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L'État régulateur en Europe - article ; n°2 ; vol.49, pg 205-230

De
27 pages
Revue française de science politique - Année 1999 - Volume 49 - Numéro 2 - Pages 205-230
Studying the regulatory state in europe The general move in European economies towards the privatization of public enterprises and the liberalization of monopolized markets has not resulted in a simple retreat of the state. In­stead, governments heavily « re-regulate » economic activities. The paradox of liberalization and re-regulation has given rise to the thesis of the « rise of the regulatory state in Europe » (G. Majone). This paper seeks to explore the neglected dimension of institutional contingency and variation of the regulatory state. Drawing on examples from the sensitive realm of infrastructures and public utilities (economic regulation), the paper challenges Majone's vision of convergence towards a single expertise-based, efficiency-oriented regulatory process. The main argument is that the nature and outcomes of public regulation will crucially depend on specific institutional configurations which combine European-level, national, and sectoral settings.
Le mouvement général vers la privatisation des entreprises publiques et la libéralisation des marchés monopolisés dans les économies européennes ne s'est pas traduit par un retrait pur et simple de l'État. Les gouvernements ont au contraire fortement « re-régulé » les activités économiques. Cette coexistence paradoxale de la libéralisation et de la re-régulation a donné lieu à la thèse de G. Majone sur la « montée de l'État régulateur en Europe ». Le présent article explore une dimension quelque peu négligée qui est celle des contingences institutionnelles et des variations de l'État régulateur. A partir d'exemples pris dans le domaine sensible des varia­tions des infrastructures et des services publics (régulation économique), l'article conteste la vision de Majone selon laquelle il y aurait une convergence vers un processus régulateur unique fondé sur la compétence et l'efficacité. L'argument principal est, au contraire, que la nature et les résultats de la régulation économique vont essentiellement dépendre des configurations institutionnelles spécifiques incluant à la fois le niveau européen, le niveau national et le niveau sectoriel.
26 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Monsieur Burkard Eberlein
L'État régulateur en Europe
In: Revue française de science politique, 49e année, n°2, 1999. pp. 205-230.
Résumé
Le mouvement général vers la privatisation des entreprises publiques et la libéralisation des marchés monopolisés dans les
économies européennes ne s'est pas traduit par un retrait pur et simple de l'État. Les gouvernements ont au contraire fortement
« re-régulé » les activités économiques. Cette coexistence paradoxale de la libéralisation et de la re-régulation a donné lieu à la
thèse de G. Majone sur la « montée de l'État régulateur en Europe ». Le présent article explore une dimension quelque peu
négligée qui est celle des contingences institutionnelles et des variations de l'État régulateur. A partir d'exemples pris dans le
domaine sensible des varia-tions des infrastructures et des services publics (régulation économique), l'article conteste la vision
de Majone selon laquelle il y aurait une convergence vers un processus régulateur unique fondé sur la compétence et l'efficacité.
L'argument principal est, au contraire, que la nature et les résultats de la régulation économique vont essentiellement dépendre
des configurations institutionnelles spécifiques incluant à la fois le niveau européen, le niveau national et le niveau sectoriel.
Abstract
Studying the regulatory state in europe
The general move in European economies towards the privatization of public enterprises and the liberalization of monopolized
markets has not resulted in a simple retreat of the state. In-stead, governments heavily « re-regulate » economic activities. The
paradox of liberalization and re-regulation has given rise to the thesis of the « rise of the regulatory state in Europe » (G. Majone).
This paper seeks to explore the neglected dimension of institutional contingency and variation of the regulatory state. Drawing on
examples from the sensitive realm of infrastructures and public utilities (economic regulation), the paper challenges Majone's
vision of convergence towards a single expertise-based, efficiency-oriented regulatory process. The main argument is that the
nature and outcomes of public regulation will crucially depend on specific institutional configurations which combine European-
level, national, and sectoral settings.
Citer ce document / Cite this document :
Eberlein Burkard. L'État régulateur en Europe. In: Revue française de science politique, 49e année, n°2, 1999. pp. 205-230.
doi : 10.3406/rfsp.1999.395365
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_1999_num_49_2_395365ETAT REGULATEUR EN EUROPE
BURKARD EBERLEIN
Le
mières exclusifs fonctionnel public le ré-régulation parfois ferroviaires fa publics réseaux publiques infrastructures tant neutre ment Revue Consequences frontières rons des préciserons cessus gement européenne de supposée pour environnement ensembles dans 1999 principe processus 139-167 paradigme on prétendue contingences Pour Le Vers Cependant que abord fran la acceptée générale Presses Giandomenico des candidates économiques publiques qui recouvre présent transition industriels tels subnational puissant de sujet passer autant la aise entre régulation en processus institutionnels une pas acquiert ensuite un fin que de of électricité du nous dérégulation Europe entre la de échappé et tat elle le Changes libéralisation article des science vue ce besoin si du convergence Fondation une cette la dans institutionnelles les marché vers acteur cet idée et est qui régulateur Etat quels sont niveau la années autrefois santé ensemble de relatifs Majone dimension La économique privatisation services fournie politique article évolution le un les en plus et in pas marché pour ont meilleure de nouveau sont ce nationale the et du la Europe le télécommunications national positif soixante-dix Majone Etat entreprises vraiment mouvement commencé aux fait en sécurité Mode gaz et concept objet producteur est Paris par les La vers vol From sur plus de objet Du différents régulateur enjeux la des France Giandomenico contexte 49 et eau privatisation un of approfondir étaient explication Montchrestien ce Après au opposition point ré-régulation interventionniste sur pas donné fois du sciences importance Governance des the été etc. de modèle sujet niveau Au commerciales la une conduit pouvoir de fonctionnelle sont Positive variations un testée avril elle-même balayer traditionnellement lieu niveaux régulation Par contraire de la politiques cf montée vent biens vue bon de au ré-régulation 1999 européen autant libéralisation ailleurs Giandomenico empiriquement partielle les régulation sein territorial une départ Majone monopolistique to de 1996 la des les.économies un ce Journal et politiques dans de dimension transports the privatisation 205-230 ré-régulation retrait paradoxe exemples la de bastion des régulation services publiques et Etat la dans tentative Regulatory pour territoriale économies thèse tat of qui est unique les la définition du pur Public les propriété Majone régulateur traditionnel fonction parle marché infrastructures aériens quelque entre national et de étendu télécommunications Cela européennes décideurs qui sociale de essentiel simple des Majone devient entre Policy extensive State un Du redéfinition libéralisation ont La est secteurs des infrastructures régulatrice ou les peu point européen changement Nous des Communauté de été surtout 17 monopoles Causes du politiques repose régulateur transports différents été négligée Ce 2) pour des services un les et service savoir de une ou large traite tat chan 1997 sujet nous pro pre vrai 205 vue des and sur les est et de en Burkard Eberlein
opposé de la vision technocratique de Majone qui prône la convergence vers un pro
cessus régulateur unique fondé sur la compétence et efficacité nous voulons montrer
que la régulation est un processus hautement politique et que les conséquences poli
tiques de la régulation économique dépendent essentiellement des configurations
institutionnelles spécifiques incluant la fois le niveau national européen et les orga
nisations sectorielles Ces variables institutionnelles devraient guider les futures
recherches sur Etat régulateur en Europe
LES CONS QUENCES DE LA LIB RALISATION
LE PARADOXE DE LA -R GULATION
Nous savons maintenant avec le recul que la vague de privatisation libéralisa
tion et dérégulation qui affecté les économies politiques des pays industrialisés
pendant les quinze dernières années pas conduit un retrait pur et simple de tat
comme acteur économique Au contraire les gouvernements se sont engagés dans
une ré-régulation des activités économiques expression si commune de
dérégulation est donc cet égard révélée fort décevante Par exemple dans le
domaine si irréductible des marchés financiers la régulation de tat est fortement
accrue De fait la notion de réforme régulatrice décrit beaucoup plus justement
ce qui est produit dans la mesure où comme le souligne Steven Vogel elle peut tout
fait combiner marché plus libre et plus de règles Malgré de fortes pressions
pour un désengagement de tat pressions ordre technologique ou idéologique
exercées par le marché ou par les impératifs de intégration européenne les gouver
nements continuent exercer différents niveaux un contrôle important sur les pro
cessus de marché
Wolfgang Müller Vincent Wright eds The State in Western Europe Retreat or
Redefinition numéro spécial de West European Politics 17 3) 1994 Il convient de faire une
distinction entre la privatisation la libéralisation et la dérégulation La privatisation se réfère
un changement dans la forme juridique des entreprises publiques qui passent du statut
entreprises publiques celui entreprises privées ou la vente actions entreprises
publiques La libéralisation implique assouplissement voire abolition des restrictions de
mise sur le marché est-à-dire une démonopolisation La dérégulation concerne assou
plissement voire abrogation des lois statuts ou règles existants au moyen desquels Etat
tente influencer le comportement du secteur privé Edgar Grande The New Role of the
State in Telecommunications dans Wolfgang Müller Vincent Wright eds) The State in Wes
tern Europe Retreat or Redefinition op cit. 138-157 141 Pour une analyse du mouve
ment de privatisation en Europe cf Vincent Wright éd. Privatization in Western Europe
Pressures Problems and Paradoxes Londres Pinter 1994 John Vickers Vincent Wright
eds The Politics of Privatization in Western Europe Londres Frank Cass 1989 Pour une
analyse globale cf Ezra Suleiman John Waterbury eds) The Political Economy of Public
Sector Reform and Boulder Westview Press 1990
Susanne Lutz The Revival of the Nation-State Stock Exchange Regulation in an
Aera of Globalized Financial Markets Journal of European Public Policy 1) 1998
p.153-168
Mark Thatcher Regulatory Reform in Britain and France Organizational Structure
and the Extension of Competition Journal of European Public Policy 3) 1994 441-
464
Steven Vogel Freer Markets More Rules Regulatory Reform in Advanced Indus
trial Countries Ithaca Cornell University Press 1996 LES FONDEMENTS DE LA RE-REGULATION
Pourquoi les gouvernements ont-ils engagé une ré-régulation économique dans
des secteurs ils avaient abord choisi de libéraliser ou de privatiser Cette ques
tion doit être resituée dans le contexte des causes qui fondent intervention de tat
dans économie Dans une économie de marché cette se justifie par ce
que les économistes appellent les déficiences du marché market failure dans
certaines circonstances les marchés ne constituent pas le mode le plus efficace de dis
tribution et de coordination sociale Les infrastructures et les services publics qui peu
vent être définis comme une variété des systèmes de support général dans une
société industrielle dont dépendent la plupart des autres activités économiques
sociales culturelles et politiques ont traditionnellement été considérés comme des
secteurs économiques requérant intervention de tat et ce pour différentes raisons
Du point de vue politique ces services et infrastructures sont vus comme très
sensibles dans la mesure où leur provision affecte la sécurité militaire et le bien-être
économique un pays et où ensemble de la population dépend eux Du point de
vue les infrastructures sont considérées comme des biens publics
collectifs est-à-dire des éléments dont la consommation ne souffre ni exclusivité
ni rivalité entre particuliers Ils peuvent aussi être vus comme des biens tutélaires
merit goods) qui ne sont pas suffisamment valorisés par les forces du marché ou par
les consommateurs Mais argument économique le plus important pour justifier
intervention de Etat est celui du monopole naturel On affaire un monopole
naturel lorsque au regard des économies échelles de extension et de la densité la
fourniture une infrastructure par une seule entreprise est plus efficace que
elle est assumée par plusieurs entreprises Le monopole naturel est tradition
nellement vu comme la caractéristique principale des industries infrastructure qui
appuient sur des réseaux majeurs lignes téléphoniques chemins de fer réseaux
électriques etc. avec un haut degré de systémisation et externalité Cepen
dant les théories économiques récentes ont montré que les réseaux physiques doivent
être clairement séparés des opérations ou services fournis sur ces réseaux et que le
monopole naturel se réduit souvent au seul réseau physique4
Si le monopole est le mode le plus efficace de fourniture un service ou une
infrastructure il faut alors que le gouvernement puisse assurer que le monopoleur
abuse pas de son pouvoir En soi la privatisation ou la libéralisation affecte pas
les raisons structurelles qui motivent intervention de tat ni le changement de
contrôle sur les droits de propriété par le biais de la privatisation ni assouplissement
des restrictions de mise sur le marché libéralisation assurent en soi la transition
réussie vers les marchés concurrentiels et vers un niveau de satisfaction et de qualité
dans la fourniture un service En autres termes il ne agit pas un choix entre
Ira Denkaus Volker Schneider The Privatization of Infrastructures in Germany
dans Jan-Erik Lane ed.) Public Sector Reform Rationale Trends and Problems Londres
Sage 1997 p.64-113 66)
William Sharkey The Theory of Natural Monopoly Cambridge Mass. Cambridge
University Press 1982
Charles Blankart Günter Knieps Netzökonomik Jarhbuch für Neue Politische
konomie 11 3) 1992 73-87
Cette idée trouve sa source dans le concept économique de contestable markets Cf
William Baumol ed.) Contestable Markets and the Theory of Industrial Structure New York
Harcourt Brace Jovanovich 1982 Burkard Eberlein
propriété publique monopole et libre jeu des forces du marché mais un choix entre
diverses formes intervention de tat Et il grosso modo deux options
possibles soit les services infrastructure sont fournis par un monopoleur public ils
sont propnete directe de tat et sont contrôlés par le gouvernement soit le gouver
nement définit des procédures qui lui permettent de contrôler le comportement des
monopoleurs privés régulation publique)
En Europe est la première option qui prévalu jusque très récemment dans
les secteurs infrastructures Aux tats-Unis en revanche est la deuxième option
est-à-dire la régulation publique un service privé qui est le plus souvent retenue
Les bouleversements actuels dans les économies européennes nous poussent nous
demander si nous ne sommes pas en train assister un changement de cap vers le
modèle américain Cette question est au ur de la théorie de Majone sur la montée
de tat régulateur en Europe Mais avant aller plus loin nous voudrions nous
attarder un peu sur le concept de régulation
LE CONCEPT DE REGULATION
Les acceptions du terme de régulation sont innombrables Le seul point
commun entre toutes étant que la notion de régulation suppose la restriction du choix
privé par imposition de règles publiques Une analyse plus approfondie révèle un
clivage entre une acception européenne plus large et une approche américaine plus
stricte de la régulation
Pour de nombreux experts européens la régulation en termes de fabrication de
règles ressortit un éventail très large activités gouvernementales voire même
entière élaboration de la gouvernance Selon Robert Boyer par exemple dans La
théorie de la régulation la régulation correspond ensemble des règles gouvernant
les modes de production capitaliste Sur des bases théoriques différentes Dyson pro
pose une définition aussi large du terme il parle du quadruple caractère de la
régulation la régulation comme phénomène culturel est-à-dire les conceptions du
rôle de tat dans économie et dans la société) comme un mécanisme formel inhé
rent institution régulateur expert comme un processus politique et de coali
tion et enfin comme un processus apprentissage3 Hancher et Moran utilisent le
concept espace régulateur dont les contours sont fondamentalement définis par
les interactions entre les grandes organisations publiques et privées dans les écono
mies capitalistes avancées
Dans le contexte américain la régulation est un concept plus étroitement défini
mais aussi mieux développé étude de la régulation même acquis le statut de sous-
discipline dans les sciences économiques et politiques La régulation au sens améri
cain applique au contrôle public exercé sur les activités économiques du secteur
Pour un aper général sur ce concept cf Barry Mitnick The Political Economy of
Regulation Creating Designing and Removing Regulatory Reforms New York Columbia
University Press 1980
Robert Boyer La théorie de la régulation Paris La Découverte 1987
Kenneth Dyson Theories of Regulation and the Case of Germany dans Kenneth
Dyson ed.) The Politics of German Aldershot Dartmouth 1992 1-28 3)
Leigh Hancher Michael Moran Organizing Regulatory Space dans Leigh Han-
cher Michael Morän eds Capitalism Culture and Economic Regulation Oxford Clarendon
Press 1989 271-299
208 Etat régulateur en Europe
privé au nom de intérêt public La régulation comme forme distincte de contrôle
gouvernemental suppose en principe un organisme gouvernemental ayant charge
édicter des règles contraignantes sur un certain nombre de décisions économiques
privées au moyen de procédures administratives quasi juridiques esprit de la
régulation américaine est assez bien décrit par Seiznick il définit la régula
tion comme le contrôle permanent un organisme public sur des activités qui sont
valorisées par une communauté Les activités de marché sont valorisées est-à-
dire elles méritent être protégées mais elles ont aussi besoin être contrôlées
est là le dilemme fondamental de la régulation Le contrôle tel que nous venons
de évoquer se réfère au fait que la suppose plus que édiction une loi
mais elle requiert en particulier un suivi des activités importantes une évalua
tion permanente des valeurs publiques en jeu et la capacité de réaction juridique pour
répondre aux changements des besoins et des circonstances
Selon la conception américaine la régulation peut être définie comme un contrôle
externe du marché exercé par la juridiction publique de fa on permanente et au cas
par cas Cette définition inclut application au cas par cas du droit concurrentiel
antitrust Le contrôle régulateur est pas nécessairement exercé par un organisme
indépendant Les autorités de concurrence ou les ministères traditionnels peuvent
aussi être les acteurs publics principaux adhésion cette conception américaine
plus formelle de la régulation ne signifie pas pour autant que on néglige la contin
gence et la dimension institutionnelles du processus de régulation est là pourtant
le principal défaut de approche de Majone concernant la montée de Etat régulateur
en Europe et dont nous allons maintenant parler
LA MONTEE DE ETAT REGULATEUR EN EUROPE
Dans son ouvrage novateur sur la montée de Etat régulateur en Europe Majone
essaie de combler écart qui sépare la tradition régulatrice américaine des développe
ments que on observe actuellement dans économie politique européenne5 Il voit
dans le déclin de la propriété publique comme mode traditionnel de gouvemance euro
péenne un changement de paradigme entre Etat positif ou interventionniste et tat
régulateur6 Sous la pression des développements technologiques économiques et
idéologiques les modes traditionnels intervention et de contrôle gouvernementaux
Barry Mitnick The Political Economy of Regulation... op cit. cf aussi Alfred
Kahn The Economics of Regulation Principles and Institutions volumes New York
Wiley 1971 Stephen Breyer and its Reform Cambridge Harvard University
Press 1982 Roger Noll Economic Perspectives on the Politics of Regulation dans
Richard Schmalensee Robert Willig eds Handbook of Industrial Organization vol 2.
Amsterdam Eisevier 1989 1253-1287
Roger Noll Government Regulatory Behavior Multidisciplinary Survey and
Synthesis dans Roger Noll ed. Policy and the Social Sciences Berkeley
University of California Press 9-63 9-10)
Philip Seiznick Focusing Organizational Research on Regulation dans Roger
Noll ed.) Regulatory Policy and the Social Sciences op cit. 363-367 363-364)
Philip cité 364
Pour une approche complète cf Giandomenico Majone La Communauté européenne
un Etat régulateur op cit
Giandomenico Majone From the Positive to the Regulatory State. art cite
139-167 Burkard Eberlein
ont été démantelés et ce non pas en faveur du marché libre mais en faveur de nou
velles formes intervention publique Majone observe une évolution du rôle de
tat autrefois producteur de biens et de services tat devient régulateur et
sa fonction principale est assurer que les acteurs économiques jouent bien le jeu
selon les règles établies
Majone définit la régulation comme un des trois principaux types intervention
dans économie les deux autres étant la redistribution des revenus et la stabilisation
macroéconomique Le déclin de tat keynésien interventionniste et redistributeur
ferait apparaître un nouvel tat régulateur dont instrument principal est la fabrication
des règles Le principal terrain conflictuel est plus celui des attributions budgétaires
mais celui de la révision et du contrôle des règles et sur ce terrain-là de nouveaux
acteurs interviennent en particulier les régulateurs les juges et les experts Tout en
rendant compte des différences nationales au niveau de la vitesse et de la portée des
changements Majone affirme voir néanmoins une tendance très claire vers un
nouvel Etat régulateur
est là aspect fonctionnel de son argument Du point de vue territorial Majone
voit un déplacement dans ces nouvelles fonctions régulatrices du niveau national au
niveau européen La centralisation relative des fonctions régulatrices explique du
côté de la demande comme une fa on de corriger les effets externes des politiques et
de réduire les coûts de transaction La centralisation découle aussi de la méfiance
mutuelle des Etats membres vis-à-vis des réglementations nationales de chacun2 Du
côté de offre la montée notable de la régulation au niveau européen constitue le
moyen le plus facile pour les décideurs politiques et en particulier pour la Commis
sion européenne de promouvoir des programmes politiques européens les politiques
régulatrices permettent de déjouer les restrictions budgétaires et les barrières systéma
tiques qui font obstacle intégration
Si le travail de Majone fournit un excellent point de départ il toutefois des
imperfections dans image il donne du processus régulateur Cela est dû une
définition économique trop étroite de la régulation La régulation chez Majone se
limite la correction des déficiences du marché et elle est clairement séparée du
problème de la correction des résultats du est-à-dire des questions de
redistribution Comme Majone le dit lui-même prendre efficacité microécono
mique comme principal critère normatif implique que les instruments de la
régulation ne devraient pas être utilisés pour atteindre des objectifs politiques de
redistribution ou autres objectifs sociaux Et cela parce que dans une
démocratie les politiques et institutions de redistribution ne peuvent être légiti
mées que par la responsabilité politique directe Cela signifie que ces questions
ne devraient pas être laissées aux mains de régulateurs indépendants et sans respon
sabilités politiques Toutefois les questions efficacité définies comme des
jeux additions positives où tout le monde peut gagner peuvent être déléguées
des organismes régulateurs indépendants dans la mesure où les politiques et les
Giandomenico Majone Cross-National Sources of Regulatory Policymaking in
Europe and the United States Journal of Public Policy 11 1) 1991 79-106 84) The Development of Social Regulation in the European
Community Policy Externalities Transaction Costs Motivational Factors EUI Working
Paper SPS 95/2 Florence European University Institute 1995
Giandomenico Majone Controlling Regulatory Bureaucracies Lessons from the Ame
rican Experience EUI Working Paper SPS 93/3 Florence European University Institute
1993p.28 Etat régulateur en Europe
institutions axées sur efficacité sont essentiellement légitimées par les résultats
elles obtiennent
un point de vue normatif cette approche peut nous permettre de contourner le
problème de la légitimité de la décision non majoritaire Notre argument néanmoins
est il est très difficile dans la pratique de séparer les problèmes efficacité et de
redistribution et de limiter les régulateurs la seule question de microéco
nomique Il agit là un argument général qui dépasse le cadre de la seule régulation
économique des industries infrastructures politiquement sensibles ayant impor
tantes implications du point de vue de la distribution Le processus politique de la
régulation exclut pas les questions équité et de redistribution En réalité il des
effets distributionnels incluant des perdants qui ne sont pas compensés pour les gains
efficacité auxquels ils accèdent pas Caporaso fait une remarque
propos du fait que Majone ne pose pas la question du cui bono. Cet écueil découle
sans doute de son orientation fondée sur efficacité
Il est évident que intervention économique traditionnelle au moyen de la pro
priété publique était pas exclusivement axée sur efficacité du marché Les gouver
nements utilisaient la propriété publique ou la licence exclusive pour toutes sortes de
buts sociaux et politiques qui prenaient souvent le pas sur le souci de efficacité
allocative sécurité nationale développement économique innovations technolo
giques redistribution entre les tranches de revenus ou entre les régions Si le processus
de libéralisation peut tendre réduire les gouvernements au rôle de régulateurs du
marché dans une perspective exclusive efficacité on ne saurait attendre de ces der
niers ils abandonnent purement et simplement autres objectifs sociaux et poli
tiques poursuivaient autrefois dans le contexte de la propriété publique La
question est de savoir si et comment le passage de la propriété publique la régu
lation publique pu mettre les questions efficacité au premier plan et ce au détri
ment autres questions En résumé en quoi la transition vers la régulation publique
affecte-t-elle la nature et impact de intervention gouvernementale Avant de
répondre cette question il nous semble opportun approfondir un peu plus la ques
tion des enjeux de la régulation
LES ENJEUX DE LA REGULATION
Quels sont les enjeux et problèmes spécifiques de la régulation publique Partons
de ses objectifs Nous établissons une distinction entre la de premier ordre
et la régulation de deuxième ordre La régulation de premier ordre se réfère au besoin
de constituer et de maintenir des marchés concurrentiels En gros nous parlons ici de
la fonction régulatrice en tant elle encourage la création de nouveaux marchés et
favorise la concurrence Cette tâche est particulièrement importante en ce qui
concerne les services publics Comme nous avons souligné plus haut les services
publics regroupent des industries conformées en réseaux et qui sont tout au moins
pour ce qui est des réseaux physiques des monopoles naturels Par conséquent abo
lition des restrictions de mise sur le marché libéralisation invitera pas en soi la
Giandomenico Majone Independence vs Accountability Non-Majoritarian Institu
tions and Democratic Government in Europe EUI Working Paper SPS 94/3 Florence
European University Institute 1994 23
James Caporaso The European Union and Forms of State Westphalian Regula
tory or Post-Modem Journal of Common Market Studies 34 1) 1996 29-52 43) Burkard Eberlein
concurrence ou ne créera pas de la concurrence puisque les nouvelles mises sur le
marché supposeront des investissements irrécupérables en actifs spécifiques et non
redéployables Dans ces conditions les marchés monopolistiques seront très difficile
ment contestables est-à-dire ouverts la concurrence
Dans ce contexte la régulation devient nécessaire pour limiter les effets de la
concurrence en limitant une fa on générale le comportement anticoncurrentiel des
monopoleurs par exemple le contrôle des prix et des profits et plus spécifiquement
en introduisant des règles pro-concurrentielles qui permettront aux concurrents
accéder aux installations des réseaux Ces installations constituent souvent le goulot
étranglement de la concurrence problème que la régulation résoudra par la question
du juste accès aux installations essentielles savoir le réseau Il existe
autres instruments permettant de toucher au monopole naturel faire éclater le
monopole public avant sa privatisation en monopoles régionaux de fa on ouvrir la
voie la fameuse yardstick competition ou organiser une offre pour une franchise ou
licence de monopole limitée dans le temps concurrence sur le domaine Ces
tâches requièrent un contrôle suivi de la part un organisme public capable
observer et de réagir au cas par cas aux développements du marché Sauf si les
caractéristiques du monopole naturel peuvent être surmontées par des changements
techniques la régulation devient un travail permanent
Dans la pratique cette régulation de premier ordre axée sur efficacité est com
plétée par une de second ordre ou régulation sociale et politique qui porte
sur la correction des effets indésirables du marché plutôt que sur la correction des défi
ciences du marché Encore une fois cette question est particulièrement importante
dans le cas des services publics Dès lors que ensemble des électeurs dépend de ces
services les enjeux politiques sont énormes Les gouvernements devront faire en
sorte que les intérêts de certains usagers ils ne sont pas satisfaits par les forces
du marché soient pris en compte Ils devront garantir par exemple un service
minimum un prix accessible tous les citoyens autres questions ordre politique
peuvent aussi entrer en ligne de compte comme par exemple le fait que certains
mélanges écologiquement sains de sources énergie soient respectés par les four
nisseurs électricité privés Il bien sûr pas de limites objectives ce qui peut
être considéré comme service public ou obligations vis-à-vis des autres La décision
ressortit au domaine politique
La double condition de la régulation la fois des investissements énormes dans
des actifs spécifiques et une dimension politique très importante -peut être vue
comme problématique un côté étant donné la nécessité intervention des gouver
nements le risque pour les investisseurs privés est très grand moins que ceux-ci
opèrent dans un secteur où amortissement de actif est très rapide et où les profits
court terme sont très importants Pour attirer de nouveaux investisseurs les gouver
nements doivent mettre en place un système de régulation fiable et offrant long
terme une stabilité Cela signifie ils doivent construire des mécanismes qui limi
tent action administrative arbitraire et la régulation incontrôlée Mais un autre
Il plusieurs solutions ce problème imposer au monopoleur et au propriétaire du
réseau des obligations accès séparer les comptes de fonctionnement du reseau et ceux des
services ou séparer la propnete du réseau et sa mise en opération
Brian Levy Pablo Spulber Framework for Resolving the Regulatory Problem
dans Brian eds Regulations Institutions and Commitment Compa
rative Studies of Telecommunications Cambridge Cambridge University Press 1996 1-35
3) Etat régulateur en Europe
côté les gouvernements résistent aussi se voir pieds et poings liés et voir se réduire
leur marge de man uvre pour faire des ajustements face aux nouveaux développe
ments
Une branche de économie institutionnelle conceptualise cette constellation
comme un contrat incomplet incomplete contracting entre le gouvernement ou
le régulateur et industrie qui subit cette régulation Si les obligations sociales et
politiques peuvent être écrites sur une licence il est pas moins vrai que les règles et
les obligations sont sujettes interprétations et ne fournissent pas les solutions tous
les problèmes qui peuvent se poser dans le futur Par conséquent la régulation sera
la fois permanente et dans une certaine mesure dangereusement discrétionnaire
Dans cette perspective le problème principal est que la liberté intervention du gou
vernement est limitée pour protéger les droits de propriété privée mais en même
temps les fonctions de intervention régulatrice qui consistent renforcer le bien-
être social au nom de intérêt public sont négligées Une autre branche de éco
nomie institutionnelle reconnaît le besoin un contrôle politique et se centre sur la
fa on dont la forme et les choix institutionnels peuvent assurer que une part les
autorités régulatrices considérées comme agents administratifs restent bien sous le
contrôle effectif de leurs principals politiques est-à-dire les parlements ou les exé
cutifs élus et que autre part ces autorités régulatrices peuvent leur tour contrôler
de fa on effective les industries qui font objet de leur régulation2 Les modèles for
mels de contrôle politique ne permettent cependant pas de saisir la complexité institu
tionnelle du processus politique de régulation3
Le point de vue de la science politique requiert une conceptualisation un peu plus
sophistiquée du processus de régulation qui permette de reconnaître la diversité et la
dynamique des inquiétudes légitimes et des intérêts enjeu Ainsi on pourrait arguer
que le contrat incomplet du point de vue des changements des préférences et des
politiques vis-à-vis des processus de marché est un trait caractéristique de la vie
politique démocratique Par ailleurs les services infrastructures et intérêt public
posent la question des droits des citoyens et des problèmes de distribution accès
des biens sociaux ou tutélaires de base par exemple électricité peut être vu
comme un droit positif ou une liberté Sur cette base il été avancé il
devrait avoir des limites la marchandisation des services publics ce qui iné
vitablement comporte une certaine responsabilité de la part des services publics
Cela se reflète dans le concept juridique américain entreprise affectée par un
intérêt public énoncé pour la première fois en 1877 dans la fameuse affaire Munn
Illinois par la Cour suprême Une approche plus large des enjeux de la régula-
Cf. par exemple Brian Levy Pablo Spulber op cit
Cf. par Barry Weingast Mark Moran The Myth of the Runaway
Bureaucracy The Case of the FTC Regulation 1982 22-28 Barry Weingast The
Congressional-Bureaucracy System Principal Agent Perspective Public Choice 44
1984 147-191 Kenneth Shepsle Barry Weingast The Institutional Foundations of
Commitee Power American Political Science Review 81 1987 85-104
Marc Eisner ed.) Crossing the Organizational Void The Limits of Agency
Theory in the Analysis of Regulatory Control Governance 4) 1996 407-428
Andrew Dilnot Dieter Helm Energy Policy Merit Goods and Social Security dans
Dieter Helm ed.) The Market for Energy Oxford Clarendon Press 1989 55-73 56 Sou
lignons que ce sont là des économistes qui reconnaissent que la question des droits des citoyens
se pose
John Ernst Whose Utility The Social Impact of Public Utility Privatization and Regu
lation in Britain Milton Open University Press 1994