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Les conservateurs des titres immobiliers en RDC et les difficultés de service

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La gérance d’un service public en RDC, notamment la conservation des titres immobiliers, parait-il, serait se confronter à certaines difficultés de tous genres et de tous ordres. Le conservateur des titres immobiliers de Butembo, étant le gérant d’un service public, ne serait pas du reste. Il pourrait se confronter aux difficultés administratives, techniques ou financières.
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Karim KAPITENE et Grace TEPEANZI, les difficultés rencontrées par les conservateurs des titres immobiliers en RDC, 2010. Tel : +243 994 399 115 ou +243990 172 525, kapkarim@gmail.com
INTRODUCTION
1.ETAT DE LA QUESTION
Dans le monde fini, qui est nôtre, toute la terre est partagée entre les Etats qui y exercent une souveraineté et des compétences plénières exclusives. Cela fait voir que l’importance de la terre dans la vie de tout groupe est indispensable.
Soutien de toute vie matérielle, la terre permet, d’après LAPAKI DMOFO, aux groupes humains de survivre et de se reproduire. En lui reconnaissant cette double fonction, 1 l’on en fait alors objet de conquête humaine . Selon M AFIKIRI Tsongo, la terre est le facteur de reproduction le plus important. S’il faut construire, organiser une activité ou une souveraineté ou encore un pouvoir, l’unique recours reste le sol. Elément essentiel du patrimoine et pierre angulaire du développement, le sol revêt une importance très capitale et constitue un enjeu du développement qui cristallise des conflits aussi bien civils que 2 politiques voire sociaux . C’’est pourquoi les hommes se sont préoccupés de la réglementation de son usage, de sa possession, de sa cession, de son transfert et de sa gestion. En RDC, cette réglementation est régit par la loi n°73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime de sûretés telle que modifiée et complétée par la loi n°80-008 du 18 juillet 1980, mais aussi par la constitution du 18 février 2006. Ces deux textes attribuent toutes les terres à l’Etat congolais. La loi n°73-021 est aussi dite « loi foncière ». Aux termes de l’article 53 de cette loi, « Le sol est la propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de l’Etat ». C’est-à-dire l’Etat est le seul titulaire ou propriétaire 3 du sol et du sous-sol. Toute appropriation individuelle du sol n’est pas autorisée . La constitution du 18 février 2006 semble élargir le champ d’application de l’article 53de la loi foncière sur les forêts, espaces aérien, fluvial lacustre et maritime et sur les eaux. C’est dans ce sens que son article 9 dispose : « L’Etat exerce une souveraineté permanente notamment sur le sol, le sous-sol, les eaux et les forêts, sur les espaces aérien, 1 Cfr LAPIKA DMOFO et alii, Problèmes fonciers et politiques agricoles en Afrique centrale, Kin, 1988, p.5. 2  A, MAFIFIRI TSONGO, Problématique d’accès à la terre dans les systèmes d’exploitation agricoles des régions montagneuses du Nord-Kivu, UCL, Louvain la Neuve, 1994, p.225. 3 KATEMBO MUSIMBA, La gestion du domaine foncier privé de l’Etat en ville de Butembo, TFC-UCG, 2009-2010, p.3.
Karim KAPITENE et Grace TEPEANZI, les difficultés rencontrées par les conservateurs des titres immobiliers en RDC, 2010. Tel : +243 994 399 115 ou +243990 172 525, kapkarim@gmail.com
fluvial, lacustre et maritime congolaise et sur le plateau continental. Les modalités de gestion et de concession du domaine de l’Etat visé à l’alinéa 1 sont déterminées par la loi ». Le problème reste alors de savoir comment l’Etat peut faire bénéficier les citoyens de son sol ou de sa terre ou encore mieux de son domaine.
2.PROBLEMATIQUE
Pour faire bénéficier les citoyens de son sol, l’Etat congolais organise son patrimoine foncier de deux manières : domaine public et domaine privé. C’est la philosophie mise en œuvre par l’art 54 de la loi foncière lorsqu’il mentionne : « Le patrimoine foncier de l’Etat comprend un domaine public et un domaine privé ». Cette distinction est tirée du droit romain qui distingue parmi les « res publicae », propriété de l’Etat, les « res in usu populi » affectées à l’usage direct du public d’une part, et d’autre part les « res in patrimonio populi », 4 propriété de la collectivité gérées comme un patrimoine privé . Cette distinction a été adoptée par le législateur colonial belge. Le législateur congolais l’a de nouveau consacrée. A ce sujet, KALAMBAY LUPUNGU écrit : « La distinction entre les domaines de l’Etat trouve son 5 application dans le régime foncier et immobilier » . L’art.209 de la loi foncière mentionne aussi cette distinction lorsqu’il dispose : « Le patrimoine de l’Etat comprend un domaine public et un domaine privé ». Le domaine public est constitué de toutes les terres qui sont affectées à un usage public ou à un service public comme l’indique l’art.55 de la loi foncière: «Le domaine foncier public de l’Etat est constitué de toutes les terres qui sont affectées à un usage ou à un service public ». Le domaine privé de l’Etat est constitué de toutes les autres terres d’après le prescrit de l’art.56 selon lequel : « Toutes les autres terres constituent le domaine privé de l’Etat ». Les terres du domaine public sont inconcessibles tant qu’elles ne sont pas régulièrement désaffectées tandis que celles du domaine privé sont concessibles. A ce titre, les terres du domaine privé peuvent faire, dans les conditions prévues par la loi, objet d’une 6 concession perpétuelle, d’une concession ordinaire ou d’une servitude foncière » . Pour dire, seul le domaine privé de l’Etat reste accessible à la population. 4 G. KALAMBAY LUPUNGU, Droit civil :Régime foncier et immobilier, vol II, PUZ, Kin, p.57. 5 Ibidem, p.56. 6 Lire art.56 de la loi foncière.
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Jusque là une zone d’ombre persiste, certes, sur la question d’organisation et de
gestion du domaine privé par l’Etat congolais. Il reste vrai que les terres sont, en principe,
gérées soit par les administrations publiques soit par des sociétés mixtes d’équipement et de
7 promotion immobilières . S’agissant de la gestion des terres du domaine foncier privé par les
administrations publiques, ce qui intéresse ce travail, constatons l’intervention de plusieurs
personnes, chacune à son niveau et selon sa qualité. Citons ici le législateur, le président de la
République, le ministre ayant les affaires foncières dans ses attributions, le gouverneur de
province qui peut déléguer son pouvoir au conservateur des titres immobilièrs. Le
conservateur des titres immobiliers est le pilier sur lequel est assise cette œuvre du fait qu’il
est la seule autorité publique ayant l’aptitude de délivrer les titres donnant lieu à l’acquisition
du droit de jouissance sur le domaine privé par la population et il gère toute une
circonscription foncière qu’est la subdivision foncière du territoire national. C’est ainsi qu’il
existe une circonscription foncière de Butembo gérée par un conservateur.
De ce point de vue, il sied de nous poser certaines questions :
En tant que chef de la circonscription foncière, de Butembo particulièrement, le conservateur gère un service public. Que peuvent être les difficultés auxquelles il se
heurte ?
Quelles ont les attributions du conservateur des titres immobiliers.
De ces interrogations, certaines hypothèses peuvent être envisagées.
3.HYPOTHESES
Il semblerait que le législateur congolais, vu les problèmes fonciers dans les
échangées, les marchandages et les cessions des terres, aurait réservé au conservateur des
titres immobiliers un rôle et une fonction plus importants qui engageraient sa participation
active dans la gestion et dans l’attribution des droits de jouissance sur le domaine privé de
l’Etat et lui aurait attribué la gestion d’un service public : la conservation des titres
immobiliers.
La gérance d’un service public en RDC, notamment la conservation des titres
immobiliers, parait-il, serait se confronter à certaines difficultés de tous genres et de tous
7  V. KANGULUMBA MBAMBI., cité par KATEMBO MUSIMBA, La gestion du domaine foncier privé de l’Etat en ville de Butembo, op. cit., p.19.
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ordres. Le conservateur des titres immobiliers de Butembo, étant le gérant d’un service public,
ne serait pas du reste. Il pourrait se confronter aux difficultés administratives, techniques ou
financières.
Pour vérifier ces hypothèses, il importe de recourir à certaines méthodes.
4.METHODOLOGIE
Selon T. MUHINDO MALONGA, La méthode désigne la démarche
rationnelle de l’esprit pour parvenir à la connaissance ou à la démonstration de la vérité sur
l’objet étudié. Elle englobe les opérations intellectuelles permettant d’analyser, de
comprendre et d’expliquer la réalité. C'est-à-dire la méthode conditionne, non seulement les
résultats susceptibles d’être obtenus, mais aussi, in limine laboris, élucide ou dégage la
8 définition même de l’objet de la recherche . Cela montre que la méthode est une démarche
rationnelle, un chemin à suivre pour atteindre un but ou une finalité.
En effet, la méthode exégétique nous a été d’une grande importance car les
textes constitutionnels, légaux et réglementaires ont été interprétés. La méthode sociologique
nous est également utile pour saisir les écarts entre les textes et la pratique. Pour se rendre
compte des diverses difficultés que rencontre le conservateur, la méthode dialectique reste la
mieux indiquée. Elle nous a été utile dans le dialogue avec le conservateur.
La technique documentaire et l’observation nous ont permis de mieux orienter
notre réflexion en lisant les différents écrits des auteurs parlant, de loin ou de près, de ce
thème. Mais aussi, pour bien palper la réalité et la véracité des difficultés que rencontre le
conservateur, la technique d’interview nous a été utile.
8  T. MUHINDO MALONGA, « La méthodologie fondamentale en droit », inRevue interdisciplinaire du Graben,(2006) n°4, p.55.
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5.INTERET ET OBJECTIF DU SUJET
Tout travail, moindre soit-il, affiche toujours un certain intérêt et un objectif.
5.1. Intérêt
Sans aucun doute, le choix de notre sujet ne manque pas de répondre à un
certain intérêt. Ce travail constitue, avant toute chose, des jalons déjà jetés pour tout chercheur
9 attiré par ce domaine . En outre, cette analyse peut interpeller certaines personnes qui,
jusqu’aujourd’hui, ne comprennent pas encore l’impérieuse nécessité des recourir aux
services du conservateur des titres immobiliers, qui, aurait des fonctions plus importantes en
matière de passassions des différents actes sur des biens immobiliers.
Par ailleurs, notre étude peut, dans une certaine mesure, amener les
responsables de notre pays et les citoyens à s’arrêter un moment pour appréhender les
problèmes que rencontre le conservateur des titres immobiliers au cours de l’exercice de ses
fonctions en ville de Butembo puis voir comment y apporter des solutions.
Enfin, il est une vérité sur laquelle on n’insistera jamais trop, c’est que, tout
10 geste que pose l’homme affiche toujours un certain subjectivisme . Cette investigation
comporte en conséquence un intérêt particulier, car, si elle est bien traitée, il va sans dire
qu’elle contribuera à notre maturité scientifique.
Pour tout dire, il n’y a point d’action sans intérêt, peu importe que cet intérêt soit scientifique,
pratique ou personnel.
5.2. Objectif
Notre dessein s’oriente dans l’étude des difficultés que rencontre le
conservateur dans l’exercice de ses fonctions en circonscription foncière de Butembo. En fait,
il est question de faire connaître à ceux qui lisent ce travail la lourdeur des services du
conservateur.
9  A. KARIM KAPITENE, L’Etat de droit dans l’histoire constitutionnelle de la RDC, TFC-UCG, 2009-2010, p.6. 10 Ibidem
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6.DELIMITATION DU SUJET
Une analyse qui se veut précise, mérite d’être limité dans le temps et dans
l’espace. La circonscription foncière de Butembo, surtout le bureau du conservateur constitue
le champ d’investigation de cette œuvre bien que, par moment, l’on pourrait parler du
conservateur en RDC voire sous autres cieux.
Au cours de cette analyse, notre attention sera focalisée sur les difficultés rencontrées par le
conservateur dans l’exercice de ses fonctions en circonscription foncière de Butembo tout en
l’appuyant et en analysant certains faits concrets.
7.DIFFICULTES RENCONTREES
La réalisation d’une œuvre scientifique n’est pas chose facile que l’on le croit.
Elle nécessite la mobilisation de beaucoup d’énergies. Si l’on ne s’arme pas du courage, de la
patience, de la tolérance et de la persévérance l’on peut toutefois se mettre à côté et se
débarrasser de son thème de recherche et des démarches entreprises pour ce faire et s’orienter
vers d’autres domaines.
Le thème de ce travail n’est pas directement consacré par un ouvrage spécifique. Il a fallu
avoir une connaissance sur le CTI pour sélectionner certains ouvrages. Plus encore, ce travail
est tellement pratique et ne s’oriente qu’aux fonctions et à la personne du CTI. De ce fait,
certaines données ne nous ont pas été livrées vu la lourdeur et la confidentialité que revêtent
quelques dossiers.
Malgré cette carence d’ouvrages et la non accession à certaines données pratiques, nous nous
sommes contentés de ce que nous avons pu trouver.
La pauvreté que pourra présenter ce travail ne doit pas être un objet de critique mais plutôt
des recherches ultérieures.
8.
SUBDIVISION DU TRAVAIL
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Nous ne pouvons pas directement commencer à chatouiller les difficultés que
rencontre le CTI dans la circonscription foncière de Butembo (CHAP.II) sans pour autant
d’abord faire une analyse complète et générale sur le CTI en RDC (CHAP.I).
CHAPITRE PREMIER : LES FONCTIONS DU CONSERVATEUR DES
TITRES IMMOBILIERS
Pour la loi foncière, comme affirmé ci-haut, l’Etat est propriétaire foncier
exclusif ayant un patrimoine subdivisé en domaine public, qui comprend non seulement les
biens ou immeubles affectés à l’usage du public, mais aussi à l’usage des services publics ; et
en domaine privé qui, lui, comprend tous les biens appartenant à l’Etat qui ne sont pas
11 affectés à un usage ou à un service public .
Il en résulte que, selon KIFWABALA TEKILAZAYA, une impossibilité de
coexistence sur le sol congolais du droit de propriété foncière de l’Etat avec un autre droit de
12 même nature qui appartiendrait à une autre personne juridique : le droit de jouissance sur le
sol.
En d’autres termes, à côté de l’Etat, une autre personne ne peut exister en tant
que propriétaire foncier. La jurisprudence en est aussi convaincue. La cour suprême de justice
a réaffirmé ce principe de base en indiquant : « Viole la constitution et l’art.53 de la loi
foncière, la décision qui reconnaît au défendeur en cassation la propriété de la parcelle
litigieuse parce que la propriété du sol appartient depuis l’entrée en vigueur des textes
13 précités, au seul Etat Zaïrois » .
Par contre, les autres personnes n’ont que le droit de jouissance sur le sol de
l’Etat. Ce droit n’est accordé que par le conservateur des titres immobiliers à qui la loi
reconnaît et attribue certains pouvoirs sur le sol de l’Etat (I), du coup, certaines missions lui
sont dévolues (II).
11 Cfr KALAMBAY LUPUNGU, op.cit., pp.59 et 68. 12  J.P. KIFWABALA TEKILAZAYA, Droit civil : Les biens, Tome 1, Les droits réels fonciers, PUL, Lubumbashi, 2004, p.172. 13 CSJ, RC 299 du 23.07.1982, Bulletin des arrêts, KIN, 2001, p.315.
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SECTION I : LES POUVOIRS DU CONSERVATEUR DES TITRES
IMMOBILIERS
Etant une personne publique, le conservateur a le monopole de signer le
certificat d’enregistrement, titre accordant le droit de jouissance paisible sur le sol, faisant du
conservateur un véritable artisan de ce droit (§III). Ce monopole lui est reconnu par des textes
légaux (§II). Avant tout, il sied d’abord de définir le conservateur des titres immobiliers (§I).
§I. DEFINITION DU CTI
Le conservateur des titres immobiliers est le chef d’un service appelé « la
conservation des titres immobiliers », un bureau dans lequel sont déposés tous les actes
portant sur les droits réels immobiliers ou certains actes générateurs de droits personnels dont
14 un immeuble est indirectement l’objet . Le conservateur est à ce fait, un agent public de
l’Etat qui assume la garde des pièces déposées et rassemble les fichiers personnels et réels. Il
délivre copies ou extraits des actes publiés sur l’état des inscriptions des droits réels
15 (hypothèques, privilèges) grevant un immeuble déterminé . Il concourt à la gestion et à la
distribution des terres du domaine privé de l’Etat.
Le conservateur est l’administrateur d’une circonscription foncière, comme
dispose l’art.223 de la loi foncière : « Chaque circonscription est administrée par un
fonctionnaire appelé « conservateur des titres immobiliers ». Il en ressort que le conservateur
est la seule autorité ayant la maîtrise de la politique foncière de l’Etat dans sa circonscription.
Pour mener à bien son travail, le conservateur est conduit par des textes légaux.
14 e R. GUILLIEN et J. VINCENT, Lexiques des termes juridiques, 13 éd. Dalloz, Paris, 2001, p.145. 15 Ibidem
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§II. BASE JUDIQUE
Ce travail, étant limité au conservateur de la circonscription de Butembo, doit
s’intéresser aux textes créant cette circonscription (B), tout en faisant un point d’ensemble sur
le régime foncier en RDC en général et en particulier sur la conservation des titres
immobiliers à l’échelle nationale (A).
A. Textes légaux sur la conservation des titres immobiliers en RDC
1. Notion
Les articles 222 et 223 de la loi foncière énoncent la subdivision en
16 circonscriptions foncières de la RDC , et attribuent la gestion de celles-ci au CTI. L’art.222
dispose : « Pour l’application du régime foncier, le territoire national est divisé en
circonscription foncières dont le président de la république détermine le nombre et les
limites ». A l’art.223al1 d’ajouter : « chaque circonscription est administrée par un fonctionnaire appelé conservateur des titres immobiliers ». Il œuvre dans un bureau dénommé « la conservation des titres immobiliers ».
Pour le prof. KALAMBAY LUPUNGU, il existe dans chaque chef-lieu de
province un bureau de la conservation des titres immobiliers qui est le bureau de la
circonscription foncière où sont bien gardées les archives en matière foncière. Il continue en
écrivant : « une circonscription foncière a les mêmes limites que les provinces tout comme la
17 ville de KINSHASA est considérées comme une circonscription autonome .
A l’heure actuelle, ce raisonnement du Prof. KALAMBAY est dépassé du fait
qu’on peut trouver plus de deux circonscriptions dans une même province. Comme dans la province du Nord-Kivu, il existe plusieurs circonscriptions foncières : de Beni, de Butembo,
de Goma, etc.
2. Certains textes légaux
16  F. KAVIRA KAHAMBU, La responsabilité de l’administration en cas des erreurs commises par le CTI en droit congolais : cas de la ville de Butembo, TFC-UCG, Butembo, 1999-2000, p.5. 17 KALAMBAY LUPUNGU, Conservations des titres immobiliers, in BRTS, n° GOMA, ULPGL, p.63-64.
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Certes, l’heure est de procéder à l’énumération de quelques textes légaux
portant sur la gestion, l’enregistrement des terres de l’Etat sans pour autant les expliquer selon
une chronologie historique, donc, à partir de l’EIC jusqu’à nos jours.
a. Pendant la période léopoldienne
Le Décret du roi-souverain du 22 Août 1885 sur la constitution et l’enregistrement des droits de propriété foncière ;
 des titres ;Le Décret du roi-souverain du 24 Avril 1886 sur l’enregistrement L’Arrêté de l’administrateur général du Congo du 08 novembre 1886 qui organise l’enregistrement et le mesurage des propriétés privées. Selon KAVIRA KAHAMBU, cet arrêté a été largement modifié notamment par l’arrêté du 23Fevrier 1906 et les ordonnances du 08 septembre 1926 et du 15 Mai 1957, 18 ordonnance n°44/143 . Précisons que cet arrêté déterminait les attributions du conservateur
des titres immobiliers. En effet, à son art. 1er , il dispose : « Le conservateur des titres immobiliers ou fonciers procédera à l’enregistrement :
1°. Des terres sur lesquelles des non-indigènes avaient acquis des droits de propriété privée
antérieurement à la publication du décret du roi-souverain du 22 Août 1885, à la condition que ces droits aient été régulièrement déclarés et reconnus valables conformément à ce décret et à l’ordonnance n°2 du 15 Mars 1886 ; 2°. Des terres que les indigènes ont cédées ou céderont à des particuliers pourvu que leur cession soit autorisée ou approuvée par l’administration générale au Congo ;
3°. Des terres qui ont été ou qui seront vendues par l’Etat à des particuliers19.
1. Pendant la période du Congo-belge
Juste après la cession de l’EIC au Congo-belge, certaines dispositions légales seront prises dans le but de sécuriser le domaine foncier de l’Etat, notamment : 18 KAVIRA KAHAMBU, op.cit., p.6. 19 e Cfr PIRON P. et DEVOS J., codes et lois du Congo-belge, 8 éd., Matières civiles, commerciales, pénales mis à jours au 31 décembre 1959, Bruxelles, Ferdinand-Larcier, 1960, p.91.
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1°. Les terres enregistrées, c'est-à-dire les propriétés au sens du code civil, sont régies jusque
là par les dispositions de l’arrêté du 08 novembre 1886 sur l’enregistrement des terres.
Plus tard, cet arrêté sera remplacé par le décret du 06 février 1920 relatif à la transmission
de la propriété immobilière20
2°. L’ordonnance n°117/AET du 29 sept. 1933 portant circonscription foncières de la colonie.
Cette ordonnance précisait, entre autres choses que le nombre et limites des
circonscriptions foncières de la colonie coïncidaient avec le nombre et les limites des
provinces ;
3°. L’ordonnance n°42/266 du 25 Août 1951 relative aux registres fonciers telle que modifiée
21 par l’ordonnance n°42/263 du 08 Août 1953 .
2. De l’indépendance à nos jours
Après l’indépendance, certains textes ont été pris pour régir le régime foncier
congolais, notamment :
1°. La loi n°98 du 17 Mai 1962 relative au droit de l’enregistrement appuyée par une
ordonnance du 13 Mai 1963 relative aux mesurage et bornages des terres ;
2°. L’ordonnance-loi n°66-343 du 17 juin 1966 assurant à la RDC la plénitude de ses droits de
propriété sur son domaine et la pleine souveraineté dans la concession des droits fonciers,
forestiers et miniers sur toute l’étendue de son territoire. Cette ordonnance-loi fut appelée
« loi BAKAJIKA ». Elle dispose :
Art.1. La RDC reprend la pleine et libre disposition de tous ses droits fonciers, forestiers
et miniers concédés ou cédés avant le 30 juin 1960 en propriété ou en participation
à des tiers, personnes morales ou privées ;
Art.2. La RDC procédera souverainement à la répartition des droits d’exploitation ou de
gestion de ses ressources naturelles, forestières et minières ;
Art.3. Tous les textes législatifs ou réglementaires antérieurs ayant pour objet,
l’exploitation, la gestion du sol ou du sous-sol congolais et qui sont contraires à
l’esprit de la présente ordonnance-loi sont abrogés. Peu après interviendra une
20 G. KALAMBAY LUPUNGU op. Cit., p.108. 21 KALONGO MBIKAYI, Code civil et commercial, KIN, PUZ, 1966, p.166.