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Un seul droit pour deux rêves - article ; n°1 ; vol.38, pg 77-94

De
19 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 1986 - Volume 38 - Numéro 1 - Pages 77-94
Le système foncier sénégalais est l'enjeu d'un affrontement de deux rêves. Au grand rêve senghorien de rupture avec la propriété bourgeoise et de gestion communautaire des sols s'opposent en effet les rêves des habitants qui croient être propriétaires. L'État, en théorie maître du sol mais en pratique velléitaire et clientéliste, n'a pas encore pu assurer le succès d'un rêve sur l'autre.
The senegalese System of land tenure is at the centre of a confrontation between two dreams. Senghor's great dream of a complete break with bourgeois ownership in favour of community control of the land is indeed in opposition with the dreams of the inhabitants who believe they are the owners. The state which theoretically controls the land but is in fact clientelist and lacking determination, has not yet been able to impose one dream on the other.
18 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Marc Debene
Un seul droit pour deux rêves
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 38 N°1, Janvier-mars 1986. pp. 77-94.
Résumé
Le système foncier sénégalais est l'enjeu d'un affrontement de deux rêves. Au grand rêve senghorien de rupture avec la
propriété bourgeoise et de gestion communautaire des sols s'opposent en effet les rêves des habitants qui croient être
propriétaires. L'État, en théorie maître du sol mais en pratique velléitaire et clientéliste, n'a pas encore pu assurer le succès d'un
rêve sur l'autre.
Abstract
The senegalese System of land tenure is at the centre of a confrontation between two dreams. Senghor's great dream of a
complete break with bourgeois ownership in favour of community control of the land is indeed in opposition with the dreams of the
inhabitants who believe they are the owners. The state which theoretically controls the land but is in fact clientelist and lacking
determination, has not yet been able to impose one dream on the other.
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Debene Marc. Un seul droit pour deux rêves. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 38 N°1, Janvier-mars 1986. pp. 77-
94.
doi : 10.3406/ridc.1986.2359
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1986_num_38_1_2359R.I.D.C. 1-1986
REGARDS SUR LE DROIT FONCIER
SÉNÉGALAIS
UN SEUL DROIT POUR DEUX RÊVES
par
Marc DEBÈNE
Professeur de droit public à l'Université de Dakar
Le système foncier sénégalais est l'enjeu d'un affrontement de deux
rêves. Au grand rêve senghorien de rupture avec la propriété bourgeoise et
de gestion communautaire des sols s'opposent en effet les rêves des habitants
qui croient être propriétaires. L'État, en théorie maître du sol mais en
pratique velléitaire et clientéliste, n'a pas encore pu assurer le succès d'un
rêve sur l'autre.
The senegalese system of land tenure is at the centre of a confrontation
between two dreams. Senghor's great dream of a complete break with bour
geois ownership in favour of community control of the land is indeed in
opposition with the dreams of the inhabitants who believe they are the owners.
The state which theoretically controls the land but is in fact clientelist and
lacking determination, has not yet been able to impose one dream on the
other.
« Ce sont les grands rêves qui font les grandes
réalités. Ce qui n'est pas né d'un rêve, n'a jamais
changé la société. »
André CASTAGNE. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1986 78
Examinant dans un dialogue en forme platonicienne le sens des
transformations du droit international, un auteur inspiré y voit le résultat
d'un rêve. Le droit du développement serait en ce domaine un droit
rêvé (1). L'intuition mériterait d'être approfondie. Le recours à la science
des rêves, conçue pour une meilleure connaissance de l'homme (2) mais
déjà appliquée à la société (3) serait certainement fécond. Mais le juriste,
mal outillé pour cet approfondissement théorique, ne peut que reprendre
l'image.
Si le droit international public a dû tenir compte des nécessités du
développement, il en est de même du droit interne. A priori, ce dernier
paraît plus efficace. En effet, l'édiction de la règle de droit est ici centrali
sée ; son application relève en principe de la seule souveraineté de l'État.
Mais les décisions publiques vont se heurter à de multiples résistances,
économiques, sociales et culturelles. La loi restera souvent lettre morte. Il
est donc nécessaire que le législateur prenne l'exacte mesure de ces obsta
cles et dégage les instruments aptes à les surmonter. Le droit interne du
développement ne sera efficace que s'il prend en considération l'environn
ement et s'il est animé par un idéal capable de mobiliser les sujets de droit.
Ces conditions doivent être remplies dans tous les domaines régis par
le droit. Aussi parlera-t-on aujourd'hui tant de droit privé (4) que de droit
public du développement (5). A dire vrai, le caractère fallacieux de la
dichotomie chère aux Facultés de droit apparaît ici avec la force de l'év
idence. Le droit foncier sénégalais le démontre parfaitement.
En effet, il est bien difficile de séparer le droit privé (la propriété
privée et les droits réels exercés sur le sol) et le public quand la loi
soumet au régime de la domanialité publique le dessous ou du moins
le sous-sol, et le dessus, c'est-à-dire l'espace aérien, si tant est que ces
expressions puissent être considérées comme synonymes ! Que penser de
cette division fondamentale quand la gestion du domaine privé de l'État
et des autres collectivités publiques donne lieu à l'édiction d'actes administ
ratifs et à la conclusion de contrats administratifs (6) ? Et surtout, dans
quelle branche du droit peut-on classer le Domaine National qui au Sénégal
recouvre 95 % du sol sans être approprié par les particuliers ou par
l'État (7) ?
(1) André CASTAGNE, « La Terrasse. Dialogue en forme platonicienne au sein d'un
groupe de D.E. A. sur les transformations du Droit International », in Études en l'honneur
du Doyen Georges Péquignot, Montpellier, C.E.R.A.M., mai 1984, pp. 81 à 93.
(2) Sigmund FREUD, Le rêve et son interprétation, Paris, Gallimard, 1925 ; coll. « Folio
— Essais » n° 12, Paris, 1985.
(3) Cf. Roger BASTIDE, in R. CAILLOIS et G. E. von GRUNEBAUM, Le rêve et
les sociétés humaines, Paris, 1967.
(4) Cf. Eugène SCHAEFFER, « Essai sur la problématique du droit interne privé du
développement », B.I.I. A. P., 1968, n° 5.
(5) Cf. Jean-Marie RAYNAUD, « Réflexions sur le droit administratif du développe
ment », in G. CONAC, Les grands services publics en Afrique Noire francophone, Paris,
Economica, 1984, pp. 53 à 75.
(6) Loi 76-66 du 2 juillet 1976 portant Code du domaine de l'État, art. 56. J.O.R.S. du
20-9-1976, p. 1476.
(7) Loi 64-46 du 17 juin 1964 relative au Domaine National, J.O.R.S. du 11-7-1964,
p. 906. M. DEBENE : LE DROIT FONCIER SENEGALAIS 79
En fait, ce dernier ensemble, présenté au Sénégal comme une institu
tion de développement est le résultat d'un effort des pouvoirs publics pour
adapter le droit à la réalité sénégalaise, pour le « nationaliser ». Sur le plan
de la technique juridique, un parallèle a pu être fait avec les solutions
dégagées en droit international. Le domaine national a été rapproché de
la notion de patrimoine commun de l'humanité (8). Au-delà des notions,
la comparaison semble s'imposer pour l'inspiration qui a été à l'origine de
leur mise en œuvre. Sur le plan international comme en droit sénégalais il
y a eu, au départ, un grand dessein, un « grand rêve ».
Assurément, le rêve n'est pas encore aujourd'hui devenu réalité.
« J'attends que s'inscrive dans l'histoire le produit très positif de ce que les
positifs appellent une illusion » lance à ses étudiants A. Castagne (9).
Illusion, idée mobilisatrice, mythe ou mystification ? Seul l'avenir le dira.
Le temps suffira-t-il ? Encore faudrait-il que ce « grand rêve » corres
ponde aux aspirations du plus grand nombre et qu'il ne rencontre pas
d'obstacles infranchissables. Or, sur la route du Droit, il y a les hommes.
Les hommes avec leurs besoins, leurs aspirations, leurs rêves. Au grand
dessein gouvernemental peuvent en effet s'opposer des rêveries plus
humaines. Tel est le cas en matière foncière au Sénégal où il semble bien
qu'il y ait aujourd'hui un seul droit pour deux rêves.
I. LE GRAND RÊVE DE LEOPOLD SEDAR SENGHOR
Dans un discours prononcé le 1er mai 1964 à Dakar, le président
Leopold Sedar Senghor présentait la réforme foncière que l'Assemblée
Nationale allait voter quelques jours plus tard en des termes restés célè
bres : « De quoi s'agit-il ? Il s'agit très simplement de revenir du droit
romain au droit négro-africain, de la conception bourgeoise de la propriété
foncière à la conception socialiste qui est celle de l'Afrique Noire traditionn
elle... Pourquoi un tel projet ? La situation foncière actuelle du Sénégal
est ambiguë. Les conceptions négro-africaines ont été condamnées par le
droit écrit, qui a introduit la notion romaine de la propriété individuelle
caractérisée par le droit d'usage (usus), plus encore par la possibilité d'alié
nation (abusus). Non seulement les textes « français » permettaient aux
détenteurs coutumiers de faire immatriculer leurs terres sous certaines
conditions (en fait 1 % des terres du Sénégal sont immatriculées) mais
les conceptions romaines ont altéré la nature traditionnelle des tenures
foncières. Une mentalité de propriétaire, de riche s'est peu à peu dévelop
pée chez certains « maîtres du sol » qui ont pris l'initiative de la mise en
valeur... Tel est le cadeau que le Gouvernement entend apporter aux
travailleurs urbains et ruraux en ce premier Mai, fête du travail » (10).
(8) Birame NDIAYE, à paraître in Revue sénégalaise de philosophie.
(9) Article précité, p. 85.
(10) Leopold Sedar SENGHOR, Conseil National U.P.S. 1er mai 1964, cité par Bernard
MOLEUR, Le droit de propriété sur le sol sénégalais. Analyse historique du XVIIe siècle à
l'indépendance (Thèse Dijon), 2e vol. dactyl. 1978, p. 1. 80 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1986
Un cadeau, certes, puisque désormais l'usage du sol sera gratuit, mais
aussi un rêve traduit par la loi 64-46 du 17 juin 1964 relative au Domaine
National ; un rêve national que dément, vingt ans plus tard, la réalité
étatique.
A. — Le rêve national
Les rêves se nourrissent des désirs, des aspirations ramenant le rêveur
au passé ou anticipant l'avenir. Ils peuvent chanter l'âge d'or ou être
prophétie. Mais les désirs exprimés sont souvent équivoques, présentant
une double face, manifeste et latente (11). Ainsi, le rêve senghorien, s'il
repose sur un double désir exprimé par le discours — rupture et modernité
— revêt bien des ambiguïtés. Il veut oublier un passé récent pour retrouver
1'« authenticité » d'un passé antérieur tout en affirmant vouloir s'adapter
aux nécessités du monde moderne. Mais la modernité n'imposera-t-elle
pas le retour des valeurs condamnées ?
a) Le désir de rupture.
Tel Oedipe, Leopold Sedar Senghor veut rompre. Fin lettré, féru de
civilisation latine, il affirme vouloir rejeter le droit romain. Chantre de la
négritude, l'originaire du pays sérère veut mettre un terme aux usages
importés à l'époque coloniale. Rupture avec le droit romain ; rupture avec
la colonisation. Double rupture symbolique avec le maître tant sur le plan
politique (le pouvoir colonial) que sur le plan culturel (IV aima mater »).
Appliqué au système foncier ce premier désir a pour but de répudier
une forme particulière de propriété : la propriété privée individuelle. His
toriquement celle-ci a eu deux formes qui font ici l'objet d'un amalgame.
Rome connaissait la propriété quiritaire. La Révolution Française a consi
déré la propriété comme « un des droits naturels et imprescriptibles de
l'homme » (article 2 : Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen
du 26 août 1798). Le Code Napoléon en constitua la charte, consacrant
ainsi la « conception bourgeoise de la propriété ».
Le Code civil fut introduit au Sénégal en 1830. L'idéologie coloniale
française présentait la diffusion de la privée comme un temps
fort de 1'« œuvre coloniale ». Mais, il ne faudrait pas exagérer l'importance
du phénomène. Leopold Sedar Senghor admet que le sol approprié ne
dépassa jamais 1 % de l'ensemble du territoire. Longtemps la propriété
du Code civil fut limitée à quelques localités, à Gorée et à Saint-Louis puis
à Dakar et Rufisque. En effet, au départ, les règles du Code civil n'étaient
applicables qu'aux citoyens français. Elles ne concernaient donc que les
actes conclus par les colons auxquels furent ensuite assimilés les originaires
des quatre communes (12).
Le régime métropolitain permettant l'inscription à la Conservation
des hypothèques des droits réels pour les propriétés dites « du Code civil »
(11) Cette opposition devenue lieu commun, a été initialement introduite par
S. FREUD dans sa démarche d'analyse des rêves, cf. op. cit. folio, p. 119.
(12) Cf. Bernard MOLEUR, thèse précitée, vol. 1. M. DEBÈNE : LE DROIT FONCIER SÉNÉGALAIS 81
ne fut jamais beaucoup appliqué. La loi de 1855 permettant la transcription
des mutations ne fut guère suivie d'effets. Quant à la procédure de l'immat
riculation introduite en 1900 à l'imitation de Y Act Torrens d'origine austra
lienne, elle ne donna jamais lieu à une pratique généralisée (13).
En brousse, ces systèmes trop complexes ne reçurent que des applica
tions marginales. Les tentatives de transformation des droits coutumiers
en droit de propriété moderne n'eurent qu'un impact très faible qu'il
s'agisse du système du livret foncier de 1925, de certificat administratif de
1935 ou de la dernière réforme coloniale de 1955 (14).
La propriété privée n'ayant eu qu'une diffusion limitée, la rupture
paraissait un objectif envisageable. Aussi le législateur put en 1964 décider
le gel de la propriété privée. En effet, en érigeant toutes les terres non
immatriculées ni classées dans le domaine public ainsi que celles dont la
propriété n'avait pas été transcrite à la Conservation des hypothèques en
Domaine National (article 1er) et en réservant à l'État la possibilité de
requérir l'immatriculation des terres de ce domaine (article 3), la loi du
17 juin 1964 rend en principe impossible leur appropriation privée.
Mais, en décidant de geler la propriété privée, le législateur sénégalais
n'en a pas pour autant rompu avec le passé. La loi se borne à figer le passé
colonial. Ce qui était propriété privée le reste ; toute nouvelle diffusion de
la propriété privée dépendra de la volonté de l'État (15). Parallèlement la
loi de 1964, en confiant la gestion du domaine national à des structures
administratives, va nier l'existence des droits coutumiers. L'État sénégalais
prend là une décision que le colonisateur n'avait jamais osé édicter. Bien
loin de rompre avec la colonisation, la loi de 1964 en poursuit en fait le
dessein. Et déjà certains analysent cette mesure en recourant à des concepts
venus du fond des temps. Le juriste féru de droit romain débattra sur le
point de savoir s'il s'agit d'une « res communis » ou d'une « res nullius ».
L'originaire y reconnaîtra le vieux concept toucouleur de « dieri », de
masse (16). Quoi qu'il en soit cet espace non approprié pourra être mis au
service du développement, c'est-à-dire de la modernité.
b) Le désir de modernité.
Rêvant de moderniser le système foncier sénégalais, les gouvernants
ont justifié le dispositif retenu en 1964 en recourant aux mythes modernistes
du Développement et du Socialisme.
1° En invoquant les nécessités du développement le législateur veut
briser les résistances au changement. Ainsi, l'exposé des motifs de la loi
de 1964 rédigé par André Peytavin, alors ministre des Finances et des
Affaires Économiques, affirme la nécessité de supprimer « l'encadrement
(13) Introduit au Sénégal par le décret du 30-8-1900 le système de l'immatriculation fut
étendu aux autres territoires de l'A.O.F. par le décret du 24-7-1906.
(14) Cf. Jean CHABAS, « La réforme foncière et le régime des concessions en
A.O.F. », Annales Africaines, 1958, pp. 37 à 51.
(15) En 1964, un bien de l'État pouvait être aliéné par décret. Depuis 1976, une loi est
nécessaire (Loi 76-66, art. 41).
(16) Sur ces points cf. Monique CAVERIVIÈRE, « Incertitudes et devenir du droit
foncier sénégalais », infra, pp. 95 à 115. 82 REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARÉ 1-1986
coutumier... élément rétrograde n'offrant aucune possibilité d'investiss
ements créateurs et bloquant le développement moderne » (17). Le lamane,
maître de la terre, recevait à l'origine une simple gerbe de mil. Cette
offrande à caractère religieux s'était peu à peu transformée en rente fon
cière. Avec le temps la redevance devint de plus en plus lourde. Le paysan
pour la payer dut exploiter les sols au maximum ce qui, inévitablement, se
solda par leur détérioration.
Comment modifier cet état de fait ? Une première solution, préconisée
par les partisans du libéralisme (18), aurait pu consister à développer la
propriété privée. Malgré les pressions de la bourgeoisie urbaine, elle fut
rejetée (19). Une deuxième possibilité eut été d'affirmer la propriété de
l'Etat. Ces solutions modernisatrices opposées auraient été classiques. Le
Sénégal s'est dirigé dans une autre voie. Concevant le développement
comme une dynamique intégrée, les autorités ont voulu adopter une solu
tion moderne tout en renouant avec la tradition, une solution adaptée à la
réalité historique sénégalaise. Et c'est là qu'est né le rêve !
« Nous aurions pu copier servilement les solutions trouvées ailleurs...
Nous avons préféré encourager la coopération libre. Nous avons remis les
terres, pour usage, aux travailleurs qui les cultivaient effectivement... »
affirmera Leopold Sedar Senghor (20), reprenant le vieux slogan : « la
terre à ceux qui la travaillent ! » Dans la zone des terroirs, les paysans eux-
mêmes, ou du moins leurs représentants élus dans le cadre des communaut
és rurales, répartissent les terres, les affectant à ceux qui en ont besoin,
les retirant à ceux qui s'avéreraient incapables de la mettre en valeur. Dans
ce rêve, l'État n'apparaît qu'au second plan. Il n'est que détenteur des
terres. Il n'intervient directement que dans des zones considérées comme
réserves foncières tant pour l'urbanisation (zone urbaine) que pour la
protection de l'environnement (zones classées) ou pour l'aménagement du
territoire (zones pionnières). Toutefois, dans la zone des terroirs, l'ombre
des fonctionnaires de commandement, représentant l'État auprès des Com
munautés rurales est présente. Mais le rêveur ne voit alors que les aspects
coopératifs et communautaires du projet devenu loi.
2° Cette vision de rêve est confortée par la référence au socialisme.
Par rapport aux canons européens il s'agit certainement d'une version plus
utopiste, sinon romantique, que scientifique. Mais, ce socialisme se veut
situé, enraciné dans les valeurs négro-africaines. Par la réforme foncière
de 1964, le Sénégal veut « renouer avec la conception socialiste... de
l'Afrique noire traditionnelle ». Si l'on peut douter du caractère socialiste
(17) Reproduit in Loi, décrets et circulaires concernant le Domaine National, publié par
le Ministère du Plan, 2e éd., 1970.
(18) Étaient ainsi présentées des idées proches de la thèse dite des « droits de propriété »
aujourd'hui développée par certains économistes libéraux ; cf. Henri LEPAGE, in Droits
Revue française de théorie juridique, 1985, n° 1, pp. 91 à 106 ; V. aussi du même auteur,
Pourquoi la propriété, pluriel Hachette, 1985, 465 pages.
(19) Sur ce point cf. Bernard MOLEUR, Genèse de la loi relative au Domaine National
(à paraître).
(20) Addis-Abeba 3-11-1973, cité par G. HESSERLING, Le droit foncier au Sénégal,
Rapport de recherche — African Studies, Ley de. M. DEBÈNE : LE DROIT FONCIER SÉNÉGALAIS 83
de la tradition, il est impossible de passer sous silence la dimension traditio
naliste du socialisme senghorien. Mais, tradition et socialisme recèlent ici
de grandes ambiguïtés.
L'Afrique noire a toujours réservé une place importante aux valeurs
spirituelles. Ainsi, en matière foncière, le caractère sacré de la Terre a de
tout temps été affirmé. « Tout comme le ciel, comme l'air, comme les
mers, elle est une création de Dieu... Elle est créée pour la survie de
l'espèce, elle est le gage de la continuation de la vie » (21). Aussi, ne peut-
elle faire l'objet d'une appropriation individuelle. Son usage doit être
garanti à chacun. En supprimant le lamanat, la loi de 1964 a laïcisé la
terre. Mais le législateur n'a pas touché à sa nature profonde. Elle ne peut
toujours pas être appropriée et reste un espace commun. Le prêtre laisse
toutefois la place à la collectivité.
En effet, le socialisme sénégalais se veut communautaire. Mais l'em
ploi du concept de communauté est équivoque. Il vise la caractéristique
fondamentale de l'organisation sociale africaine mais inspire aussi la
réforme de l'administration territoriale. Les communautés rurales, présent
es dans la loi de 1964, seront organisées par le législateur en 1972 (22).
Mais, loin de correspondre aux communautés de base traditionnelles, elles
constituent des structures administratives qui se superposent artificiell
ement aux villages et apparaissent donc assez éloignées du cadre de vie
journalier du paysan. Le choix du niveau retenu et de la structure collecti
vité territoriale limite en fait la portée des principes de participation et de
responsabilisation invoqués par les gouvernants. Il souligne aussi une autre
caractéristique, moderniste celle-là, du socialisme sénégalais.
Si l'inspiration de Leopold Sedar Senghor est basée sur la tradition,
la mise en œuvre de son dessein repose sur l'application de mesures juridi
ques. Le socialisme sénégalais apparaît comme un socialisme de juristes,
de juristes occidentaux. Ses promoteurs mettent une grande confiance dans
la Loi. Ils croient, ou feignent de croire, que l'on peut décréter sinon le
socialisme du moins un de ses éléments : la réforme foncière. Juristes de
formation française, ils voient dans la Loi l'expression de la volonté génér
ale. Pour eux, l'État incarne sans conteste l'intérêt général. N'analysant
pas la réalité sociale, niant l'existence de la lutte des classes, le socialisme
sénégalais volontiers unanimiste méconnaît le rôle réel de l'appareil d'État.
Les gouvernants analysent la société et veulent agir sur elle à travers le
prisme déformant de l'idéologie juridique occidentale. Dans ces condit
ions, il était logique qu'ils laissent à l'Etat un rôle régulateur. Le rêveur
le maintenait dans l'ombre. Mais, concrètement, le rêve une fois dissipé,
l'État devait apparaître à sa place, c'est-à-dire au premier plan.
(21) Keba M'BAYE, « Le régime des terres au Sénégal », in Le droit de la terre en
Afrique (au Sud du Sahara), Paris, 1971, p. 134.
(22) Loi 72-25 du 19 avril 1972 relative aux communautés rurales, J.O.R.S. 11-07-1972,
p. 905. REVUE INTERNATIONALE DE DROIT COMPARE 1-1986 84
B. — La réalité étatique.
Au-delà de l'idéologie (spiritualisme, communautarisme...) et des
mythes qui la véhiculent (développement, socialisme), il y a la réalité. Si
la terre est un espace à gestion communautaire, elle est aussi un enjeu
économique, instrument de production, d'échange, de crédit et d'accumul
ation. L'État qui dans un pays en développement a un rôle de moteur dans
la vie économique doit en garder le contrôle. Au-delà du rêve, l'analyse
des textes révèle que la réalité pourrait être différente. Le droit foncier
sénégalais fait de l'État le véritable maître de la terre. Encore faudrait-il
qu'il puisse tenir ce rôle !
a) L'État, maître de la terre.
L'arsenal juridique est impressionnant. De nombreux textes, législat
ifs et réglementaires, confèrent à l'État les pouvoirs les plus divers sur le
sol.
1° La loi 64-46 du 17 juin 1964 relative au Domaine National consi
dère l'État non comme le propriétaire mais comme le « détenteur » des
terres du Domaine National (article 2). La recherche du propriétaire,
souvent tentée, paraît vaine (23). Ce ne peut être ni l'État (la loi affirme
le contraire), ni la Nation (être mythique sans personnalité morale ni
patrimoine), ni l'individu. En fait, ces terres ne sont pas appropriées. 95 %
du sol sénégalais n'a pas le statut juridique de bien (24). Toutefois ces
espaces sont susceptibles d'appropriation ; mais, seul l'État peut aujour
d'hui requérir leur immatriculation (article 3). Si elle ne recourt pas à cette
faculté la puissance publique n'en a pas moins un rôle important dans
l'organisation du domaine national. C'est en effet par décret que les terres
sont classées en diverses zones : zone urbaine (article 5), zone classée
(article 6), zone pionnière (article 7) et zone des terroirs (article 8). Ce
classement n'est pas définitif ; une terre classée en zone des terroirs pourra
être par la suite intégrée en zone pionnière. Telle est du moins la pratique.
Dans les zones urbaine et classée l'État a une mainmise directe sur les
terres. Les actes de gestion sont de la compétence des fonctionnaires de
commandement tel le préfet ou le gouverneur en zone urbaine, ou de
services spécialisés comme la Direction des Parcs Nationaux pour les zones
classées. Dans les zones pionnières les terres peuvent être gérées par des
coopératives, des communautés rurales ou des organismes para-publics
comme la S.A.E.D. (Société d'aménagement et d'équipement du Delta).
Mais l'État est toujours présent par le biais de la tutelle. Il en est de même
en zone des terroirs. Si les terres sont affectées aux paysans par les conseils
ruraux les décisions d'affectation doivent être approuvées par le sous-
préfet. On retrouve ce contrôle en cas de désaffectation ou de réaffectation.
La décision du sous-préfet peut, elle-même, être portée devant le supérieur
hiérarchique, le préfet, puis devant le gouverneur. Le commandement
(23) Cf. JeanCHABAS, « Le domaine national du Sénégal », Annales Africaines, 1965,
pp. 33 à 68.
(24) Cf. Monique CAVERIVIÈRE, art. précité. M. DEBÈNE : LE DROIT FONCIER SÉNÉGALAIS 85
territorial a ici un rôle d'encadrement qui traduit la formule de l'article 8
de la loi selon laquelle « les terres de la zone des terroirs sont gérées sous
l'autorité de l'État... par un conseil rural ».
2° Le droit foncier sénégalais a été complété en 1976. Deux lois du 2-
07-1976 (loi n° 76-66 portant Code du domaine de l'État ; loi n° 76-67
relative à l'expropriation pour cause d'utilité publique) (25) reprennent en
les modifiant les textes antérieurs.
Le Code du domaine de l'État affirme la propriété de l'État tant de son
Domaine Public que de son Domaine Privé, confirmant ainsi le caractère
spécifique du Domaine National.
Le Domaine Public naturel englobe quelques éléments du sol sénégal
ais. C'est notamment le cas des pas géométriques constitués depuis l'épo
que coloniale par une bande de terre le long de l'océan (100 mètres),
institution étendue en 1976 aux berges des fleuves et des lacs (25 ou
10 mètres). Le Domaine public artificiel comprend notamment les voies
de communication et leurs annexes, les places... Propriétaire, l'État, agis
sant par le Service des domaines, pourra utiliser ces biens. Il ne pourra en
général autoriser leur occupation ou leur exploitation par les personnes
privées qu'à titre précaire et révocable.
Le domaine privé qui peut être affecté aux services publics a fait ici
l'objet d'une approche originale (26). Les pouvoirs publics ayant en 1964
décidé de geler la propriété privée, le Code de 1976 lui assigne une fonction
de réserve foncière. Le transfert d'un terrain du domaine privé à un particul
ier n'est envisagé que de manière exceptionnelle. En effet, la vente d'un
bien immobilier du domaine privé est soumise à une autorisation législative
(article 41). L'utilisation privative du sol sera donc subordonnée à une
décision de l'État. Le Code prévoit que le Service des domaines peut non
seulement louer un terrain du domaine privé à un particulier mais aussi lui
concéder des droits réels (bail emphytéotique, droit de superficie). L'État
reste propriétaire. Les individus n'ont droit qu'à un démembrement de la
propriété. Mais ces droits ne leur seront concédés qu'à la condition qu'ils
assurent la mise en valeur de leur parcelle (construction en zone urbaine ;
culture en zone rurale).
Quant à la propriété privée (2 % du sol doit faire aujourd'hui l'objet
d'une immatriculation, de titres fonciers), elle est opposable à l'État tant
que ce dernier l'admet. La loi 76-67 confirme la possibilité de recourir à
l'expropriation pour cause d'utilité publique en donnant à cette justification
un sens particulièrement large et en subordonnant le transfert de propriété
à une indemnité juste et préalable. Mais ces garanties ne sont pas absolues.
L'article 22 du Code du domaine de l'État institue par exemple un « droit
de préemption » qui permet en fait à de se substituer à l'acquéreur
après la conclusion du contrat de vente (!) sans avoir à invoquer l'utilité
publique ni à verser une indemnité juste et préalable.
(25) Loi 76-67 du 2-07-1976, J.O.R.S. du 28-07-1976. p. 1118.
(26) Cf. Exposé des motifs, loi 76-66 précitée, J.O.R.S. du 20-09-1976, p. 1478.

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