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Les Sociétés d'Economie Mixte, acteurs de la Ville

De
214 pages
Les Sociétés d'Economie Mixte sont les témoins privilégiés de l'évolution des politiques urbaines. D'outil de l'Etat à leur prise en main par les collectivités locales, quel fut leur rôle d'acteur entre décentralisation et recentralisation, libéralisme et régulation économique ? Pourquoi leurs positionnements sont-ils si différents à Bordeaux, Montpellier ou Rennes ? Le champ des acteurs de la Ville s'élargit avec de nouvelles formes de partenariats public privé et d'entreprises publiques locales. Existe-t-il un "modèle européen" de fabrication de la Ville ?
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Préfaces
Le groupe Caisse des Dépôts, investisseur de long terme au service de l'intérêt général et du développement économique du pays, a contribué à l'émergence du mouvement des sociétés d'économie mixte locales. Créateur de solutions durables, il invente en permanence de nouvelles manières d'appuyer les politiques publiques nationales et locales, au service des collectivités territoriales et des acteurs économiques. Dans le champ du renouvellement urbain et du développement local, l’action du groupe s'est diversifiée avec notamment de nouvelles formes de partenariats public-privé. La publication de Jacques DA ROLD, issue de sa thèse de doctorat, resitue le mouvement des SEML dans sa dimension historique, pour mieux comprendre ce nouveau contexte d’action, ainsi que présenter les enjeux de l’économie mixte à l'échelle des territoires européens. Sa thèse nous apporte une présentation riche du sujet, au travers des regards croisés d'expériences françaises et de celles d'autres pays européens, et nous montre surtout que l'Europe ne sonne nullement le glas des SEML. Cette forme d’association entre acteurs publics et acteurs privés constitue toujours un outil d’actualité, qui doit servir, et cela demeure l’essentiel, des projets de qualité, portés par des élus locaux volontaristes, des investisseurs et des acteurs économiques soucieux de développement durable et de création de valeur. Tout à la fois travail de mémoire et démarche prospective, cette contribution sur les enjeux de la ville et du développement local s'inscrit dans le cadre des missions de l'institut CDC pour la Recherche. En effet, ce programme de la Caisse des dépôts de soutien à des projets de recherche a le souci de promouvoir travaux ou colloques dans un triple objectif : impulser de nouvelles recherches sur des sujets liés aux problématiques du groupe Caisse des dépôts, remplir un rôle de médiation entre équipes de recherche et acteurs opérationnels du groupe et favoriser ainsi les synergies à partir de ces échanges, nous éclairer sur notre environnement économique et contribuer au débat public. Plus spécifiquement, promouvoir la publication de l’excellente thèse de Jacques DA ROLD est une contribution importante à l’histoire du rôle de la Caisse des Dépôts auprès des collectivités locales en matière d’aménagement et de développement économique. Soutenir ainsi le travail de mémoire d’un expert qui, à partir de son expérience opérationnelle a su nourrir une réflexion de recherche originale, c’est bien sûr restituer des informations précieuses sur notre histoire, c’est aussi mieux saisir les enjeux présents et futurs de notre action. Apporter un soutien de ce type en association avec la SCET a rendu la démarche plus pertinente encore. Isabelle LAUDIER Responsable scientifique de l’institut CDC pour la Recherche. 5

Les sociétés d'économie mixte locales participent depuis 50 ans à l'évolution des politiques urbaines et territoriales. Ayant intégré les SEML du réseau SCET depuis 1971, comme responsable opérationnel à Chalon-surSaône, Montceau-les-Mines, Saint-Malo et Saint-Brieuc, puis comme directeur de SEM et de l'agence de la SCET à Bordeaux, Jacques DA ROLD est le témoin privilégié d'une époque qui a vu la fin des grands ensembles et l'émergence des défis du développement durable. S'appuyant sur ses expériences, il s'est engagé dans un travail de recherche universitaire sur le positionnement des SEM comme acteur de la ville et du développement local. Les SEM apparaissent comme le reflet des politiques locales et nationales, avec une capacité d'innovation, au sein du réseau SCET, pour demeurer force de proposition, mettre en œuvre des solutions adaptées et fluctuantes dans le temps, et ainsi répondre aux attentes des élus locaux et de leurs citoyens. Situant les SEM dans la "nébuleuse" des partenariats public-privé, en France et en Europe, n'en sont-elles pas le modèle le plus ancien et le plus élaboré ? Jacques DA ROLD démontre que des formes d'entreprises publiques semblables aux SEM se retrouvent dans des projets emblématiques d'autres pays européens. Selon ses propres propos, les "nouveaux PPP" ne constituent nullement le "nouveau sésame" pour la mise en œuvre des projets. Se plaçant au-delà des débats juridiques, il met en valeur les relations personnelles, l'intuitu personae, la passion qui se conjugue avec le devoir d'humilité, la nécessité de demeurer au service d'un projet politique local. Il pourra agacer certains de ses lecteurs et en enthousiasmer d'autres, mais tous pourront convenir que les bases de son raisonnement ainsi que les exemples choisis sont d'une rigoureuse actualité. Cet ouvrage s'inscrit résolument dans une démarche prospective. Sans dogmatisme, il s'implique dans la réflexion sur le rôle des différents acteurs de la ville et du développement local face aux nouveaux enjeux urbains auxquels les SEM et la SCET apportent leur contribution. À cette fin, le projet de la SCET, adossée à la Caisse des Dépôts et au groupe SNI, est d'être l'acteur de référence de l'économie mixte, avec un objectif : renforcer la performance des SEM pour leur permettre de conforter leur légitimité. Rémi de NIJS Président-directeur général de la SCET

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Avant-propos
Ne dites pas que je suis aménageur… … il me croit urbaniste.

Chaque recherche a son histoire… … celle-ci s'enracine dans une démarche nourrie par un parcours personnel et professionnel… et le fruit de rencontres. Ma vie professionnelle s'est essentiellement nourrie d'une approche opérationnelle de l'urbanisme et de l'aménagement, notamment au sein du monde des sociétés d'économie mixte locales (SEML), avec la culture de la rationalité de chaque réalisation marquant son "territoire". Projets après projets, cette logique dont était marquée ma démarche opérationnelle m'est apparue incomplète pour répondre aux questions auxquelles me conviait "la ville" que j'avais façonnée au fil des ans et qui s'insurgeait en "crises" récurrentes. Acteur de la ville dans l'action au quotidien, il me semblait nécessaire de prendre le temps de la réflexion, de "se poser" pour inscrire ces années passées dans une vision en permettant l'analyse et, si possible, la compréhension de ces remises en cause1 auxquelles j'avais été si souvent confronté en qualité d'urbaniste et d'agent de SEML. Une double formation d'ingénieur et d'urbaniste m'a apporté quelques réponses mais également de nombreux questionnements justifiant que bien souvent la "rationalité et la rigueur" de l'ingénieur sont mises en défaut par les multiples composantes de la "société urbaine" et qu'ainsi plusieurs grilles de lecture s’entrecroisent, sur un même sujet d'analyse, en un même temps et a fortiori en des temps distincts sur une période couvrant plus d'un demi-siècle2. Soucieux d'inscrire cette réflexion dans un contexte qui soit indépendant des mondes professionnels dans lesquels j'avais jusqu'à présent évolué, je me rapprochai à cet effet de Maurice GOZE3 que j'avais côtoyé lors de l'accueil de stagiaires de l'Institut d'aménagement et d'urbanisme à la SEM Gironde Développement que je dirigeais alors et lors de la préparation d'une table ronde
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Le métier "d'urbaniste opérationnel" est de ceux qui occasionnent des "remises en cause" régulières, remises en cause en premier lieu de son propre environnement professionnel au travers notamment des "populations" impliquées par et dans cet environnement, "changer la Ville pour changer la Vie" fut et demeure pour moi bien plus qu'un "slogan" de campagne électorale. 2 Depuis les années 1950 qui marquent ma mémoire. 3 Directeur de l’Institut d’aménagement, de tourisme et d’urbanisme de Bordeaux 3.

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pour le congrès des SEM à Bordeaux en 2004. Il nous est apparu que les SEML avaient été au cours de ces cinquante années écoulées les témoins privilégiés, souvent décriés, voire contestés, de l'évolution des politiques urbaines et territoriales de notre pays et qu'à cet effet elles étaient un bon révélateur de ces politiques urbaines et territoriales. Leur "légitimité" apparaît, de nouveau, remise en cause alors même que le champ des acteurs de la ville s'élargit avec l'émergence de nouvelles formes de partenariats public-privé et d'entreprises publiques locales, sur fond de "culture européenne". C'est dans ce contexte que j'ai soutenu ce 20 novembre 2008 ma thèse de doctorat en aménagement de l'espace et urbanisme4 près de l’université de Bordeaux 3, l'originalité de celle-ci reposant sur la vision des SEML, dans leur rôle et leur positionnement parmi les acteurs opérationnels des politiques urbaines et territoriales, comme acteur et témoin de ces politiques et de leur mise en œuvre. Au-delà du cadre juridique des SEML, cette thèse s'appuyait ainsi essentiellement sur l'analyse de leur légitimité opérationnelle, ce qu'elles font plus que ce qu'elles sont. Cette légitimité était perçue au regard des projets stratégiques des élus locaux, de leur volonté politique de maîtrise opérationnelle de leurs projets et de leur niveau d'implication dans le déroulement de ceux-ci. Je n'ignore pas les questionnements juridiques sur le monde des SEML et ses flots d'incertitudes, notamment au niveau européen, mais considère qu'il ne s'agit pas de l'essentiel, me plaçant ainsi à contre-courant de bien des congrès et colloques de praticiens. Mes 35 années dans le monde des SEML m'ont en effet appris que celles-ci ont été soutenues par les élus locaux pour leurs capacités d'actions qu'elles ont développées et leur apport à l'exercice du pouvoir local, fondement réel de leur "légitimité", bien plus que par "force de loi", la loi venant, ensuite, comme régulateur. Mon expérience d'élu local au sein d'un chef lieu de canton rural5 m'a permis de "vivre de l'intérieur" les conditions et contraintes pour assurer cette maîtrise et la mettre en œuvre. Il faut à l'élu local, quel que soit son rôle au sein d'une équipe, tout à la fois la force du volontarisme et une persévérance faite d'écoute et de pédagogie. Volontarisme, écoute, pédagogie sont en effet à la
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Thèse de doctorat, Bordeaux 3, 2008, Les SEML : acteurs et témoins des politiques urbaines et territoriales, quelle légitimité entre partenariats public-privé et entreprise publique locale ?, sous la direction de Maurice GOZE (Institut d'aménagement, de tourisme et d'urbanisme de Bordeaux 3), soutenue sous la présidence de Guy BURGEL (université de Paris 10), avec Jean-Paul CARRIÈRE (Polytech' à Tours), Franck SCHERRER (Institut d'urbanisme de Lyon), Jean-Paul VOLLE (université de Montpellier) et Hubert-Gérald HUBRECHT (IEP de Bordeaux 4). 5 BUXY, en Saône-et-Loire.

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base de toute démarche de ce qui constitue la gouvernance urbaine6 telle que la définit Patrick LE GALÈS, complétant et se substituant aux approches sur le "gouvernement des villes"7 de Francis GODARD. Il convient d'y associer l'humilité nécessaire à tout acteur d'un urbanisme devant inscrire son caractère "aléatoire"8, dans une démarche visionnaire. Les aspects juridiques, lois et règlements qui font partie intégrante de l'évolution des SEML ne peuvent être occultés. Ils accompagnent cette recherche mais n'en constituent pas l'essence qui, tel que le rappelait André SANTINI en 1988, se situe dans la qualité des hommes et dans les opérations réalisées : "Les SEM ont largement contribué, mais trop souvent dans l'obscurité, à aménager et équiper notre territoire… C'est une formule délicate car elle repose sur la qualité des hommes qui l'animent et la valeur des SEM réside moins dans leurs caractéristiques (capital, contrats…) que dans les opérations qu'elles réalisent."9 Une recherche de la légitimité des SEML par une approche juridique aurait elle-même ses limites car tel que le signale Jean-François BOUDET, la conciliation entre le droit public et le droit privé est souvent impossible et les SEML relèvent de l'un et l'autre. "Replacée dans son environnement, la notion légale d'économie mixte, telle qu'elle résulte de la loi de 1983 ou de 2002 a consisté en une juxtaposition de règles antagonistes, et non en une notion juridique de référence… Faut-il alors demander la rédaction d'un texte qui exalterait les beautés de l'économie mixte sans en dévoiler son visage luxuriant ? L'utilité en serait douteuse et les inconvénients probables… La définition juridique de la SEM s'apparenterait à ces beaux édifices sans cesse en construction. Digne de la littérature kafkaïenne, les sociétés d'économie mixte n'ont pas besoin de nouveaux instruments juridiques."10 Il s'agit ainsi d'une contribution sur le thème de la ville et de l'aménagement local et territorial, dans le champ des axes de recherche du laboratoire ADES11, équipe TEMPOS et particulièrement de l'axe 1 du "projet
LE GALÈS Patrick, Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine, Revue française de Sciences Po, 1995. 7 GODARD Francis, Le gouvernement des villes, Descartes, 1997. 8 LACAZE Jean-Paul, Aménager sa ville : les choix du maire en matière d'urbanisme. Le Moniteur, 1987, p. 206. 9 SANTINI André, in 40 ans de sociétés d'économie mixte en France, Économica, 1988, p. 8. 10 BOUDET Jean, Les limites de l'approche juridique dans la définition de la SEM, in Regards croisés sur l'économie mixte, Colloque de Lille des 16 et 17 septembre 2004, L'Harmattan, 2006, p. 92-94. 11 ADES : Aménagement, développement, environnement, santé et société.
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de recherche quadriennal 2007-2010" du laboratoire ADES abordant la territorialisation de l'action publique12. Fruit de ces rencontres, cette recherche s'enracine ainsi dans un parcours personnel et professionnel qui m'a permis d'approcher l'urbanisme opérationnel sous différentes facettes qui avaient en commun l'expression de la "passion". Tout métier doit s'exercer avec passion, celui de l'urbanisme le nécessite. Ingénieur de formation, près de l'Institut national des sciences appliquées (INSA) de Lyon, dans le domaine du génie civil, bâtiment et travaux publics (BTP), ma vie professionnelle s'engageait, en 1968, au sein d'entreprises de travaux routiers, à la Société chimique de la route puis chez Jean Lefebvre, assez loin, apparemment, des préoccupations de l'urbanisme et de l'aménagement. Élément prémonitoire, peut-être, mon premier chantier se situait aux Minguettes à Vénissieux dans la pose de bordures de trottoirs et la confection des chaussées de ce qui devait devenir un des "quartiers emblématiques"13 de la France des "grands ensembles" et du "mal-être des banlieues". J'étais à l'époque dans ce premier contact professionnel avec le monde de l'entreprise nullement conscient d'être complice d'actions de "relégation"14 d'une partie de la population française, pour reprendre le "titre accrocheur" d'un rapport de Jean-Marie DELARUE, vingt ans après. Cet apprentissage par le "terrain" du monde des "grands ensembles" me permit d'approcher les "maîtres des lieux" et, participant aux réunions de chantier sur le "banc" des entrepreneurs, de côtoyer avec le respect et la déférence dus à leurs "rangs", architectes, grands prix de Rome, et ingénieurs des Ponts et Chaussées qui coordonnaient tous les intervenants dans le souci d'une harmonie d'ensemble tels les "maestros" d'un "orchestre" bien organisé. Je fus ainsi très vite au contact des réalités objectives de l'entreprise, de la notion de rentabilité immédiate plus importante que celle de qualité, des fusions-absorptions15, des
ADES : projet de recherche quadriennal 2007-2010, p. 23 : "axe 1 : action publique, développement local et durabilité des systèmes sociaux-spatiaux… quelle que soit l'échelle spatiale prise en compte, il existe des liens réversibles entre les dynamiques qui sous-tendent et/ou affectent la construction, la structuration et l'utilisation durable du territoire et de ses biens communs et les changements qui transforment les sociétés, qui les produisent et les utilisent… Cet ensemble complexe de conditions et de contraintes auxquelles sont confrontés les individus, les groupes et les réseaux constituent le cadre du jeu des acteurs sociaux qui réagissent en fonction de la marge de manœuvre dont ils disposent dans les différents domaines (économique, social, politique…) en adoptant des stratégies, collectives et individuelles, destinées à assurer (ou à optimiser) leur reproduction, leur développement ou leur survie…" 13 Rodéos de jeunes et voitures qui brûlent aux Minguettes, été 1981. 14 DELARUE Jean-Marie, Banlieues en difficultés : la relégation, Syros, 1991. 15 L'entreprise Jean Lefèbvre a été absorbée par GTM en 1986 puis a rejoint VINCI au sein d'EUROVIA en 2000.
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"ententes" pour "se partager les marchés" de la DDE et de la DDA16 et, je m'étonne encore devant les réactions indignées de ceux qui régulièrement semblent découvrir cette pratique ancestrale sur tous les continents du globe. Robert BOUCHERY, dans son rapport de décembre 1992 relatif à la prévention de la corruption, constate que "les entreprises jugent parfois la corruption ‘nécessaire’ à l'obtention de certains marchés. Des transactions occultes seraient conformes aux usages ‘habituels’ de certaines professions ou zones géographiques tels le Moyen-Orient, l'Amérique latine ou l'Afrique. La corruption est également parfois présentée comme ‘nécessaire’ en France, dans les relations avec les collectivités locales par exemple, même si elle prend alors des allures détournées, telles que la prise en charge de dépenses qui ne sont pas rendues nécessaires par le projet, études de marché, financement d'infrastructures... Dans l'optique de l'entrepreneur, il ne s'agira pas exactement de ‘corruption’ mais d'une conséquence, certes regrettable mais nécessaire, du jeu de la concurrence."17 Un séjour professionnel sur des chantiers en Libye ne pouvait que conforter cette réalité d'un monde de l'entreprise confronté à la concurrence, avec ses règles propres au-delà de cadres juridiques bien souvent inadaptés ; aujourd'hui l'implication de la plupart des entreprises, notamment du secteur du bâtiment, des travaux publics et des services urbains dans le cadre d'un marché à l'échelle du monde, ne peut que renforcer cette "culture" et ces pratiques jugées "nécessaires" du jeu de la concurrence. Cette vision du monde des chantiers du bâtiment et des travaux publics me rappelait ce que m'avait transmis mon père au travers de ses expériences des années d'après-guerre. Né à Vire en 1943, dans une ville normande anéantie par les bombardements américains de la Libération en juin 1944, fils d'une lignée de maçons, italiens de surcroît, je fus nourri de l'histoire de ces "messieurs du MRU" (ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme). Mon père a activement participé en qualité de chef de chantier d'une entreprise locale à la "reconstruction" de la cité de mon enfance. Il était alors déjà, dans ses propos, question de concurrence avec des "Parisiens" et notamment l'entreprise Albaric qui disposait de matériel "moderne" et qui, par ses contacts dans les ministères obtenait des marchés intéressants au détriment des "locaux", sujet toujours d'actualité.

Dans les années 1970, les marchés de la DDE se partageaient entre les majors des travaux publics (4 à 5 comme actuellement), souvent liés alors à des groupes pétroliers pour la fourniture du bitume ; ceux de la DDA pour les travaux de "remembrement" incluaient des entreprises locales créées, notamment dans le Sud où j'ai exercé, par des rapatriés d'Afrique du Nord. 17 BOUCHERY Robert, Prévention de la corruption et transparence de la vie économique, La Documentation française, 1993, p. 34.

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Mon père Aldo Da Rold sur un chantier de la reconstruction de Vire (14), entreprise Borsa-Dorival.

Au-delà de "l'histoire des grands ensembles"18 à laquelle j'apporterais ma contribution au fil des ans de ma vie professionnelle, j'enracine ainsi cette démarche de réflexion et de recherche universitaire dans ma mémoire familiale19 de ces années de l'après-guerre et de la "reconstruction des villes françaises" en écho des analyses de Danielle VOLDMAN20.

DUFAUX Frédéric, FOURCAUT Annie, SKOTELSKY Remy, Faire l'histoire des grands ensembles, Sociétés, Espaces, Temps, 2003. 19 1939-1956 : VIRE SE SOUVIENT… Association des collectionneurs virois, 1993, photo p. 267 : "la reconstruction de l'hospice Saint-Louis se poursuit, les ouvriers d'Aldo DA ROLD font la pause, l’inauguration aura lieu le 30 janvier 1954". 20 VOLDMAN Danielle, La reconstruction des villes françaises de 1940 à 1954 : histoire d'une politique, L’Harmattan, 1997.

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Le développement d'un parcours personnel et professionnel, s'il est le fait d'un croisement entre "hasards" et "relations" du milieu social, notamment celui "des anciens élèves de son école" n'est pas indissociable de nos années d'enfance, que ce soit, selon les périodes, par mimétisme ou par opposition. En intégrant la DDE de la Sarthe en 1970 pour prendre en charge le bureau d'études chargé des réseaux d'eau et d'assainissement, lors de la mise en place du premier ministère de l'Environnement21, je découvris les bases de ce qui serait "l'écologie" sous l'impulsion de précurseurs tel que Jean-Marie PELT22. Je participais ainsi, sans le savoir, à l'émergence de ce qui sera une composante du "développement durable", concept actuellement en "façade" de beaucoup de projets et servant trop souvent d'argument de marketing politique ou commercial, notamment dans la promotion immobilière. En proposant dans un schéma départemental de collecte et de traitement d'ordures ménagères, d'optimiser les circuits de transports, de recycler les boues de stations d'épuration et de certains déchets en compost pour la viticulture locale ou en valorisant le travail des agents d'entretien des stations d'épuration, il s'agissait bien de concilier développement économique, aspirations sociales et protection de l'environnement23. J'étais d'ailleurs, dans ces années-là, alors considéré comme un "marginal utopique", écologiste avant que ce soit "dans l'air du temps", au sein d'une administration départementale dont la mission n'était pas tant d'innover que de "consommer" les crédits inscrits au budget24. Ainsi, tout en occupant un poste de "mission" au demeurant passionnant, cette expérience professionnelle, me permit de découvrir les arcanes du monde de l'Administration et de la "bureaucratie" qui l'accompagne, "phénomène bureaucratique" analysé par Michel CROZIER et Erhard FRIEDBERG25. Souhaitant être "plus opérationnel" et la période permettant, sans trop de difficultés, de changer d'employeur, je rejoignais en 1973 le monde des sociétés d'économie mixte locales, sociétés associant capitaux privés et capitaux publics en vue de la mise en œuvre de projets d'intérêt collectif. Je ne devais pas le
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Robert POUJADE, maire de Dijon, fut ministre chargé "de la protection de la nature et de l'environnement" de 1971 à 1974. 22 Jean-Marie PELT fonde en 1971, à Metz, l'Institut européen d'écologie avec pour objectif de réconcilier les sciences de la vie avec les sciences de l'homme au sein d'un groupe de réflexion où l'homme serait considéré comme un élément de l'écosystème et étudié sous l'angle de la pluridisciplinarité. 23 Les trois piliers actuels du développement durable. 24 Cette notion de consommation annuelle des crédits (avec les difficultés de reports), spécifique au monde de l'administration, est préjudiciable à la recherche d'économies et contraire à tout concept de bonne gestion. 25 CROZIER Michel, FRIEDBERG Erhard, L'acteur et le système, Le Seuil, 1977. FRIEDBERG Erhard, L'analyse sociologique des organisations, GREP, 1988. FRIEDBERG Erhard, Le pouvoir et la règle, Le Seuil, 1993.

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quitter. Je m'engageais dans cette "aventure" de l'urbanisme opérationnel, dans ce concept de l'économie mixte qui évoquait alors une logique de coopération et de travail en commun entre puissance publique et secteur privé à une époque charnière de la fin des "grands ensembles"26. Au-delà des changements de sigles, de la ZUP à la ZAC, c'était celui d'une "nouvelle culture de l'urbain", une première remise en cause du mode de production de la ville et des milieux professionnels qui y avaient contribué, dont celui des SEML et de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC)27 que j'intégrais. Débutant par la fonction d'ACO28 (Agent chargé d'opération), j'étais en immersion totale avec toutes les réalités du terrain opérationnel, de l'acquisition du foncier, à la mise au point des plans, le suivi des travaux et bien sûr les relations au quotidien avec les élus locaux, les services de l'État et des collectivités, les promoteurs et la population, bien souvent dans un rôle de "médiateur". Le monde de la CDC m'apparaissait alors fascinant par sa capacité à appréhender tous les problèmes de la ville et à disposer de solutions et de réponses adaptées en toutes circonstances. Trente-cinq années en SEML, près des collectivités locales, ont tempéré ces certitudes, sans altérer l'enthousiasme des premières années, mais en les rendant plus lucides. Les fonctions opérationnelles exercées en différents lieux de la Bourgogne à l'Aquitaine, en passant par la Bretagne et le Languedoc, ont permis de me confronter à des cultures urbaines et territoriales différentes, tant en milieu urbain sur les agglomérations de Bordeaux, Rennes, Montpellier, Saint-Malo ou Saint-Brieuc qu'en milieu plus "rurbain"29, tel que sur la communauté urbaine du Creusot Montceau-les-Mines, ou près de petites villes des départements de Saône-etLoire, des Côtes d'Armor ou de Gironde. Mais, quel que fût le lieu ou l'importance de la collectivité, les élus locaux qu'il me fut donné de côtoyer étaient animés par la même volonté d'agir et d'entreprendre pour le "bien public". Il faut croire que cet art de l'action locale est difficile à apprécier et à définir tant les "remises en cause" sont fréquentes, au fil des ans, de la part des populations pour le "bien" desquelles celle-ci est
21 mars 1973 : circulaire Guichard confortant la circulaire dite "tours et barres" du 30 novembre 1971 relative aux villes moyennes : du temps des ZUP à celui des ZAC. 27 En réalité celui de la SCET (Société centrale pour l'équipement du territoire), filiale de la CDC mais à l'époque, en 1973, la "filiation directe" des SEML avec la CDC paraissait évidente, bien qu'erronée. 28 La fonction d'ACO, une invention à mettre au crédit de la SCET, est (et demeure encore actuellement) à la base de l'édifice opérationnel des SEML, c'est le chef d'orchestre d'une "opération", en relation transversale avec les services et les élus des collectivités et de l'État, les entreprises, maîtres d'œuvre et même la population concernée. 29 Cf. "la rurbanisation" au sens donné par Gérard BAUER et Jean-Michel ROUX dans leur ouvrage de 1976, Le Seuil.
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censée être entreprise. Peut-être s'agit-il, en partie, de la difficulté de "bien décider", l'information d'un décideur étant toujours incomplète. Tel que rappelé par Erhard FRIEDBERG, reprenant les analyses de la rationalité limitée de SIMON, "le décideur n'optimise ni ne maximise, il se contente d'une solution satisfaisante"30. J'ai ainsi tout à la fois, au cours de ces années, participé à la fourniture d'informations et mis en œuvre des décisions, ce qui me valut également d'être tout à la fois confronté à ces remises en cause de l’action publique conjuguées avec celles spécifiquement liées à l'économie mixte. Le caractère "hybride" de la société d'économie mixte me valut bien des propos aigres-doux, même de la part d'amis de la fonction territoriale, sur ce type d'entreprise qui "mutualise les risques et privatise les bénéfices". Ce type de remarque est d'ailleurs repris régulièrement et, tel que le souligne Guy DURAND dans son analyse sur la nature de l'économie mixte, "la vision idyllique de la société d'économie mixte a été contestée pour des raisons souvent opposées. Certains y décèlent une dislocation des structures administratives et l'affaiblissement de la puissance publique", la SEML, démembrement de l'administration et échappant à son contrôle pour mener sa propre existence, "à l'inverse, d'autres s'inquiètent de l'installation de la puissance publique dans un domaine qu'ils considèrent comme naturel pour les intérêts privés"31. C'est la traditionnelle querelle au sujet des frontières entre secteur privé et secteur public, avec ses critiques croisées, qui prend régulièrement les SEML pour cibles, surtout dans les périodes pendant lesquelles elles bénéficient du soutien des élus locaux dans leurs revendications d'émancipation par rapport au pouvoir d'État. Des alliances contre-nature se nouent alors entre les tenants d'un libéralisme régulé par les "garants" de l'État au ministère des Finances32 et certains syndicats, tel que la CGT ou FO, qui, trop souvent, continuent de confondre la défense des services publics et celle du statut de la fonction publique, même au sein du conseil économique et social33. La SEML est cependant parfois devenue "la bonne à tout faire"34 des élus locaux et s'est ainsi trouvée en bonne place pour "témoigner" des évolutions et de certaines dérives des politiques urbaines et territoriales. Mais, paradoxalement, elle a fait l'objet d'une attention du monde de la recherche et de l'université très limitée, si ce n'est dans le domaine juridique au travers de thèses et d'articles sur sa nature et son caractère ambivalents, "faux
FRIEDBERG Erhard, Le pouvoir et la règle, Le Seuil, 1993, p. 45. DURAND Guy, Les sociétés d'économie mixte locales, Berger-Levrault, 2002, p. 9. 32 Quelle que soit l'appellation de ce ministère. 33 Conseil économique et social, Rapport de 2006 "Aménagement du territoire, services publics et services au public". 34 Expression de Guy DURAND dans sa thèse sur la nature juridique des SEML, Montpellier 1, 1994.
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nez des personnes publiques leur permettant de poursuivre la réalisation de l'intérêt public tout en recourant aux techniques beaucoup moins contraignantes du droit privé."35 Tel que le remarquent Jacques CAILLOSSE, Patrick LE GALÈS et Patricia LONCLE-MORICEAU : "Les SEML participent depuis longtemps au ‘gouvernement des villes’… Elles sont au cœur des transformations de l'action publique urbaine en France, des relations du public et du privé et du système de valeurs auquel renvoie cette opposition, ainsi que des rapports entre gouvernement central et gouvernement local. À maints égards, elles sont une parfaite illustration du partenariat public-privé à la française, et de ses ambiguïtés… Malheureusement, en dehors de la thèse de François d'Arcy (1967)36 et d'imposants travaux juridiques (Devès, Bizet, 1991, Durand, 1995), les SEML ont peu retenu l'attention des chercheurs."37 La presse tant nationale que locale ne s'est souvent fait l'écho que des soubresauts du "microcosme politique", suite aux observations de chambres des comptes ou de "scandales financiers" permettant de s'attaquer aux élus au travers de leur SEML, par "ricochet comme au billard". La presse "professionnelle" a souvent suivi les mêmes travers avec parfois une vision corporatiste38, même si certaines revues telles que Le Moniteur, Urbanisme et, née plus récemment, Traits Urbains s'efforcent de développer une vision critique des sujets abordés39. Il me semblait possible de pallier cette lacune en abordant les SEML non comme objet d'observation de leur fonctionnement, mais comme acteur et témoin des pouvoirs, des modes de gouvernance, qui ont façonné et façonnent notre politique urbaine et territoriale. Acteur et témoin, je le fus moi-même et c'est avec cette double vision que j'engage cette recherche en la situant tant dans le contexte du redéploiement de nouvelles formes de partenariat publicprivé que dans celui des entreprises publiques locales40… au niveau européen.

HUBRECHT Hubert-Gérald, Droit public économique, DALLOZ (Cours), 1997, p. 77. 36 D’ARCY François, Les institutions politiques et administratives de la France : la SCET et les collectivités locales face à l'urbanisation, thèse soutenue en 1967 prés de l'université de Paris, Droit et Sciences économiques. 37 CAILLOSSE Jacques, LE GALÈS Patrick, LONCLE-MORICEAU Patricia, Les SEML : outils de quelle action publique ? in Le gouvernement des villes, Descartes, 1997, p. 25-26. 38 Cf. la Lettre du cadre territorial. 39 Il en est de même des revues telles la Gazette des communes et des départements, Études foncières… mais les sujets abordés le sont souvent sous l'angle juridique. 40 EPL : entreprises publiques locales, appellation utilisée au niveau européen pour désigner les sociétés constituées avec des capitaux publics.

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La légitimité des SEML est ainsi appréhendée au regard de ce qu'elles font, ou permettent de faire, ce que je qualifie de légitimité opérationnelle qui repose sur leur capacité d'agir et non leur statut, en contrepoint de la légitimité juridique. Cette légitimité prend appui sur trois composantes et en premier lieu l'existence d'un projet politique et stratégique pour les élus, cette notion de projet stratégique pouvant d'ailleurs évoluer dans le temps. La volonté politique de maîtrise opérationnelle par les élus locaux constitue la deuxième composante. Cela suppose bien sûr une volonté d'implication des élus près de leur société, bien au-delà d'une délégation au secteur privé, voire d'une intervention en régie. Et pour faire vivre cette construction, cette maîtrise d'ouvrage publique forte et volontariste, il convient qu'elle repose sur des équipes mobilisées autour d'objectifs communs, avec le sens de l'intérêt général partagé, en connivence d'action. C'est le poids des hommes, les relations personnelles entre élus, responsables des services et agents des SEML, ce que j'ai appelé l'intuitu personae qui certes ne trouve pas sa place dans le discours des juristes, mais tient un rôle à ne pas négliger dans tout système d’action et particulièrement dans l'action publique. À cet effet, le champ d'analyse de ma recherche, qui est repris dans cette publication, s'appuie sur : - un "regard critique" des cinquante années écoulées de l'économie mixte en France pour identifier les conditions de la "prise de pouvoir" et de la maîtrise des SEML par les élus locaux, et au regard de celle-ci, l'évolution du rôle et du positionnement des SEML. Ce regard critique sera complété par l'examen des mutations intervenues, et en cours, dans les domaines de l'urbanisme et du développement territorial en analysant l'implication des SEML dans ces mutations, - une approche de différents modes de gouvernance et d'organisation de la maîtrise publique avec des cultures et des histoires urbaines diversifiées, par un regard croisé sur trois agglomérations, en l'occurrence celles de Bordeaux, Rennes et Montpellier, - et l'identification des incidences liées tant au contexte européen actuel qu'aux mutations de la maîtrise d'ouvrage publique face aux enjeux urbains et territoriaux sur les différentes formes de partenariats entre action publique et secteur privé, en France et en Europe. Pour mener à bien cette démarche, au-delà des traditionnelles recherches bibliographiques et documentaires, j'ai pris mon "bâton de pèlerin" pour recueillir témoignages et suggestions de prés d'une centaine de professionnels, "personnes ressources et grands témoins" de l'environnement des collectivités locales et des SEML, que je tiens à remercier pour leurs précieuses 17

contributions, et puisé dans mes expériences personnelles et professionnelles. Il s'agit ainsi d'une contribution sur le thème de la ville et de l'aménagement local et territorial resituant les SEML dans les jeux de régulations croisées entre l'État, les collectivités locales, la Caisse des Dépôts et les acteurs privés de la promotion immobilière et des services urbains. Cette publication, s'appuyant sur cette recherche, aborde ainsi le thème des SEML dans leurs rôles tout à la fois d'acteurs et de témoins occupés par cellesci dans les domaines des politiques urbaines et territoriales et resitue celles-ci dans le champ des partenariats public-privé, tant en France qu'en Europe.

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Introduction
Claude DEVÈS41 définit la société d'économie mixte (SEM) comme une société dans laquelle des capitaux privés sont associés à des capitaux publics en vue de gérer une activité d'intérêt général. Charles ALBOUY42 précise alors que "la société d'économie mixte est donc une institution de droit privé". Sociétés anonymes, les SEM disposent ainsi d'une gestion et d'une logique d'entreprise avec "la prise en compte de l'intérêt général dans ses objectifs."43 "Présentée comme une troisième voie entre la domination du marché et celle de la planification, le concept d'économie mixte évoque une idée de modération et de synthèse entre deux systèmes extrêmes dont on ne prendrait que la meilleure part. Ce concept remplace la confrontation par une logique de coopération et de travail en commun, où chacun, le secteur public et la puissance publique, apporte le meilleur de ses compétences… Par la magie du contrat de société, l'ancien adversaire devient un allié et un compagnon de combat."44 La fédération des SEM45 recense, en septembre 2007, 1117 SEM en activité46. Ces 1117 SEM se répartissent en 281 SEM d'aménagement, 262 SEM immobilières et 574 SEM de services. Cette décomposition est indicative, certaines SEM intervenant dans plusieurs de ces domaines d'activités aux contours "perméables" depuis la diversification des compétences des collectivités locales à l'issue de la décentralisation et de l'évolution du contexte juridique des SEML, depuis 1983. En France, les SEM sont des sociétés anonymes (SA) qui associent dans leur capital des collectivités et des partenaires économiques et financiers publics ou privés. Elles sont dites locales (SEML) lorsque les collectivités locales sont prépondérantes parmi les actionnaires publics, par distinction avec les SEM d'État, telles que l'étaient les SEM d'autoroutes, constituées entre l'État et des actionnaires privés et au capital desquelles les collectivités locales, si elles sont présentes, sont minoritaires. Depuis 1983, les collectivités locales doivent être
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DEVÈS Claude, À quoi sert l'économie mixte ? Revue française d'administration publique, avril-juin 1987, p. 229. 42 ALBOUY Charles, Sociétés d'économie mixte locales, MASSON, 1991, p. 7. 43 Fédération des SEM, SEM mode d'emploi, Fédération des SEM, 2002, p. 10. 44 DURAND Guy, Les Sociétés d'économie mixte locales, Berger-Levrault, 2002, p. 9. 45 La fédération des SEM est devenue en avril 2008 la fédération des Entreprises publiques locales (EPL). 46 Source site internet de la fédération des SEM (et 1094 SEM-SPLA-Société Publique locale d'aménagement, en 2008 : source site de la fédération des EPL).

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majoritaires au capital des SEM locales47, en France, l'encadrement du capital des SA étant rarement fixé par le législateur dans les autres pays d'Europe. Les SEML sont ainsi actuellement régies tout à la fois par la loi du 7 juillet 1983, modifiée et codifiée aux articles L.1521-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT), qui permet de les définir comme des entreprises des collectivités locales et par la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales modifiée et codifiée aux articles L. 225-1 du Code de commerce qui les soumet aux règles du droit privé. La loi dite de "modernisation" du 2 janvier 2002 apporte quelques ajustements facilitant notamment les concours financiers des collectivités dans le cadre d'aides à la structure de la SEML ou la promotion économique d'un territoire. Les évolutions des lois régissant la vie des entreprises s'appliquent également aux SEML : ce fut ainsi le cas de la loi NRE (Nouvelle régulation économique) du 15 mai 2001, relative à la dissociation entre la présidence du conseil d'administration et la direction générale de la société, confortant ainsi le positionnement de la SEML comme société commerciale "à part entière". De même, son caractère d'entreprise publique se trouve conforté dans les contrôles auxquels elle est soumise, notamment ceux des chambres régionales des comptes. Cette formule de l'économie mixte n'est cependant ni récente, ni spécifiquement française. Il est de bon aloi d'associer l'origine de l'économie mixte à l'époque de Colbert avec la Compagnie des Indes orientales par l'association de capitaux privés à des "expéditions" du roi de France, partenariat public-privé à risques partagés, ou dans les prémices d'un dirigisme économique en intervenant dans des manufactures aux Gobelins, à Sèvres ou à Beauvais. En réalité, la formule de l'économie mixte est née dans l'Allemagne du XIXe siècle, sous l'expression Gemishte wirtschaft (économie mélangée)48. Une loi allemande du 6 juin 1895 autorise alors les communes à participer au capital de certaines sociétés. Ceci explique qu'en France, "au niveau local, l'économie mixte apparaît d'abord dans les territoires d'Alsace-Lorraine recouvrés en 1918."49 En France, le dirigisme de l'Ancien Régime avait été violemment mis en cause par les physiocrates du XVIIIe siècle, partisans du "laisser-faire" et de la liberté du commerce et de l'industrie, ce qui conduisit notamment à l'abrogation des corporations par la loi Le Chapelier et les décrets d'Allardes de 1791. Le XIXe siècle confortera cette tendance, le Code de commerce de 1807 et la loi du 24 juillet 1867 sur les sociétés anonymes par
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Il existe encore d'anciennes SEML type loi de 1926 où les collectivités sont minoritaires. 48 ALBOUY Charles, Sociétés d'économie mixte locales, MASSON, 1991, p. 7. 49 DEVÈS Claude, BIZET Jean-François, Les sociétés d'économie mixte locales, Économica, 1991, p. 3.

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actions devant permettre l'essor du libéralisme, favorisé par l'émergence d'une nouvelle ère industrielle. "L'État intervenait presque uniquement dans un but de police économique (vérification des poids et mesures, répression des fraudes) ou de protection économique (direction des Douanes). Cependant, l'État exerçait lui-même certaines fonctions économiques, il frappait les monnaies, gérait les manufactures, vestiges du colbertisme, ou les monopoles comme les tabacs et allumettes, poudres, PTT, chemins de fer. Certaines activités exercées par l'État reposaient sur des justifications particulières (imprimerie nationale, arsenaux, manufactures d'armes) ; mais ces activités restaient l'exception."50 Dans le domaine des transports, il convient également de signaler qu'une loi en 1842 avait favorisé une forme originale de partenariat public-privé pour le développement des chemins de fer51. Mais ces actions demeurent du ressort de l'État. "La législation française n'admettra la SEML que très progressivement et, en attendant, la collaboration entre les collectivités locales et les entreprises privées s'organise autour de la concession du service public. Ainsi, la loi du 16 octobre 1919 sur l'utilisation de l'énergie hydraulique prévoit que les départements, communes ou syndicats de communes et les établissements publics qui voudront participer financièrement à l'établissement d'usines hydrauliques auront les mêmes droits que l'État."52 L’économie mixte, telle que nous la connaissons actuellement, n'est effectivement apparue en France que pendant l'entre-deux-guerres pour répondre essentiellement à un besoin de logements sociaux. Ainsi, pour la première fois, les "décrets-lois Poincaré" du 26 novembre et du 28 décembre 1926 ont autorisé l'intervention économique des communes dans des sociétés commerciales ayant notamment pour vocation la construction et la réhabilitation de logements sociaux ou la gestion de services publics, participations qui ne pouvaient excéder 40% du capital social de ces sociétés. Deux secteurs ont été plus spécialement concernés : le logement et les services publics urbains, principalement de transports et d'énergie. Il s'agissait alors de faire face à la défaillance des promoteurs et des concessionnaires privés. Cette situation n'était d'ailleurs pas nouvelle. Elle persistait depuis le début du siècle tel que l'analyse Jean-Paul FLAMAND dans son ouvrage de référence sur le logement du peuple. "L’ennui était que l'initiative ne se portait pas au secours du logement social. L'épargne, tant privée que publique, préfère de loin s'investir dans les emprunts d'État et les spéculations à l'étranger, qui assurent une rente plus profitable et, apparemment, moins risquée."53
FNSEM, 40 ans de sociétés d'économie mixte en France, Économica, 1988, p. 12. Cinq réseaux de chemin de fer furent rachetés par l'État sous forme d'établissements publics en 1908. 52 DURAND Guy, Les sociétés d'économie mixte locales, Berger-Levrault, 2002, p. 10. 53 FLAMAND Jean-Paul, Loger le peuple, La Découverte, 1989, p. 107.
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