait été jusque-là âprement revendiqué (5). Il serait
faux de prétendre que la Cour Suprême a seule provoqué le départ de M.
Nixon. Il est vrai de dire qu'elle seule pouvait contraindre le Président à
dévoiler les preuves des faits qui lui étaient reprochés, et mettre ainsi, sans
appel, un terme aux innombrables développements politiques et juridiques
qui étaient intervenus depuis que le 17 juin 1972 des hommes de main
avaient été surpris dans l'immeuble du Watergate, quartier général à
Washington du parti démocrate pendant la campagne présidentielle (6).
(4) En novembre 1972, soit moins de deux ans plus tôt, M. Nixon avait été
triomphalement réélu. Avec 47 170 000 voix, il avait recueilli plus de suffrages
qu'aucun de ses prédécesseurs ; seul L.B. Johnson, en 1964, avait obtenu un pour
centage de voix supérieur (61,1 au lieu de 60,7) ; seul F.D. Roosevelt, en 1936,
avait obtenu les voix d'un plus grand nombre de grands électeurs (523 au lieu
de 520).
(5) A plusieurs reprises, dans des conversations privées, certains membres de la
Cour Suprême, et notamment le Chief Justice Warren Burger, avaient laissé enten
dre qu'ils ne souhaitaient pas être saisis à propos de l'affaire du Watergate, qu'ils
feraient leur possible pour éluder une prise de position sur le fond. V. notamment
Newsweek, 15 octobre 1973, p. 32 et 33, Newsweek, 5 août 1974, p. 19 et 20.
(6) La presse internationale a abondamment rendu compte des péripéties du
Watergate. Les deux journalistes du Washington Post qui, en ne se satisfaisant
pas de la version officielle, ont fait éclater l'affaire, ont publié le récit de leur
enquête : Carl Bernstein et Bob Woodward, Watergate : les fous du Président,
Paris, Robert Laffont, 1974. V. également Nina Sutton, Watergate Story, Paris,
Stock, 1974.
Beaucoup de documents officiels ont été publiés : The Hearings
Break-in and Cover-up, New York, Bantam Books, 1973, 886 pages, contient la
transcription des auditions de la commission d'enquête sénatoriale présidée par le
sénateur Sam Ervin ; The Senate Watergate Report, Pinebrook, Dell Books, 1974,
2 vol., 761 et 515 pages, contient le rapport final de la commission d'enquête séna
toriale ; The White-House Transcripts, New York Bantam Books, 1974, 877 pages,
contient la transcription des conversations que M. Nixon a accepté de rendre publi
ques le 30 avril 1974 (cette transcription n'est pas une version intégrale). La recom
mandation en vue de Y impeachment, votée du 27 au 30 juillet 1974 par la com
mission judiciaire de la Chambre des Représentants, présidée par M. Rodino, a été
traduite n° 2 397, en 7 août français 1974. dans U.S.A. Documents, ambassade des Etats-Unis, Paris,
Les décisions des juridictions qui ont été successivement saisies de cette affaire
ont été publiées dans les recueils habituels qui seront mentionnés ci-dessous. Mais,
ce qui est tout à fait exceptionnel, un ouvrage a été publié qui les regroupe toutes ;
il contient, en outre, les mémoires {briefs) présentés par les parties et la transcrip
tion intégrale de ce qui a été dit à l'audience {oral argument) du 8 juillet 1974
devant la Cour Suprême dans l'affaire U.S. v. Nixon : Alan Westin, United States
v. Nixon, The President before the Supreme Court, New York, Chelsea House
Bowker, 1974. Par ailleurs, les mémoires déposés dans l'affaire Nixon v. Sirica ont
été publiés : « Separation of Powers and Executive Privilege : The Watergate
Briefs », Political Science Quaterly, vol. 88, n° 4, décembre 1973, pp. 582-615.
La documentation française a consacré un numéro de la revue Problèmes poli
n° tiques 241, et 4 sociaux octobre à 1974 « L'affaire ; on y trouve du Watergate des textes et intéressants, la chute du pour Président la plupart Nixon tra- », ÉTATS-UNIS RELATIF A L' AFFAIRE DU WATERGATE 835 DES
Avec la remarquable candeur dont font parfois preuve les magistrats
et les hommes politiques américains, le juge Robert H. Jackson fit un jour
cette remarque : « Nos décisions ne sont pas sans appel parce que nous
sommes infaillibles, mais nous sommes infaillibles pour la seule raison
que nos décisions sont sans appel » (7). Huit heures seulement après
l'énoncé du jugement dans l'instance U.S. v. Nixon, la Maison Blanche fit
savoir que les bandes magnétiques seraient remises en temps voulu (8).
Pourtant, dans le passé, M. Nixon avait laissé entendre qu'il ne se sou
mettrait pas nécessairement à un arrêt de la Cour Suprême, qu'il ne s'incli
nerait que devant une « décision tout à fait incontestable » (a very defi
nitive decision) (9). Il espérait probablement que la Cour serait profondé
ment divisée sur cette question et qu'il pourrait en tirer parti. Il avait pour
cela de bonnes raisons. En 1968, lors de la campagne pour l'élection
présidentielle, le candidat républicain avait fait de la restauration de la
loi et de l'ordre l'un de ses thèmes favoris. Dans cette perspective, il avait
promis de faire preuve d'une grande vigilance dans le choix des magistrats
fédéraux et plus particulièrement dans celui des membres de la Cour
Suprême. Certes, comme le souligne M. Mathiot, « tous les Présidents ont
saisi les occasions de vacances à la Cour pour proposer la nomination de
juges qu'ils supposaient favorables à leurs idées » (10). Mais, lors de son
premier mandat, M. Nixon bénéficia de la rare opportunité d'exercer à
quatre reprises ce choix déterminant. C'est ainsi qu'accédèrent à la plus
haute juridiction fédérale américaine Warren Burger qui prit la place du
Chief Justice Earl Warren, Harry A. Blackmun, Lewis F. Powell et Wil
liam Rehnquist. Ces nominations, dont l'acceptation par le Sénat n'alla
duits de l'anglais. On pourra également consulter : Bertrand de Jouvenel, « Les
Gens de la Maison », L'Express, 14 mai 1973 ; Maurice Duverger, « L'impeach-
ment et ses obstacles », Le Monde, 19 mai 1973 ; Marie-France Toinet, « Grave
crise constitutionnelle aux Etats-Unis. L'impudence du Président et la rébellion du
Congrès », Le Monde diplomatique, novembre 1973, p. 2; sous le titre « Dossiers
pour un nouveau Président », Le Monde diplomatique de septembre 1974 contient
une série d'articles parmi lesquels il convient de retenir celui d'Anthony Lewis,
qui fut longtemps correspondant du New York Times auprès de la Cour Suprême.
(7) Brown v. Allen, 344 U.S. 443 (1953), p. 540 (Jackson concurring).
(8) Le 5 août 1974, après avoir procédé personnellement à l'écoute des docu
ments requis, le Président Nixon prononce une allocution télévisée dans laquelle
il reconnaît avoir dissimulé la vérité, et induit en erreur ses défenseurs, le Congrès
et l'opinion publique américaine, depuis le début de l'affaire (v. Le Monde, 7 août
1974). Il fait notamment mention d'une conversation qu'il a eue le 23 juin 1972
avec son chef de cabinet, M. Robert Haldeman, et dans laquelle il a donné des
instructions pour que l'enquête du F.B.I, soit freinée (v. Le Monde, 8 août 1974).
Le 8 août 1974, le Président Nixon reprend la parole devant le peuple américain ;
il annonce sa démission pour le lendemain parce qu'il « m'a paru évident que je
n'avais plus de soutien politique assez fort au Congrès » (v. Le Monde, 10 août
1974).
(9) V. Newsweek, 22 juillet 1974, p. 37 ; Newsweek, 5 août 1974, p. 19.
(10) André Mathiot, « Les offensives du Congrès des Etats-Unis contre la
jurisprudence constitutionnelle de la Cour Suprême », in Mélanges offerts à Marcel
Waline, Paris, L.G.D.J., 1974, t. 1, p. 48. Sur la question générale de la nominat
ion des membres de la Cour Suprême, on pourra consulter Henry J. Abraham,
Justices and Presidents, A Political History of Appointments to the Supreme Court,
New York, Oxford University Press, 1974. LE PRIVILÈGE DE L'EXÉCUTIF ET L'ARRET DE LA COUR SUPRÊME 886
pas toujours sans difficulté, opérèrent une modification sensible dans le
comportement de la Cour Suprême. Jusqu'en 1970 on avait parlé de « la
Cour de Warren » (Warren Court) (11) ; à partir de 1973 on parla de
« la Cour de Nixon » (Nixon pour traduire le changement de major
ité intervenu ; car, aux quatre membres nouveaux, vinrent souvent se
joindre deux juges, Byron R. White et Potter Stewart, qui avaient été
nommés avant 1968 (12).
Ce fut pourtant à l'unanimité que la Cour Suprême se prononça le
24 juillet 1974 dans l'instance U.S. v Nixon (13). Le Chief Justice Warren
Burger rédigea lui-même la sentence de la Cour dans laquelle la prétention
du Président Nixon à bénéficier d'un privilège général pour protéger le
caractère confidentiel de ses conversations fut rejetée. L'absence d'opinion
séparée ou dissidente est d'autant plus remarquable que depuis longtemps
le fait est devenu rare dans les arrêts importants. A cet égard, la décision
peut être comparée à celle acquise en 1954 dans l'affaire Brown v. Board
of Education où, pour condamner la ségrégation dans les écoles publiques,
le Chief Justice Earl Warren avait pris soin de rédiger la sentence de la
Cour en des termes acceptables par l'ensemble de ses collègues (14). Pour
autant, on ne saurait conclure de cette unanimité que les réponses qui
devaient être apportées tant sur la compétence que sur le fond étaient
évidentes. Les raisons de cette solidarité exceptionnelle sont ailleurs. Celle-
ci a été rendue possible par le ton adopté par le Chief Justice, par les
précautions qu'il a prises pour éviter d'apprécier, en quelque manière que
ce fût, le comportement ou les responsabilités éventuelles du Président
Nixon dans l'affaire du Watergate, par son insistance à souligner que la
Cour se prononçait dans le contexte d'une procédure pénale, enfin par la
modération du raisonnement et des conclusions qu'il avança. Cette soli
darité poursuivait également des objectifs. La Cour ne pouvait pas ignorer
qu'à plusieurs reprises M. Nixon, ou ses avocats, avaient laissé entendre
que le Président des Etats-Unis resterait libre de comprendre comme il
(11) V. sur ce point et sur l'œuvre de la Cour présidée par le Chief Justice
Earl Warren, André Mathiot, « La Cour Suprême des Etats-Unis à la fin de l'a
dministration Johnson », Revue française de science politique, 1969, p. 260.
(12) Sur les 164 décisions rendues au cours de l'année judiciaire 1972-1973,
les quatre membres désignés par le Président Nixon se prononcèrent dans le
même sens dans 70 % des cas. Potter Stewart, nommé par le Président Eisenhower
en 1958, vota dans le même sens que les précédents dans 74 % des cas où ils
formèrent la majorité. Byron R. White, nommé par le Président Kennedy en 1962,
fit de même dans 94 % des cas. Les trois autres membres de la Cour, William
O. Douglas, nommé en 1939 par le Président Roosevelt, William J. Brennan, nommé
en 1956 par le Président Eisenhower et Thurgood Marshall, nommé par le Prési
dent Johnson en 1967, firent le plus souvent partie de la minorité. V. sur ce
point, 87 Harvard Law Review, 1973, p. 303 et Newsweek, 15 octobre 1973, p. 32.
(13) Huit membres seulement de la Cour siégèrent dans l'instance U.S. v.
Nixon. Le Juge Rehnquist se récusa car il avait servi sous les ordres de M. Mitchell
lorsque celui-ci était à la tête du Département de la Justice. Or, M. Mitchell était
l'un des principaux inculpés dans l'affaire du Watergate. U.S. v. Nixon, 94 S. Ct.
3.090, 3.111 (1974).
(14) Brown v. Board of Education, 347 U.S. 483 (1954). ÉTATS-UNIS RELATIF A L' AFFAIRE DU WATERGATE 837 DES
l'entendrait la sentence qui interviendrait (15). Pour que la décision fût
« tout à fait incontestable », il fallait d'abord qu'elle fût rendue à l'una
nimité. La haute juridiction ne pouvait pas ignorer non plus, de nombreux
sondages l'ayant révélé, que l'opinion publique avait perdu presque tota
lement confiance en son Président. Une sentence qui aurait laissé des
possibilités de manœuvre aurait été mal accueillie. Or, si la Cour Suprême
des Etats-Unis a pu surmonter les épreuves qui l'ont périodiquement
assaillie depuis ses origines, c'est surtout parce que, comme le souligne
M. André Tune, elle « est rarement en opposition avec une opinion
publique unanime » (16).
Plus que d'autres décisions de la Cour Suprême, U.S. v. Nixon se
situe certainement aux frontières du droit et de la politique. Bien que non
négligeable, son intérêt juridique a d'abord été éclipsé par ses conséquences
politiques. Parfaitement conscient de cette réalité, le Chief Justice Warren
Burger prit les moyens de la dominer en rédigeant une sentence modérée
dans le ton, ferme dans la conclusion, et à laquelle tous les autres membres
de la Cour pouvaient se joindre. En cela il fut aidé par la manière dont
l'affaire fut présentée à la Cour Suprême et par la qualité des raisonne
ments déjà tenus par les juridictions inférieures.
Le 16 juillet 1974, Alexander Butterfield, assistant technique à la
Maison Blanche, affirme, devant la commission d'enquête sénatoriale pré
sidée par le Sénateur Sam Ervin, que depuis 1970 les conversations de
M. Nixon sont enregistrées pour constituer des archives (17). Avec cette
révélation accidentelle débute « la guerre des bandes magnétiques » (war
over the tapes), car il est évident que leur divulgation est le seul moyen
de trancher les graves contradictions entre les affirmations de M. Nixon
et les témoignages de certains de ses conseillers à propos de la manière
dont la Maison Blanche a réagi aorès l'effraction dans l'immeuble du
Watergate. Le Président fait aussitôt savoir qu'il entend conserver seul
un contrôle complet sur les enregistrements. Le procureur spécial Archi
bald Cox, nommé le 18 mai par l'Attorney General E. Richardson pour
enquêter sur l'affaire du Watergate, demande rapidement à la Cour fédé
rale de district pour le District de Columbia un ordre de réquisition
(subpoena duces tecuni) visant les enregistrements de neuf conversations
Cl 5) Lors de l'audience du 8 juillet 1974, le Juge Thurgood Marshall s'inquiéta
de ce que serait l'attitude de M. Nixon vis-à-vis de la décision de la Cour : accept
erait-il le jugement rendu ou bien se sentirait-il libre de l'ignorer ? H interrogea
alors directement l'avocat du Président, M. James St. Clair : « Vous laissez la
Cour choisir la réponse à cette cmestion ? » demanda-t-il. « Dans un certain sens,
oui », répondit M. St. Clair. « Dans quel sens ? », s'inquiéta le juge. « Dans le
sens que si la Cour a le devoir de dire le droit, le Président a également le devoir
d'assumer ses obligations constitutionnelles », répliqua l'avocat. V. Newsweek,
22 juillet 1974, p. 37.
(16) André Tunc, Les Etats-Unis, coll. « Comment ils sont gouvernés ■», t. 1,
Paris, L.G.D.J., 1973, p. 276.
(17) V. New York Times, 17 juillet 1973, p. 1, colonne 8. LE PRIVILÈGE DE L'EXECUTIF ET L* ARRET DE LA COUR SUPREME 838
(1 8). Il l'obtient, mais se heurte à un refus immédiat de la Maison Blanche.
Il saisit alors la Cour fédérale de district qui ordonne que les documents
lui soient tous remis afin qu'elle puisse déterminer à huis clos (in camera)
si certaines portions peuvent bénéficier du « privilège de l'exécutif » et
demeurer confidentielles (19). Les avocats du Président saisissent alors
la Cour fédérale d'appel pour le District de Columbia afin qu'elle ordonne
par un writ of mandamus à la Cour de district de renoncer à son injonc
tion (20). Ils soutiennent qu'en vertu du « privilège de l'exécutif » le Prési
dent ne peut pas être soumis aux procédures judiciaires habituelles et que
le Chef de l'Exécutif est seul compétent pour déterminer si les documents
ont un caractère confidentiel. Dans une décision per curiam rendue le 12
octobre 1973, la Cour d'appel confirme l'injonction adressée au Président
Nixon par la Cour de district (21).
La Maison Blanche refuse de se plier à la décision de la Cour d'Appel.
Elle propose une solution de compromis par laquelle un résumé des enre
gistrements, élaboré sous le contrôle d'une personnalité indépendante,
le Sénateur Stennis, sera remis à la Cour de district. Le procureur spécial,
Archibald Cox, s'oppose catégoriquement à cette solution transactionnelle.
Il est démis de ses fonctions sur l'ordre du Président Nixon ; 1'« Attorney
General », E. Richardson, qui n'a pas voulu prendre la responsabilité de
(18) Les injonctions « subpoena duces tecum » constituent aux Etats-Unis
le procédé habituel pour requérir, par voie judiciaire et sous peine de sanctions
pénales, la présentation des documents nécessaires à la solution d'un litige. Les
commissions parlementaires du Congrès peuvent également recourir au même pro
cédé. La commission d'enquête du Sénateur Sam Ervin, puis la commission judi
ciaire de la Chambre des Représentants, chargée à partir du 30 octobre 1973 d'ins
truire Y impeachment, firent parvenir à plusieurs reprises de telles injonctions à la
Maison-Blanche. Elles se heurtèrent à des refus répétés. La commission d'enquête
sénatoriale saisit la Cour fédérale pour le District de Columbia du premier refus.
Elle fut déboutée pour différents motifs et notamment parce que la Cour estima
qu'il était préférable de protéger le secret de l'instruction dans les instances pénales
liées à l'affaire du Watergate plutôt que d'autoriser le Congrès, et donc l'opinion
publique, à connaître du contenu des enregistrements présidentiels. V. Senate Select
Committee on Presidential Campaign Activities v. Nixon, 370 F. Supp. 521 (D.D.C.
1974). Estimant n'avoir aucune chance d'obtenir gain de cause en appel ou devant
la Cour Suprême, la commission sénatoriale s'abstint d'introduire un quelconque
recours contre l'arrêt de la Cour fédérale de district. Sur le rôle de ces commiss
ions, on peut consulter, J.M. Crouzatier, « Le rôle des Commissions d'enquête
du Congrès des Etats-Unis », R.D.P., 1975, pp. 997-1054.
(19) V. In Re Subpoena to Nixon, 360 F. Supp. 1 (D DC, 1973).
(20) Sur la portée du writ of mandamus qui « constitue un ordre donné à
une cour inférieure... d'exécuter un acte qu'(elle a) le devoir d'accomplir en raison
de (ses) fonctions », v. Suzanne et André Tunc, Le système constitutionnel des
Etats-Unis d'Amérique, Paris, Domat Montchrestien, 1954, t. 2, pp. 316-321.
(21) Nixon v. Sirica, 487 F. 2d 700 (D.C. Cir. 1973). Les décisions « per
curiam » ne sont pas motivées, ou le sont très peu, et sont rendues au nom de la
Cour sans qu'un magistrat en soit personnellement responsable. On peut s'étonner
qu'une telle présentation ait été choisie dans l'arrêt ci-dessus, car la décision
« per curiam » est généralement réservée aux cas simples. Cependant, il arrive
parfois qu'elle soit retenue dans les cas délicats, notamment lorsque des intérêts
politiques sont en jeu. Sur cette question v. Suzanne et André Tunc, Le droit des
Etats-Unis d'Amérique, Paris, Dalloz, 1955, pp. 108-111. Pour une critique du r
ecours trop fréquent aux décisions « per curiam », v. « Supreme Court Per Curiam
Practice : A Critique », 69 Harvard Law Review 1956, p. 707. ÉTATS-UNIS RELATIF A L'AFFAIRE DU WATERGATE 839 DES
ce renvoi, démissionne le 20 octobre 1973 ; il est imité en cela par son
subordonné immédiat, le « Deputy Attorney General » William Ruckels-
haus. Ces événements, que la presse qualifie aussitôt de « massacre du
samedi soir », ont des conséquences désastreuses pour le Président Nixon
(22). Dès le 30 octobre, la commission judiciaire de la Chambre des
Représentants commence, sous la présidence de M. Peter Rodino, ses
travaux pour savoir si elle doit recommander à la Chambre de traduire
M. Nixon devant le Sénat {impeachment) (23.) Pour atténuer les effets
de ses refus et de ses décisions antérieurs, le Président nomme comme
nouvel « Attorney General » un sénateur, M. Saxbe qui, à son tour, désigne
aussitôt un nouveau procureur spécial, Leon Jaworski. Il va même plus
loin et décide de remettre, volontairement et de sa propre autorité, tous les
enregistrements demandés par la Cour fédérale de district et dont il avait
refusé la transmission quelques jours plus tôt (24).
La première phase de la « guerre des bandes magnétiques » se te
rmine ainsi, en novembre 1973, dans l'indécision. Certes, le cours des
événements a été brusqué ; et il l'a été par la seule autorité qui, dans le
système constitutionnel américain, en avait les moyens, c'est-à-dire le
pouvoir judiciaire. Cette constatation confirme, s'il en est encore besoin, les
appréciations portées depuis Tocqueville sur l'importance du rôle des
tribunaux dans la vie politique américaine (25). Cependant l'état du droit
demeure incertain, pour la raison essentielle que la plus haute juridiction
fédérale n'a pas été amenée à se prononcer. Le Président des Etats-Unis
a refusé de se plier à une réquisition par voie judiciaire de documents sur
lesquels il entendait conserver seul un contrôle complet. La question de
l'existence et de l'étendue du « privilège de l'exécutif » n'est pas définit
ivement tranchée. Ce qui était prévisible devient évident : seule la Cour
Suprême peut apporter une réponse sans appel à une interrogation qui
met en jeu des principes essentiels du droit américain et emporte des
conséquences précises sur l'équilibre constitutionnel des Etats-Unis. Pour
l'instant, la décision de M. Nixon de remettre volontairement les bandes
(22) V. Newsweek, 29 octobre 1973, p. 32.
(23) Sur la question de 1' impeachment, v. l'ouvrage très complet de Raoul
Berger, Impeachment : The Constitutional Problems, 2e éd., New York, 1974.
(24) Toutefois, le 2 novembre 1973, la Maison-Blanche laisse savoir que
parmi les documents requis certains ont disparu et qu'un enregistrement a un
« blanc » d'une vingtaine de minutes. Des experts, commis par la Cour fédérale
de district, concluront plus tard que ce manque est dû à plusieurs opérations d'e
ffacement et non à une seule fausse manœuvre. V. Newsweek, 12 novembre 1973,
p. 32.
(25) « Ce qu'un étranger comprend avec le plus de peine, aux Etats-Unis,
c'est l'organisation judiciaire. H n'y a pour ainsi dire pas d'événement politique
dans lequel il n'entende invoquer l'autorité du juge ; il en conclut naturellement
qu'aux Etats-Unis le juge est une des premières puissances politiques. » A.
de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Paris, Gallimard, 1961, t. 1,
vol. 1, p. 99. « ... force est cependant de constater que les juges, dans certains
domaines tout au moins, gouvernent encore et que leurs décisions peuvent aller
jusqu'à modifier les rapports politiques à l'intérieur de la société américaine ».
J.P. Lassale, préface à P. Vialle, La Cour Suprême et la représentation politique
aux Etats-Unis. Nouvel essai sur le Gouvernement des juges, Paris, L.G.D.J., 1972,
p. XIV. 840 LE PRIVILÈGE DE L'EXÉCUTIF ET L'ARRET DE LA COUR SUPRÊME
magnétiques à la Cour fédérale de district rend inutile un recours à la
Cour Suprême. Il n'en sera pas de même dans l'avenir, car d'autres enre
gistrements existent qui vont bientôt retenir l'attention du nouveau procu
reur spécial, M. Leon Jaworski.
Le 1er mars 1974, un « grand jury », constitué auprès de la Cour
fédérale de district pour le District de Columbia pour enquêter sur les
agissements illégaux en relation avec l'affaire du Watergate, termine ses
travaux (26). Il décide la mise en accusation (indictment) de sept person
nes qui ont eu des responsabilités importantes à la Maison Blanche ou
auprès du « Comité pour la réélection du Président » (27). Le « grand
jury » cite même le nom de M. Nixon ; mais il se contente de le qualifier
de « complice non inculpé » (unindicted co-conspirator) puisque un Pré
sident en exercice ne peut être mis en accusation que dans le cadre de la
procédure $ impeachment (28). La date du procès de ces sept personn
alités est fixée au 9 septembre 1974. C'est alors que le procureur spécial
Leon Jaworski qui, sur la base des documents que son prédécesseur et
lui-même ont pu recueillir, a réussi à emporter la conviction du « grand
jury », estime qu'il a besoin de nouveaux enregistrements pour soutenir
l'accusation lors du procès. A sa demande, la Cour fédérale de district
pour le District de Columbia ordonne à nouveau au Président Nixon de
lui remettre un certain nombre de bandes magnétiques et de transcriptions
concernant des conversations qui ont eu lieu à la Maison Blanche. H est
important de remarquer, et le Chief Justice dans la sentence qu'il rédigera
au nom de la Cour Suprême le fera plusieurs fois, que la réquisition des
documents présidentiels se situe dans le cadre d'une activité spécifiquement
juridictionnelle, en l'espèce une instance pénale.
(26) Le système du « grand jury », dont l'origine est anglaise, subsiste encore
de nos jours aux Etats-Unis, au niveau fédéral et dans certains Etats membres. En
aucune façon le « grand jury » ne constitue une instance de jugement. Composé
de simples citoyens dont les noms figurent sur les listes de jurés, il a pour mission
de décider ou de refuser la mise en accusation sur la base des preuves réunies
par le « prosecutor ». Il délibère à huis clos et dispose de différents moyens (notam
ment les citations à comparaître) pour mener sa tâche à bien. S'il estime les
preuves suffisantes, il prononce une mise en accusation formelle (indictment) par
laquelle l'inculpé est renvoyé devant l'instance de jugement, très généralement le
petty jury. V. Suzane et André Tunc, Le système constitutionnel des Etats-Unis
d'Amérique, op. cit., pp. 360-366.
(27) II s'agit de MM. John Mitchell, « Président du Comité pour la Réélection
du Président » et ancien « Attornev General » des Etats-Unis, H.R. Haldeman, chef
du cabinet du Président Nixon, J.D. Ehrlichman, conseiller personnel du Président
pour les affaires intérieures, C.W. Colson, R.C. Mardian, K.W. Parkinson, et
G. Strachan.
(28) Dans un appel incident (cross-petition for certiorarî) formé dans l'affaire
U.S. v. Nixon, les avocats de M. Nixon contestèrent l'autorité du « grand jury »
pour qualifier ainsi un Président en exercice. La Cour Suprême accepta d'abord
d'entendre la cause (certiorari granted in Nixon v. United States, 94 S. Ct. 3.162,
1974). Elle se récusa ensuite au motif que la réponse à cette question n'était pas
nécessaire pour résoudre le problème de l'existence et de l'étendue du « privilège
de l'exécutif ». V. United States v. Nixon, 94 S. Ct. 3.097, notes 2 et 4 (1974).
Cette attitude montre combien la Cour Suprême, pour asseoir l'autorité de son
jugement et exclure toute polémique, évita soigneusement d'apprécier, directement
ou indirectement, la conduite du Président Nixon. ÉTATS-UNIS RELATIF A L' AFFAIRE DU WATERGATE 841 DES
Comme on pouvait s'y attendre étant donné ses prises de position
antérieures, le Président Nixon, par l'intermédiaire de ses avocats, demande
le 1er mai 1974 à la Cour fédérale de district d'annuler son injonction
(29). Le 20 mai la Cour rejette cette prétention (30). Elle estime d'abord
que la cause est recevable, bien qu'il s'agisse d'un conflit entre le Chef de
l'Exécutif et le procureur spécial ; elle affirme ensuite que la question du
« privilège de l'exécutif » a déjà été tranchée dans un sens défavorable
aux thèses présidentielles dans l'arrêt de la Cour fédérale d'appel pour le
District de Columbia Nixon v. Sirica (31). En conséquence, elle ordonne
« au Président, à tout fonctionnaire, agent officiel ou employé qui aurait
la garde ou le contrôle des documents requis » de les lui remettre avant
le 31 mai 1974 (32). Dans les délais requis, le Président Nixon saisit le
24 mai la Cour fédérale d'appel pour le District de Columbia pour qu'elle
réforme la décision de première instance. Mais, le même jour, le procureur
spécial demande à la Cour Suprême d'entendre directement la cause. Il
obtient satisfaction le 31 mai (33). L'audience publique est fixée au 8 juil
let ce qui contraint, fait exceptionnel, la Cour à prolonger au-delà du terme
normal son année judiciaire (34). Le 24 juillet le Chief Justice Warren
Burger lit l'arrêt qu'il a rédigé pour une Cour unanime.
L'injonction de la Cour fédérale de district est confirmée dans une
sentence relativement brève eu égard à la complexité des problèmes sou
levés. Le Chief Justice admet d'abord que la saisine directe de la Cour
Suprême est fondée (35), puis que le recours est recevable (36), enfin
que le procureur spécial a rempli les conditions préalables à la demande
d'une réquisition de documents par voie judiciaire (37). Abordant ensuite
la question de fond, il affirme que si le « privilège de l'exécutif » a effec
tivement un soubassement constitutionnel, il n'a pas pour autant un caract
ère absolu et doit, dans certains cas, céder la priorité à d'autres principes
(38) ; qu'en particulier, la nécessité de réunir des preuves dans une ins
tance pénale peut conduire à sa limitation (39). La sentence se termine
(29) La veille, le 30 avril, la Maison-Blanche a rendu publique les transcrip
tions de 43 conversations (V. supra, op. cit., note 6). Parmi celles-ci figurent des
extraits de 20 entretiens qui font l'objet de la présente injonction. V. U.S. v.
Nixon, 94 S. Ct. 3097 (1974).
(30) United States v. Mitchell, Crim. n° 74-110 (D.D.C. filed May 20 1974).
(31) Nixon v. Sirica, 487 F. 2d 700 (1973). V. ci-dessus note 21. Cet arrêt
a été commenté, notamment in 87 Harvard Law Review 1974, p. 1557.
(32) V. United States v. Nixon, 94 S. Ct. 3097 (1974).
(33) 94 S. Ct. 2637 (1974).
(34) La Cour Suprême avait déjà agi de la même manière en 1971, sans aller
toutefois jusqu'à se réunir en juillet. Elle avait eu alors à se prononcer rapidement
sur le droit du New York Times et du Washington Post de poursuivre la publication
des « dossiers du Pentagone » relatifs à la guerre du Vietnam. Sa sentence avait
été rendue le 30 juin 1971. V. sur ce point, Jean Beauté, « Liberté de la presse
et sécurité nationale », R.D.P., 1974, p. 721.
(35) United States v. Nixon, 94 S. Ct. 3098-3099.
(36) Eodem loco, pp. 3100-3102 et 3105-3106.
(37)pp. 3102-3105.
(38) Eodem loco, pp. 3106-3107.
(39)3108-3110.
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