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La gestion systémique de la sécurité publique - article ; n°3 ; vol.35, pg 357-392

De
39 pages
Revue française de sociologie - Année 1994 - Volume 35 - Numéro 3 - Pages 357-392
Jean-Claude Thœnig : Die systemische Führung der öffentlichen Sicherheit.
Die in Frankreich in Bezug auf die öffentliche Sicherheit geführte Politik zeichnet sich durch bestimmte Eigenschaften aus wie die Vorherrschaft eines harten Kerns der Staatsdienste (Polizei, Gendarmerie, Staatsanwaltschaft, Präfektur), die Unterordnung unter Zwänge der öffentlichen Ordnung, der Vorrang der Bestrafung, die äusserste Variabilität der Prioritäten in Bezug auf kleine und mittlere Delinquenz, usw. Der Aufsatz stellt dar, wie und warum eine solche Politik entsteht. Sie rührt weitgehend aus den Eigenschaften her, die mit der täglichen und praktischen Behandlungsweise zusammenhängen, mit der die verschiedenen Akteuren die vom sogenannten Problem der öffentlichen Sicherheit strukturierten Interdependenzen führen und gegebenenfalls Arten der Zusammenarbeit untereinander hervorbringen. Die berücksichtigte Perspektive zur Behandlung der anlässlich einer Umfrage in drei Departements gesammelten Bcobachtungen ist die der systemischen Analyse der Kollektivhandlung (die systemische Analyse wird der sogenannten institutionellen Analyse gegenübergestellt). Sie lässt durchblicken wie eng die heutige Handlungsspanne ist, über die die Führungen der staatlichen öffentlichen Dienste verfugen, um nationale und homogene Prioritäten durchzusetzen und wie zaghaft die sogenannten Partnerschaftsformeln bleiben, die auf die Vorbeugung oder die aussergerichtliche Behandlung der Probleme zielen.
Jean-Claude Thœnig : La gestión sistemática de la seguridad pública.
En materia de seguridad pública, la politica llevada en Francia está caracterizada рог rasgos tales como la superioridad de un núcleo duro de los servicios del Estado (policia, gendarmeria, tribunal, prefectura), la subordinación a los imperativos del orden público, la supremacia de la represión, la variabilidad extrema de prioridades en los casos de pequena y mediána delincuencia etc. El artículo explica por que y cómo se produce este tipo de política. Esta es el resultado sobre todo de la manera como a diario y sobre el mismo terreno, los diferentes actores administran las interdependencias que estructuran el problema de la dicha seguridad publica, generando o no formas de cooperación entre ellas. La perspectiva adoptada para tratar las observaciones recogidas en una encuesta realizada en tres departamentos es la del análisis sistémico (que es confrontado con el análisis dicho institucional) de la acción colectiva. Esta sugiere cuan reducido es el margen actual del que disponen las direcciones de los servicios publicos del Estado para imponer las prioridades nacionales y homogéneas y cuan timidas quedan estas formulas partenariales, extendidas hacia la prevención no judicial de los problemas.
Jean-Claude Thœnig : Systemic management of public security.
France's policy in matters of public security is based on the following elements : the government (public and military police force, public prosecutor's office, prefecture) firmly placed at the centre, a subordination to the imperatives of law and order, the primacy of repression, an extreme variability in the priorities for petty and middle crime, etc. The article explains how and why this type of policy came to exist. It is mainly the result of a day-to-day, on-the-job development of the interdependence of rights between the various actors when dealing with public security issues ; in some cases leading to certain modes of cooperation, but not in all. The method adopted to analyse the observations collected during a survey in three departments in France was that of systemic analysis of collective action (confronted with what is known as institutional analysis). First, it makes clear the narrow margin which the heads of public service currently have in order to impose national, homogenous priorities. Secondly, it shows the lack of development of the supposed partnerships and their tendency towards prevention or non-judicial handling of problems.
La politique menée en France en matière de sécurité publique est caractérisée par des traits tels que la prééminence d'un noyau « dur » de services de l'Etat (police, gendarmerie, parquet, préfecture), la subordination aux impératifs de l'ordre public, la primauté de la répression, l'extrême variabilité des priorités en matière de petite et moyenne délinquance, etc. L'article explique comment une telle politique est produite et pourquoi. Elle résulte largement de propriétés liées à la manière dont, au quotidien et sur le terrain, les divers acteurs gèrent les interdépendances que structure le problème dit de la sécurité publique et génèrent ou non des modes de coopération entre eux. La perspective adoptée pour traiter les observations récoltées lors d'une enquête dans trois départements est celle de l'analyse systémique (qui est confrontée à l'analyse dite institutionnelle) de l'action collective. Elle suggère combien restreinte demeure la marge actuelle dont disposent les directions des services publics de l'Etat pour imposer des priorités nationales et homogènes, et combien timides restent les formules dites partenariales et tendues vers la prévention ou le traitement non judiciaire des problèmes.
36 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Monsieur Jean-Claude Thoenig
La gestion systémique de la sécurité publique
In: Revue française de sociologie. 1994, 35-3. pp. 357-392.
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Thoenig Jean-Claude. La gestion systémique de la sécurité publique. In: Revue française de sociologie. 1994, 35-3. pp. 357-
392.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsoc_0035-2969_1994_num_35_3_4340Zusammenfassung
Jean-Claude Thœnig : Die systemische Führung der öffentlichen Sicherheit.
Die in Frankreich in Bezug auf die öffentliche Sicherheit geführte Politik zeichnet sich durch bestimmte
Eigenschaften aus wie die Vorherrschaft eines "harten" Kerns der Staatsdienste (Polizei, Gendarmerie,
Staatsanwaltschaft, Präfektur), die Unterordnung unter Zwänge der öffentlichen Ordnung, der Vorrang
der Bestrafung, die äusserste Variabilität der Prioritäten in Bezug auf kleine und mittlere Delinquenz,
usw. Der Aufsatz stellt dar, wie und warum eine solche Politik entsteht. Sie rührt weitgehend aus den
Eigenschaften her, die mit der täglichen und praktischen Behandlungsweise zusammenhängen, mit der
die verschiedenen Akteuren die vom sogenannten Problem der öffentlichen Sicherheit strukturierten
Interdependenzen führen und gegebenenfalls Arten der Zusammenarbeit untereinander hervorbringen.
Die berücksichtigte Perspektive zur Behandlung der anlässlich einer Umfrage in drei Departements
gesammelten Bcobachtungen ist die der systemischen Analyse der Kollektivhandlung (die systemische
Analyse wird der sogenannten institutionellen Analyse gegenübergestellt). Sie lässt durchblicken wie
eng die heutige Handlungsspanne ist, über die die Führungen der staatlichen öffentlichen Dienste
verfugen, um nationale und homogene Prioritäten durchzusetzen und wie zaghaft die sogenannten
Partnerschaftsformeln bleiben, die auf die Vorbeugung oder die aussergerichtliche Behandlung der
Probleme zielen.
Resumen
Jean-Claude Thœnig : La gestión sistemática de la seguridad pública.
En materia de seguridad pública, la politica llevada en Francia está caracterizada рог rasgos tales
como la superioridad de un núcleo "duro" de los servicios del Estado (policia, gendarmeria, tribunal,
prefectura), la subordinación a los imperativos del orden público, la supremacia de la represión, la
variabilidad extrema de prioridades en los casos de pequena y mediána delincuencia etc. El artículo
explica por que y cómo se produce este tipo de política. Esta es el resultado sobre todo de la manera
como a diario y sobre el mismo terreno, los diferentes actores administran las interdependencias que
estructuran el problema de la dicha seguridad publica, generando o no formas de cooperación entre
ellas. La perspectiva adoptada para tratar las observaciones recogidas en una encuesta realizada en
tres departamentos es la del análisis sistémico (que es confrontado con el análisis dicho institucional)
de la acción colectiva. Esta sugiere cuan reducido es el margen actual del que disponen las direcciones
de los servicios publicos del Estado para imponer las prioridades nacionales y homogéneas y cuan
timidas quedan estas formulas partenariales, extendidas hacia la prevención no judicial de los
problemas.
Abstract
Jean-Claude Thœnig : Systemic management of public security.
France's policy in matters of public security is based on the following elements : the government (public
and military police force, public prosecutor's office, prefecture) firmly placed at the centre, a
subordination to the imperatives of law and order, the primacy of repression, an extreme variability in
the priorities for petty and middle crime, etc. The article explains how and why this type of policy came
to exist. It is mainly the result of a day-to-day, on-the-job development of the interdependence of rights
between the various actors when dealing with public security issues ; in some cases leading to certain
modes of cooperation, but not in all. The method adopted to analyse the observations collected during a
survey in three departments in France was that of systemic analysis of collective action (confronted with
what is known as institutional analysis). First, it makes clear the narrow margin which the heads of
public service currently have in order to impose national, homogenous priorities. Secondly, it shows the
lack of development of the supposed partnerships and their tendency towards prevention or non-judicial
handling of problems.
Résumé
La politique menée en France en matière de sécurité publique est caractérisée par des traits tels que laprééminence d'un noyau « dur » de services de l'Etat (police, gendarmerie, parquet, préfecture), la
subordination aux impératifs de l'ordre public, la primauté de la répression, l'extrême variabilité des
priorités en matière de petite et moyenne délinquance, etc. L'article explique comment une telle
politique est produite et pourquoi. Elle résulte largement de propriétés liées à la manière dont, au
quotidien et sur le terrain, les divers acteurs gèrent les interdépendances que structure le problème dit
de la sécurité publique et génèrent ou non des modes de coopération entre eux. La perspective
adoptée pour traiter les observations récoltées lors d'une enquête dans trois départements est celle de
l'analyse systémique (qui est confrontée à l'analyse dite institutionnelle) de l'action collective. Elle
suggère combien restreinte demeure la marge actuelle dont disposent les directions des services
publics de l'Etat pour imposer des priorités nationales et homogènes, et combien timides restent les
formules dites partenariales et tendues vers la prévention ou le traitement non judiciaire des problèmes.R. franc, sociol. XXXV, 1994, 357-392
Jean-Claude THŒNIG
La gestion systémique
de la sécurité publique
RÉSUMÉ
La politique menée en France en matière de sécurité publique est caractérisée par
des traits tels que la prééminence d'un noyau «dur» de services de l'Etat (police,
gendarmerie, parquet, préfecture), la subordination aux impératifs de l'ordre public,
la primauté de la répression, l'extrême variabilité des priorités en matière de petite
et moyenne délinquance, etc. L'article explique comment une telle politique est pro
duite et pourquoi. Elle résulte largement de propriétés liées à la manière dont, au
quotidien et sur le terrain, les divers acteurs gèrent les interdépendances que structure
le problème dit de la sécurité publique et génèrent ou non des modes de coopération
entre eux. La perspective adoptée pour traiter les observations récoltées lors d'une
enquête dans trois départements est celle de l'analyse systémique (qui est confrontée
à l'analyse dite institutionnelle) de l'action collective. Elle suggère combien restreinte
demeure la marge actuelle dont disposent les directions des services publics de l'Etat
pour imposer des priorités nationales et homogènes, et combien timides restent les
formules dites partenariales et tendues vers la prévention ou le traitement non judiciaire
des problèmes.
S 'agissant de la sécurité publique, les autorités politiques sont confront
ées en France à une évolution remarquable. Jusqu'au début des années
1970, leur attention avait été dominée par l'évitement du «désordre pu
blic» (Gleizal, 1990). Etait prioritaire pour l'Etat la répression de toute
atteinte à l'ordre établi. Le crime de sang en matière de police judiciaire
et la grève pour ce qui concerne la fonction de police dite administrative
symbolisaient une telle conception. Désormais, d'autres enjeux s'inscrivent
avec insistance sur l'agenda de l'Etat; d'autres priorités sont affichées de
façon volontariste par ses dirigeants. La petite délinquance de proximité
(le vol de voiture), l'incivisme (le tag), la marginalité économique (les
jeunes banlieusards sans emploi) illustrent une telle attention. L'action pu
blique change de problématique en matière de sécurité. Il s'agirait désor
mais de mieux répondre aux demandes sociales et locales, de traiter les
dimensions culturelles et émotives qui génèrent parmi la population des
sentiments dits d'insécurité.
357 Revue française de sociologie
L'évolution des priorités politiques nationales est censée se traduire par
de profondes modifications du travail administratif. En France, les respon
sables qui se sont succédé à la tête du gouvernement ont assigné trois
axes à la gestion de la sécurité publique. L'un porte sur l'enrichissement
des tâches et des modalités d'intervention des services de l'Etat : du
contrôle et de la répression, il faut s'ouvrir, en amont, vers la prévention
et, en aval, vers la réinsertion des délinquants. Un autre axe se traduit par
un élargissement du nombre des parties prenantes : aux services étatiques,
traditionnellement chargés des fonctions de police et de justice, doivent
se joindre de nouveaux acteurs, qui vont des travailleurs sociaux aux ser
vices de la voirie et de l'urbanisme, des polices municipales aux associa
tions de volontaires et aux entreprises. Enfin, une approche horizontale
des problèmes exige une élaboration conjointe et des interventions dites
partenariales : l'Etat, qui a été en France l'acteur hégémonique de la lutte
contre le désordre public, veut ouvrir la concertation avec les collectivités
territoriales, le secteur associatif et le monde des entreprises de manière
à coordonner les efforts et accroître les ressources disponibles. Aucune
institution ne peut plus agir seule dans son coin et le plus large cercle de
partenaires est sollicité.
Pour saisir la portée de telles mesures et volontés, un bref rappel du
contexte administratif et institutionnel français est nécessaire. L'Etat a la
charge de l'ordre public et de la sécurité publique (crime and law). Celui-là
est attribué au corps préfectoral qui est rattaché au Ministère de l'intérieur.
Celle-ci est exercée par les parquets - dirigés par des procureurs - et par
les tribunaux, qui relèvent tous deux du Ministère de la justice, avec la
contribution des services préfectoraux. Pour exécuter leurs missions res
pectives, la magistrature et la préfecture disposent des forces de police.
La gendarmerie territoriale quadrille les espaces ruraux, et elle est placée
sous les ordres du Ministère des armées. La police nationale, à travers le
corps des commissaires, s'occupe des territoires urbanisés, étant pour sa
part rattachée au de l'intérieur. Les maires, qui dirigent les
communes, exercent de leur côté, et en complément des préfets, une fonc
tion de police administrative. Dans certaines villes, ils disposent pour ce
faire d'un corps de police municipale. Cependant, la fonction de police
judiciaire demeure le monopole des services de l'Etat. Deux particularités
méritent encore d'être notées. Les de l'Etat occupent le territoire
national de façon fine : c'est ainsi que l'essentiel des moyens de la gen
darmerie et de la police nationale se trouvent localisés dans des circons
criptions de dimension infradépartementale (une brigade de gendarmerie ou
un commissariat couvrant une zone de 5 à 500 km2). D'autre part, la chaîne
de commandement s'étend des services centraux de Paris jusqu'aux échelons
de base, en passant par les niveaux régional et départemental. Les parquets
et les tribunaux, quant à eux, administrent une circonscription géographique
qui peut comprendre tout un département ou une partie de celui-ci.
Le présent article traite de la manière dont des enjeux de sécurité pu
blique mobilisent au quotidien l'action d'intervenants. Il s'appuie sur les
358 Jean-Claude Thœnig
résultats d'une enquête qui a observé les pratiques dans trois départements
(Gatto et Thœnig. 1993). Le dispositif d'étude est présenté en Annexe.
La perspective qui sera adoptée ci-après ne se propose pas d'établir
une évaluation de la politique gouvernementale, l'évaluation confrontant
la nature des résultats obtenus - par exemple, en termes de taux de dé
linquance et de sentiment d'insécurité au sein de la population - et le
contenu des objectifs affichés ou édictés par les autorités nationales, ainsi
que les ressources allouées pour les mettre en œuvre. Elle est autre et
s'inscrit dans une ligne relevant de l'analyse des politiques publiques (Mé-
ny et Thœnig, 1989). D'une part, à la différence de l'évaluation, il s'agit
non pas d'émettre un jugement sur la politique du gouvernement, mais de
comprendre comment l'action publique se mobilise et se déploie, isolément
ou en collaboration avec des milieux tiers, autour de problèmes dits de
sécurité. D'autre part, la perspective consiste à établir comment des poli
tiques publiques se construisent à partir de la pratique quotidienne des
services agissant sur le terrain. De façon délibérée, une attention privilé
giée sera donnée à une vision bottom up de l'action publique, qui se traduit
notamment par l'hypothèse que les services extérieurs de l'Etat, loin de
se réduire au seul rôle de mise en œuvre plus ou moins passive et confor
miste, participent de manière active, et en lui imprimant leur propre lo
gique, à la production des politiques publiques au concret. Deviennent donc
questions pour la recherche à la fois le contenu précis que revêt la sécurité
publique comme enjeu, l'identification des intervenants pertinents et la na
ture des effets que produit leur action.
Une telle perspective exige que l'on rompe avec une approche trop ex
clusivement institutionnelle de la sécurité publique. Dans le cas présent,
il est proposé l'utilisation de rapproche systémique de l'action collective.
Elle s'appuie sur un cadre déjà exposé par ailleurs (Crozier et Friedberg,
1977) et perfectionné lors de son application à des problèmes publics tels
que la réglementation des transports routiers (Dupuy et Thœnig, 1985) ou
le droit de la concurrence (Dupuy et Thœnig, 1987).
Deux constats empiriques majeurs ressortent de l'enquête sur la gestion
de la sécurité publique au quotidien. D'une part, le domaine est pris en
charge par un noyau dur de quatre acteurs : la police nationale, la gen
darmerie territoriale, le parquet et la préfecture. Ils forment l'épicentre
d'un système d'action concret qui se régule de manière informelle. Les
autres partenaires tendent à se mouvoir ou à être rejetés à la marge du
traitement du problème public. D'autre part, il existe une extrême diversité
des réponses en la matière. L'espace national - qui, vu du haut de l'Etat,
apparaît comme un ressort d'action unique car soumis aux mêmes lois et
intégré car quadrillé par les mêmes institutions publiques - recouvre en
fait une multiplicité de normes d'actions et une grande diversité de poli
tiques concrètes. En même temps, la conception traditionnelle de l'ordre
public reste, malgré les efforts ministériels, prioritaire par rapport à l'a
ttention accordée symboliquement et concrètement au traitement de la sé
curité publique. Enfin, la lutte contre la délinquance est centrée sur la
359 Revue française de sociologie
fonction de répression proprement dite, les fonctions de prévention et de
réinsertion étant marginalisées sinon laissées en friche.
I. - L'analyse institutionnelle et la logique bureaucratique
Par nature, le traitement de la sécurité publique mobilise l'action de
multiples intervenants sur le terrain. L'interdépendance entre acteurs s'a
vère une donnée généralisée. Ce que l'un fait peut précéder, accompagner
ou suivre ce que d'autres font. Le parquet intervient sur des affaires qui
ont été conduites, du recueil des preuves d'un délit à l'arrestation des pré
venus, par des services de police. La qualité du dossier que traite le mag
istrat dépend donc de la qualité du travail qu'aura accompli l'officier de
police judiciaire. La lutte contre la maltraitance des enfants voit intervenir
des travailleurs sociaux en même temps qu'elle mobilise les magistrats du
Ministère de la justice. Les maires fournissent une source majeure d'i
nformation des services de l'Etat, préfecture ou police, sur des mouvements
suspects d'individus aussi bien que sur l'état de l'opinion publique. Lors
d'une enquête, les unités de la police généraliste s'appuient souvent sur
des services spécialisés en techniques d'identification. Si une action de
prévention sociale échoue dans un quartier, les conséquences risquent fort
d'avoir à être prises en charge par des actions de répression policière.
L'étude des situations d'interdépendance s'avère donc comme une entrée
tout à fait stimulante et fructueuse. Elle rejoint d'ailleurs le sens commun :
plus le niveau de coopération est élevé entre des partenaires, mieux ils
arrivent à agir sur un problème collectif qui est ainsi structuré par l'ad
dition de leurs interventions respectives. Moins les partenaires manifestent
une capacité à travailler ensemble, moins le problème collectif sera pris
en charge et plus il sera difficile à résoudre. La gestion horizontale ou
large de la sécurité publique sera dans ce cas réduite à une juxtaposition
de sectorialités étroites et l'insécurité ne sera plus le problème de personne.
En France, les partenaires ainsi placés en interdépendance sont en maj
orité des fonctionnaires appartenant à de grandes administrations publi
ques. Celles-ci sont souvent d'origine ancienne. La gendarmerie nationale,
pour en donner une illustration, a été créée il y a plus de deux siècles.
Leur taille prend des dimensions consistantes. La police nationale, par
exemple, regroupe plus de 120000 agents. Leur présence est massive.
Ainsi, sur un même territoire local peuvent intervenir jusqu'à quinze ad
ministrations exerçant des missions diverses, du travail social à Pilotage,
de la réinsertion à la répression. Si on ajoute à cela le fait que ces admin
istrations sont dotées de pyramides fortement structurées et regroupent
des personnels bénéficiant de statuts de fonctionnaires, le poids qu'exerce
l'organisation à laquelle les intervenants singuliers sont rattachés, et dont
360 Jean-Claude Thœnig
ils sont membres, semble déterminant. Ces traits caractéristiques expliquer
aient donc l'engagement, ou le non-engagement, d'actions collectives.
Un diagnostic souvent établi par les sciences sociales met en évidence
le constat que les administrations d'Etat, mais aussi celles rattachées aux
collectivités locales, relèvent de logiques bureaucratiques. D'où l'intérêt
de tester plus en détail l'hypothèse formulée par l'approche institution
nelle : ce sont les phénomènes structurels, relationnels et culturels propres
à l'organisation d'appartenance formelle des individus et des services qui
déterminent la capacité de ceux-ci à traiter un problème qui tisse des s
ituations d'interdépendance entre les intervenants. De ce point de vue, la
police a suscité l'attention de nombreux travaux de sciences sociales. A
les lire, sa bureaucratisation revêt deux faces. D'une part, elle se manifeste
par la place prépondérante qu'occupe la rationalité légale, celle-ci étant
entendue au sens où Max Weber utilise le concept. Le travail policier est
strictement encadré. Car le pouvoir politique arrive à contrôler les insti
tutions chargées de l'usage de la force publique en ayant recours à trois
modalités administratives : la centralisation de l'autorité hiérarchique, la
réglementation stricte des tâches, le recrutement et la promotion des agents
sur la base de leur mérite professionnel (Reiss, 1992). D'autre part, sur
un registre différent, la bureaucratie se traduit en leur sein par des phé
nomènes de dérives, d'effets pervers et de dysfonctionnements. Les pro
cédures sont détournées et vidées de leur fonction manifeste par les
exécutants. Les missions sont oubliées et occultées. La paralysie s'installe
à l'intérieur de l'institution. Des corporatismes prennent le pas (Tonry et
Morris, 1992).
Appliquée au cas de la police française, l'analyse institutionnelle
conduit à une conclusion agréée par de multiples spécialistes. Le modèle
français relèverait du type autoritaire (Monjardet, 1993). Les policiers se
caractériseraient par la distance qu'ils prennent par rapport au monde ju
diciaire dont ils sont pourtant censés être le bras opérationnel (Robert,
1990). La manière dont la police nationale et la gendarmerie territoriale
gèrent leurs relations avec des partenaires extérieurs est jugée comme peu
coopérative et réticente. Le système serait ainsi clos sur lui-même (Loubet
del Bayle, 1992), car empêtré dans sa lourdeur et englué dans des intérêts
catégoriels, favorisant ainsi une dynamique de rivalités entre corps et la
prédominance de cloisonnements entre services (Gleizal, 1990).
Ces mêmes observateurs notent certes à la base des institutions poli
cières l'existence de phénomènes informels. C'est ainsi que les exécutants
sur le terrain bénéficieraient d'une forte insertion personnelle dans le tissu
social de leur circonscription locale. D'autre part, les relations entre su
périeurs et subordonnés seraient marquées par une relative absence de fo
rmalisme et par un sentiment de solidarité collective (Ackermann, 1993).
Aux yeux de ces auteurs, l'étendue de tels phénomènes informels s'expli
que par le fait qu'ils permettent à l'institution de contourner la rigidité
de sa structure formelle en s 'adaptant à des particularismes locaux. Ceci
dit, et malgré l'existence d'une régulation informelle par le territoire local,
361 Revue française de sociologie
la régulation par l'autorité hiérarchique demeurerait la rationalité domi
nante (Gleizal, 1990). Ou, pour le dire autrement, de tels phénomènes
informels ou cachés, d'ordre microscopique, ne modifieraient pas grand-
chose au constat d'une logique bureaucratique d'ordre macroscopique
(Monjardet, 1993).
Ce type d'analyse, que l'on appellera institutionnelle, permet de constat
er à quel point la bureaucratisation favorise un émiettement des politiques
publiques. En d'autres termes, on ne devrait pas observer de gestion co
opérative ou transversale de la sécurité publique sur le terrain. Chaque
administration aurait tendance à parcelliser de manière à se rendre autar
cique par rapport aux autres. Une telle approche rend à première vue cor
rectement compte d'un certain nombre d'observations recueillies lors de
notre enquête, en ce qui concerne la police mais aussi en ce qui concerne
les autres institutions. La bureaucratisation semble imprégner les administ
rations.
1. - L'autonomie institutionnalisée
Comment les institutions administratives intègrent-elles en leur sein les
actions de leurs membres ? Trois caractéristiques communes apparaissent
à l'observation des pratiques internes : une forte autonomie dans l'exécu
tion des tâches, une faible prégnance des lignes de commandement hié
rarchique, une constante pression institutionnelle à travers des valeurs
partagées.
On peut s'attarder quelque peu sur le cas de la gendarmerie territoriale.
Institution à statut militaire, elle socialise ses personnels de manière
contraignante : le respect de l'autorité, la solidarité à l'égard de la «mai
son», le service de l'Etat orientent les conduites avec insistance. En même
temps, les pratiques relationnelles au sein de l'organisation font apparaître
une autre face. La pyramide hiérarchique joue un rôle relativement s
econdaire et les prescriptions qu'elle adresse aux subordonnés restent limi
tées. En fait, la pression par le commandement s'avère modérée. Elle tend
même à s'atténuer à mesure que l'on gravit les échelons hiérarchiques. Si
l'autorité en tant que statut est valorisée, le pouvoir réel dont dispose un
chef sur ses subordonnés demeure contenu à un niveau modeste. La dé
pendance du subordonné à l'égard de son supérieur se limite à quelques
domaines : la carrière, l'affectation d'un poste, l'allocation d'une mission.
Ceci étant établi, le chef intervient peu dans l'exécution détaillée du tra
vail. Il pilote ses collaborateurs plutôt par la distance et par la confiance,
il ne leur dicte guère de façon discrétionnaire des comportements. L'i
nterventionnisme arbitraire est peu pratiqué. Le climat humain s'avère plutôt
neutre dans la vie quotidienne, ni bon ni mauvais. Personne n'investit dans
la relation hiérarchique de manière émotionnellement chargée, à l'excep
tion de quelques services où de jeunes gendarmes vivent mal la relation
362 Jean-Claude Thœnig
avec certains de leurs chefs dont ils soulignent un mode autoritaire de
commandement. Cette pression modérée de la hiérarchie en termes rela
tionnels se traduit institutionnellement par une norme partagée. La routine
quotidienne se nourrit de la confiance qu'a priori les supérieurs et les su
bordonnés se portent réciproquement.
La gendarmerie, à cet égard, n'apparaît pas comme un univers singulier.
Au sein des services de protection judiciaire de la jeunesse, entre gradés
de la police nationale, dans la magistrature, on retrouve des configurations
identiques. La distanciation verticale se prolonge et se complète par des
phénomènes de horizontale. L'évitement d'interdépendances
fonctionnelles fortes est ainsi très marqué entre collègues ou entre pairs.
On coopère très peu entre gens du même rang. Certes, la convivialité et
l'esprit de camaraderie ne sont pas absents, mais on ne traite guère de
façon collective une même tâche. Ainsi, entre inspecteurs de police d'un
même commissariat, on s'alloue le travail de manière telle que chacun
puisse gérer ses propres dossiers avec le minimum d'interférence fonc
tionnelle à l'égard de ses collègues. A chacun son espace. Entre procureurs
ou entre chefs de commissariat de circonscriptions voisines, il existe aussi
très peu d'échanges. A chacun son territoire. Le fonctionnaire s'arrange
pour vivre séparé de ses égaux. L'interdépendance, surtout si elle est sys
tématique et prolongée, est considérée comme une exception, une situation
peu agréable à vivre, une difficulté. Les valeurs institutionnelles légitiment
de telles pratiques. Etre un fonctionnaire généraliste constitue la référence.
Etre un service polyvalent fonde la règle de bonne gestion administrative.
Le fait de «travailler ensemble» signifie que l'on n'interfère pas ou que
l'on ne s'ingère pas dans les affaires d'autrui.
Des relations distantes et peu fréquentes s'établissent ainsi entre les ser
vices tout au long de la pyramide hiérarchique et à travers le réseau qua
drillant le territoire. En temps ordinaire, le sous-préfet voit peu le préfet,
qui rencontre encore moins souvent ses collègues de départements voisins.
Quant au travailleur social, il s'arrange pour garder sous le coude la gestion
de son portefeuille de clients-usagers. Il n'est pas un partisan fervent du
travail partagé avec des collègues et il dérange le moins possible son di
recteur départemental. Les unités se superposent ou se juxtaposent. L'or
ganisation comme système relationnel apparaît comme une pyramide peu
intégrée, traversée de comportements centrifuges et individualistes. D'où
un apparent paradoxe qui voit coexister la bureaucratisation institutionnelle
et des pratiques d'autonomie, sinon d'évitement relationnel. D'un côté se
multiplient des prescriptions édictées par l'institution : circulaires, direc
tives, règlements, procédures standard. De l'autre se manifeste une ten
dance permanente à l'éclatement de la cohésion organisationnelle. En
réalité, l'autonomie et l'évitement ne constituent pas l'envers de la bu
reaucratisation, mais son complément. En paraissant jouer seul, le policier
ne joue pas contre mais avec l'institution qui est la sienne.
La nature du travail en matière de sécurité publique expliquerait un tel
état des lieux. La bureaucratisation par les procédures permet de routiniser
363

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