L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE 1958-1974

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Les grands débats sur l'aménagement du territoire et l'environnement interrogent régulièrement les choix opérés au début de la Ve république. Les années 1958-1974, années d'expansion économique mais aussi d'accroissement des déséquilibres territoriaux furent particulièrement riches tant dans la conceptualisation de l'aménagement que dans ses réalisations. Cet ouvrage tente d'en dresser un panorama complet.
Publié le : mardi 1 février 2000
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EAN13 : 9782296403819
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Fondation Charles de Gaulle Association Georges Pompidou

L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE 1958.. 1974
Actes du Colloque tenu à Dijon les 21 et 22 novembre 1996

Sous la direction de François Caron Président du conseil scientifique de l'Association Georges Pompidou et Maurice Vaïsse Président du conseil scientifique de .la Fondation Charles de Gaulle Textes réunis et mis au point par Letizia de Linares, Chantal Morelle, Véronique Pradier et Jean-Pierre WiHiot

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y 1K9

~L'Hannattan. 1999 ISBN: 2-7384-8698-3

Allocution d'ouverture

Pierre Messmer

Dès 1932, Charles. de Gaulle écrivait: "La seule voie qui conduise à l'esprit d'entreprise est la décentralisation." La décentralisation des pouvoirs et des activités est une préoccupation ancienne, même dans ce pays marqué par les institutions centralisatrices de l'Ancien Régime, de la Révolution et de l'Empire. Jean-François Gravier avait sonné l'alarme en 1947, lorsqu'il fit paraître son ouvrage resté longtemps d'actualité, Paris et le désert français. Les problèmes de la reconstruction après la guerre, puis le développement rapide de la France pendant les Trente Glorieuses obligèrent à se soucier du rééquilibrage entre Paris et la province, sans négliger la dimension européenne. Au retour de Charles de Gaulle aux affaires, en 1958, le sujet n'était donc pas nouveau et il y avait une continuité certaine dans ce domaine de l'aménagement du territoire, entre la IV. et la V. République. La volonté politique du Général, la mise en place d'institutions nouvelles, comme la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action régionale (DATAR) en 1963, à l'initiative du nouveau chef du gouvernement et relevant directement de lui, puis les Commissions de Développement économique (les CODER) l'année suivante, donnèrent à cette politique une considérable . envergure, tant dans le domaine des actions que dans celui des pouvoirs. Depuis longtemps, le général de Gaulle pensait à une réforme régionale, mais il attendait le moment propice pour la proposer. Son discours de Lyon, le 24 mars 1968, marqua plus qu'une inflexion, un désir de changement. Chacun se rappelle qu'il jugeait que "l'effort de centralisation multiséculaire" n'avait plus de raison d'être, et qu'il fallait opérer une véritable régionalisation des pouvoirs politiques, économiques, et assurer la réforme du Sénat, en vue d'en faire une assemblée de représentants des collectivités locales et des organisations syndicales et professionnelles. Le référendum de 1969 avait bien cet objectif, même s'il n'a pas été interprété comme tel par les électeurs. Le président Pompidou agit dans la continuité de la politique qu'il menait en tant que Premier ministre. A Lyon aussi, le 30 octobre 1970, il annonça un projet de réforme régionale. La France connaissait encore une forte activité économique, mais "il faut mettre de l'ordre dans la croissance", disait-il, "organiser la démocratie locale", donc poursuivre l'oeuvre de décentralisation politique et économique qui avait. été voulue par le Général, dans le sens du respecf de la

diversité des régions et des nécessités locales, pour les rendre plus dynamiques. Mais plus sensible aux préoccupations écologiques, à côté des grands travaux d'aménagement et de modernisation des infrastructures, Georges Pompidou insista sur l'environnement. Lors de l'inauguration du parc régional de la Camarguè, le 7 janvier 1972, il rappela que la nature "apparaissait comme un bien précieux, fragile qu'il convient de protéger"; c'était le rôle des pouvoirs publics et de l'éducation que de faire naître "une morale de l'environnement". L'ambition de l'aménagement du territoire est très vaste. Elle a mobilisé èt mobilise encore, des spécialistes de toutes disciplines: géographes, économistes, urbanistes, sociologues, mais aussi élus locaux, délégués syndicaux, etc. Considérations personnelles et préoccupations nationales se sont affrontées, avec un point d'accord cependant, celui d'opérer un rééquilibrage au profit de la province. Pouvait-on parler de décentralisation en réunissant un colloque sur le sujet, dans la capitale? Nous ne l'avons pas voulu. Sans doute, Paris est-elle la première ville de congrès du monde, mais le pays est riche de lieux d'accueil, d'acteurs et témoins, chercheurs et étudiants prêts à donner et à recevoir. A Lyon, de Gaulle évoquait "l'hexagone fameux où l'histoire et la géographie ont placé l'essentiel de la substance française." C'est bien ce que nous offrent la Bourgogne, pétrie d'histoire, et Dijon, capitale des ducs de Bourgogne, aujourd'hui capitale régionale, dont le centre historique est merveilleusement rénové, l'une des villes sur lesquelles s'appuient les grandes métropoles. Enfin, le maire, mon ami Robert Poujade, qui fut le premier ministre de l'Environnement, était l'un des principaux acteurs dont nous souhaitions le témoignage. Nous le remercions d'avoir bien voulu nous accueillir, ainsi que le recteur, Madame Josiane Attuel, qui a facilité la rencontre avec les universitaires dijonnais. Il aurait semblé incongru de faire deux colloques séparés sur ce sujet, tant s'y retrouvent les préoccupations, les enjeux, les projets et les réalisations, et aussi les responsables. Aussi, c'est conjointement que les deux institutions qui ont pour but de maintenir la mémoire des deux premiers Présidents de la V.République ont mis au point le projet. D'ailleurs, les acteurs présents dans la salle ont servi souvent les deux hommes, et les chercheurs ne voient pas, semble-t-il, de rupture entre les deux présidences. Comme tous les colloques qu'organisent la Fondation Charles de Gaulle et l'Association Georges Pompidou, acteurs et chercheurs enrichiront celui-ci, de leurs souvenirs pour les premiers, de leurs analyses et de leurs questions pour les seconds. Cette confrontation permettra de mieux connaître l'histoire récente de l'aménagement du territoire, alors que la pensée économique est devenue peu favorable aux orientations et même aux incitations venant des Etats, et que la croissance est ralentie, ce qui rend les problèmes plus difficiles et leur solution plus urgente. 6

Première partie
INSPIRATIONS, CONCEPTS ET INSTITUTIONS

L'aménagement du territoire en France, antécédents et genèse, 1911-1963

Rémy Baudoui

La naissance des politiques d'aménagement du tenitoire est assimilée. à la création de la Délégation à l'Aménagement du Tenitoire et à l'Action régionale (DATAR), le 14 février 1963. Au-delà des causes immédiates, l'apparition de cette administration de.mission est le produit d'une réflexion plus ancienne. La question des origines demeure ouverte. Aucun de ses acteurs ne reconnaît les mêmes fondements historiques. Jean-Paul Lacaze situe l'aménagement du tenitoire dans "une pratique .millénairell dont les .origines proviendraient .du néolithique et des grandes civilisations égyptiennes, romaines, grecques et phéniciennesl. Pierre Randet, ancien chef de service de l'aménagement. du tenitoire du ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme (MRU), tout en désignant au titre. des précurseurs Henri IV et Napoléon III, institue le point d'origine dans la loi d'urbanisme du 15 juin 1943, synthèse du droit public préexistant et outil constitutif du premier code2. S'interroger sur les origines contemporaines de la création de la DATAR requiert de définir le concept de politique d'aménagement du tenitoire. Il recouvrirait à la fois: - une conception publique affirmée qui pose la primauté de la nation, de l'intérêt collectif sur les particularismes locaux, à partir desquels se fonde la richesse nationale. L'aménagement du territoire restitue une pensée du global ou du national, la prééminence de l'idée de cohérence sur celle de désordre; -une conscience politique de la nécessité de l'action dans la fonction de redistribution de la valeur sur un ou plusieurs territoires; - l'élaboration d'outils statistiques, d'indices comptables ou économétriques et de structures administratives d'analyse, de mise en forme d'études propres à répondre aux intentions politiques. L'administration de l'aménagement du tenitoire serait un lieu d'invention d'outils d'analyse, d'appareillages statistiques et de rencontres et d'échanges de méthodes disciplinaires étrangères les unes aux autres.
I
2

Jean-Paul Lacaze, L'aménagement du territoire, Paris, Flamrnarion, 1995, p.12.
Pierre Randet, L'aménagement du territoire, cinquante ans après, document dactylographié, 1993,

pp.l et 4.

La réussite serait conditionnée par la convergence plus ou moins réussie de ces facteurs dans le temps de la réflexion et de l'action. La synchronie se compléterait par la continuité d'action.
Aux ORIGINES: L'EXPERIENCEMAROCAINEDU PROTECTORATFRANÇAIS, 1911-1919

La création, avant la Première Guerre mondiale, de la Société française des architectes et urbanistes, ne saurait. masquer les difficultés même de l'émergence de l'urbanisme et l'aménagement comme savoir et pratique de la construction des villes. Ecartelée entre l'affirmation de l'intérêt général et le refus d'atteindre aux droits sacrés de la propriété privée, la République radicale refuse d'accepter le principe d'un élargissement des conditions d'expropriation publique jugé contraire aux principes fondamentaux de la liberté d'être et de faire. La sauvegarde de la petite propriété, défendue par Jules Méline dans son programme en faveur des agriculteurs, interdit de penser l'extension du droit d'expropriation3. Déposé en 1904 au Parlement par Jules Siegfried, le projet de loi sur l'expropriation pour cause d'insalubrité n'est voté qu'en 1915. Avant l'adoption de la loi Comudet, le 14 mars 1919, sept projets relatifs aux plans d'aménagement, d'extension et d'embellissement sont déposés, discutés ou reportés au gré des législatures. Le Sénat se refuse à poser le devenir des agglomérations en termes de rationalisation et de planification. Avec la guerre, l'artillerie lourde allemande détruit les infrastructures, les habitations et quartiers résidentiels. Dans le débat des 28 mai et 1erjuin 1915, les députés étudient, dans l'urgence, le problème de l'articulation entre plans d'urbanisme et modelage de la propriété foncière. Les déboires dans le champ de la législation se doublent des difficultés en matière d'intervention publique dans la région parisienne afin de lutter contre l'extension prolifique des lotissements défectueux. Le régime administratif de la capitale demeure celui du Consulat. Sa gestion municipale est confiée aux préfets de la Seine et de Police. Le président du conseil municipal, désigné par les conseillers municipaux élus par quartier, préside les séances de l'assemblée et représente la ville dans les cérémonies et festivités. Les attributions du conseil municipal sont plus réduites que celles d'une municipalité traditionnelle. A côté du pouvoir municipal, le conseil général de la Seine a acquis, au fil du temps, les responsabilités techniques en matière des services d'intérêt général. La superposition des responsabilités de gestion entre ville et conseil général est à l'origine des lenteurs de l'action publique dans le domaine de l'urbanisme et de l'aménagement. Il faut attendre 1913 pour qu'Henri Sellier propose au conseil général l'intervention du département de la Seine dans le domaine de l'habitat
3

Jean-Pierre Gaudin, L'avenir en plan - Technique et"politique dans la prévision urbaine, Seyssel,
1985, p.97.

Champ Vallon,

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social. L'idée de plan d'.extension pour l'agglomération, forgée sur la solidarité d'action entre communes, apparaît l'année suivante.. Le 18 juillet 1915, est créé l'Office départemental des Habitations à bon Marché (HBM). A sa tête, Henri Sellier lance la prospection destinée à sélectionner les terrains de banlieue pour édifier les premières cités-jardins. Avant même l'armistice de 1918, les fondateurs de l'urbanisme ont pris le chemin de l'exil. La rationalisation de la ville se déroule au-delà du territoire métropolitain comme en témoigne la chronologie des premiers concours internationaux: Barcelone .en 1905, Guayaquil en 1908, Anvers en 1910-1911, Canberra en 1911... A la suite de la crise de Fès en 1911, l'armée française, venue à la rescousse du Sultan, réprime la révolte urbaine et l'insurrection des tribus rurales. La restauration de l'Etat chérifien est organisée dans le cadre du Protectorat signé le 30 mars 1912. Le général Lyautey obtient le titre de Résident général. S'ouvre le grand chantier du Maroc. Le maintien de la souveraineté du Sultan, proclamée par l'article 5 du traité. du Protectorat, s'accompagne d'une volonté de modernisation du pays constituée par la restructuration de l'administration chérifienne et la création d'one administration civile et militaire française du Protectorat. L'édification du Maroc moderne implique la constitution d'outils administratifs de gestion du territoire et de planification économique. C'est à ce titre qu'il est possible de parler d'aménagement du territoire. Au-delà des objectifs de pacification, Lyautey met en place une forte administration des Travaux publics qui porte à la fois les projets de création d'un grand port à Casablanca, d'un système routier, télégraphique et postal et la mise et place d'un grand réseau ferroviaire. Un premier tronçon, la liaison Tanger-Fès est engagé4. L'architecte Grand Prix de Rome, Henri Prost, placé à la tête des services de l'architecture et de l'urbanisme du Protectorat, lance le programme d'aménagement et d'embellissement des villes.
LA DIFFICILE EMERGENCE D'UNE PLANIFICA nON A L'ECHELLE DE LA REGION PARISIENNE, 1919-1940

Par la loi Comudet votée le 14 mars 1919, les communes de plus de 10 000 habitants doivent être dotées d'un plan d'aménagement, d'extension et d'embellissement. Avant même l'approbation des premiers plans d'urbanisme des communes de la région pariSienne, l'idée d'une planification régionale semble être mise en échec. Faute de structures administratives appropriées, rien ne peut être réalisé. Le concours d'idées de 1919, organisé par la ville et le département de la Seine, pour réfléchir aux conditions d'élaboration d'un plan d'aménagement, d'embellissement et d'extension de Paris, se heurte aux intérêts divergents du
4

Daniel Rivet, Lyautey et ['institution du Protectvrat français au Maroc, 1912-1925, Paris,
1995, tome 1, p.251.

L'Harmattan,

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développement des collectivités locales. Le directeur de l'Office public des HBM de la Seine parvient seulement à réaliser les cités-jardins du Grand-Paris sur les réserves foncières du Plessis-Robinson, de Châtenay, Suresnes, Rueil et Champigny constituées pendant la guerre. Pour résoudre la contradiction née entre responsabilité communale en matière de planification urbaine et cohésion régionale, le ministre de l'Intérieur, Albert Sarraut, appuyé par Henri Sellier, propose en 1927 au président du Conseil de créer une structure administrative à même de combattre la parcellisation de l'autorité publique en matière d'urbanisme et d'aménagement. Fondé le 24 mars 1928, le Comité supérieur d'Aménagement et d'Organisation générale de la Région Parisienne (CSAORP), placé auprès du ministre de l'Intérieur, doit conduire à "l'indispensable unité de vues" que procure "l'organisation harmonieuse d'une région qui ne doit pas être envisagée comme une simple réunion d'éléments isolés, indépendants les uns des autres." D'une quarantaine de personnes, le CSAORP rassemble représentants de l'Etat, autorités préfectorales et personnalités de la société civile. Avec un maire de chaque département, les municipalités de la banlieue sont largement sous-représentées. Son président, Louis Dausset, ancien sénateur de la Seine, lance les études préalables pour approfondir la notion de région parisienne et ainsi jeter les bases d'une méthode de travail pour réfléchir à l'aménagement régional. La loi du 14 mai 1932 autorise l'établissement d'un projet d'aménagement de la région parisienne auquel devront être subordonnés les plans d'aménagement, d'embellissement et d'extension des communes de son ressort. C'est l'architecte Henri Prost qui est chargé de mener ce travail. Achevé dans les délais prescrits, le plan d'aménagement désigné sous le terme de plan Prost est remis par Louis Dausset à Albert Sarraut, le 14 mai 1934. Compte tenu de la responsabilité des collectivités locales en matière d'aménagement, le plan Prost est d'abord un schéma de rationalisation des transports avant d'être réellement un programme d'urbanisme. Conscient de la difficulté de sa mission, Henri Prost prend soin de laisser "aux plans communaux d'embellissement et d'extension le soin de le compléter (son projet) dans les détails en s'inspirant des besoins et des intérêts locaux." Bien qu'il affiche la nécessité de consacrer l'intérêt général, le plan Prost ne peut, à lui seul, instaurer une cohérence régionale. La critique a beau jeu de dénoncer le paradoxe d'un document conçu a posteriori pour coordonner l'extension d'agglomérations ayant déjà réalisé leur planification. Les municipalités de la banlieue s'y opposent pour ne pas y avoir été suffisamment associées. Pour conduire à l'approbation du plan Prost, le gouvernement Laval promulgue les décrets-lois du 25 juillet 1935 qui renforcent la loi du 14 mai 1932. Le projet régional d'urbanisme est institué pour la France entière et ses colonies. La subordination de l'urbanisme communal à un urbanisme régional est affirmée comme nécessité. La procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique est 12

renforcée. Ultime précaution, l'approbation du projet régional d'urbanisme est soumise par décret en Conseil d'Etat et non plus par vote du Parlement après avis du Conseil général comme le préconisait la loi du 14 mai 1932. Dans sa séance du 31 décembre 1935, par refus de "la mutilation de ses droits", le conseil général de la Seine réserve son avis à la réunion d'une session extraordinaire du Parlement, tout en exigeant des études complémentaires. C'est à Henri Sellier, ministre de la Santé publique de Léon Blum, que revient, à l'automne 1936, la responsabilité de réorganiser le CSAORP rebaptisé en Comité supérieur d'Aménagement de la Région parisienne (CSARP)5. André Morizet succède à Louis Dausset. L'assise des techniciens présents dans l'organisme est renforcée. Ce qui devait être le moyen de relancer le plan Prost en débloquant une situation politique pour le moins arrêtée, ne fut suivi d'aucun effet pratique, le conseil général demandant, dans sa séance du 25 mars 1937, au ministre de l'Intérieur de ne pas approuver le plan d'aménagement sans en avoir préalablement délibéré. Les menaces d'un nouveau conflit franco-allemand accélèrent la réflexion sur l'aménagement du territoire. Dès 1930, le lieutenant-colonel Vauthier s'était, ému des risques encourus par le pays en cas de bombardements aériens ennemis sur des zones habitées et industrielles de forte densiW. Par le décret du 6 août 1932, le ministre de l'Air Paul Painlevé crée une caisse de compensation délivrant des primes sur le marché .et destinée à supporter une partie des frais de transfert des usines d'aviation hors de la région parisienne. Le 2 octobre 1934, les trois ministères de la Défense nationale prennent un arrêté commun relatif à l'exclusion des listes de fournisseurs des trois ministères, les entreprises qui viendraient s'établir en région parisienne. Cette politique est poursuivie les années suivantes à travers les programmes des travaux relatifs à la Défense nationale. Pour considérer que le défaut d'approbation du plan Prost entrave leur exécution, le président du Conseil Edouard Daladier et son ministre des Finances Paul Reynaud sollicitent, le 13 juin 1939, l'intervention du président de la République Albert Lebrun7. Le 22 juin, le plan Prost est approuvé par décret-loi. La décentralisation des établissements susceptibles d'être utilisés pour les fabrications de guerre devient prioritaire. Le décret-loi du 29 novembre 1939 organisant pour la période des hostilités l'instruction des questions relatives à l'aménagement de la région parisienne, pose comme principe fondamental le gel de la responsabilité du CSARP au profit du ministère de l'Intérieur8. C'est au ministère de l'Armement

5 Archives nationales, F2 2952, lettre d'Henri Sellier au président du Conseil, 90ctobre 1936.
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Lieutenant-colonelVauthier, Le danger aérien et l'avenir du pays, Paris, Berger-Levrault, 1930, Archives nationales, AT 196, décret-loi du 29 novembre 1939 organisant pour la période des
13

380 p. 7 Archives nationales, F2 4207, rapport au président de la République, le 13juin 1939.
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hostilités des questions relatives à l'aménagement de la région parisienne.

confié à Raoul Dautry, ancien membre du CSAORP9, qu'échoit la responsabilité d'établir la liste initiale d'établissements stratégiques susceptibles d'être décentralisés. En décembre, un programme de création de nouveaux complexes industriels dans le centre de la France est lancé. La défaite militaire de juin 1940 intervient sans que le projet ait abouti.
L'ETAT FRANÇAIS, PROMOTEUR DU DEBAT SUR LA DECENTRALISATION INDUSTRIELLE

Le régime issu de la défaite ne peut rester insensible à l'aménagement de la région parisienne. Ses partisans, inquiets de la prolifération des bidonvilles sur les marches de la capitale, ont rejoint le nouveau régime. Jean Berthelot, polytechnicien, directeur général adjoint de la SNCF est parvenu à coordonner en 1938 les transports en commun au niveau régional et est nommé, depuis le 7 septembre, secrétaire d'Etat aux Communications. François Lehideux, fils de banquier, remarqué par le mipistre de la Production industrielle, René Belin, pour l'audace de sa politique à la tête du Comité d'organisation de l'automobile, est promu le Il octobre 1940, commissaire à la Lutte contre le Chômage. Ce même jour, est créé, sous la responsabilité d'Henri Giraud, un Commissariat aux Travaux de la région parisienne responsable de l'aménagement des terrains de la zone de

l'ancienne enceinte fortifiée10. Sept milliards de travaux sont débloqués par la loi
du 20 novembre suivant. Du fait des hostilités, seul le ministre de l'Intérieur a qualité de statuer sans avis du CSARP pour toutes les questions se rapportant aux travaux de la région parisienne. Le 10 décembre, en déclaration d'utilité publique d'urgence, les travaux de la. grande rocade inscrits au plan Prost sont arrêtés, les chantiers du premier tronçon de l'autorouté de l'Ouest - Porte de Saint-CloudTriangle de Rocquencourt - sont ouverts. Un chantier forestier est installé pour parachever l'axe historique de Paris qu'Henri Prost souhaitait tracer en direction de la croix de Noailles pour rejoindre la nationale en direction de Cherbourg, Rouen et Deauvillel1 . La loi du 23 février 1941 créée la Délégation générale à l'Equipement national (DGEN) relevant du chef de l'Etat par l'intermédiaire du ministre d'Etat de l'Economie et des Financesl2. Son responsable, François Lehideux, est chargé d'établir et soumettre au gouvernement le plan général d'équipement du pays. Le Commissariat aux Travaux de la région parisienne lui est rattaché ainsi que le nouveau Comité d'Aménagement de la Région parisienne (CARP) étant entendu
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Rémy Baudouï, Raoul Dautry 1880-1951. Le technocrate de la République, Paris, Balland, 1992, nationales, F2 4205, décret portant création d'un Commissariat aux Travaux de la région Il octobre 1940. avec Pierre Gibel, 16 janvier 1987. . nationales, MRU A.T. 196, loi du 23 février 1941.

393 p,
10 Archives parisienne, 11 Entretien 12 Archives

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que ses "attributions sont celles qui ont été dévolues à l'ancien CSARP." La DGEN concentre toutes responsabilités d'aménagement de la région parisienne. La loi du 4 juin 1941 autorise l'exécution d'un programme de travaux d'intérêt général portant sur la capitale et les communes du département de la Seine!3. La loi du-28 août suivant approuve définitivement le plan Prost et le déclare d'utilité publique. En juillet 1941, Henri Giraud succède à François Lehideux, nommé par Darlan secrétaire d'Etat à la Production industrielle. Henri Giraud s'adresse en septembre 1941 à Gabriel Dessus, directeur général de la Compagnie parisienne de distribution d'électricité, pour procéder à une étude sur la localisation de l'industrie en France. Conformément aux orientations affichées par les techniciens du 'Plan d'équipement national qui prônent une double décentralisation industrielle et urbaine, Gabriel Dessus se fixe pour objet d"'établir si possible une doctrine d'action" à partir d'une enquête sur les processus de localisation industrielle. Au niveau départemental, il s'agit de mettre en évidence "les inégalités 'macroscopiques' de distribution des industries" afin de "caractériser dans chaque région, la répartition de la main-d'oeuvre entre cellules industrielles de 'diverses tailles, ainsi que la dispersion de ces cellules sur le terrain." La seconde, engagée auprès de personnalités du monde économique, doit permettre d'affin~ les analyses et résultats obtenus. Une équipe de techniciens et géograpqes est constituée. Elle rassemble Jacques Weulersse, Louis Chevalier et M. Coutin. En avril 1944, Pierre George est nommé chargé de mission en remplacement de Jacques Weulersse.
LES CONFIRMATIONS D'APRES-GUERRE: L'AMENAGEMENT DU TERRITOIREAU COEURDES DEBATSDE LA RECONSTRUCTION,1944-1954

L'aménagement du territoire est au coeur des réflexions sur la reconstruction et la modernisation de l'après-guerre. Confiante en l'avenir, la Commission Dessus n'attend plus qu'une décision de principe pour mettre en oeuvre à la Libération une politique d'aménagement du territoire. Elle est à l'unisson avec les techniciens de la DGEN qui préparent pour l'après-guerre l'actualisation du Plan d'équipement national dans un document appelé "Tranche de démarrage" qui, rendu public en novembre 1944, amorce .la transition entre la planification autarcique et dirigiste de l'Etat français et un projet plus libéral pour la France. Depuis Alger, le général de Gaulle a bien été informé par la Résistance sur les réflexions engagées par Vichy dans le domaine. de la décentralisation industrielle. L'aménagement du territoire colonial fut une nécessité au moment d'envisager la libération métropolitaine. A Alger, le secrétariat aux Communications, placé sous la responsabilité de René Mayer, devenait le 26 mars
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Archives nationales, MRU A,T. 196, loi du 4 juin 1941 autorisant l'exécution d'un programme de
et d'urbanisme à réaliser dans la -région parisienne.

travaux d'équipement

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1943 commissariat aux Communications et à la Marine marchande et était responsable des travaux de reconstruction de l'Afrique du Nord et notamment de la Tunisie sinistrée au moment de l'occupation allemande. Aristide Antoine, président de l'Union des Ingénieurs et Techniciens français (UNITEC) avait, avec l'approbation du général de Gaulle1\ lancé ses troupes sur tous les chantiers de la France Combattante. L'UNITEC officiait de l'AOF à l'AEF. De la Syrie au Gabon, l'effort de modernisation touchait aussi bien les aspects industriels, commerciaux, que les questions d'aménagement et d'urbanisme. Aristide Antoine réclama, en janvier 1943, la préparation d'un plan de reconstruction pour la France d'aprèsguerre et la création d'un ministère du Planning chargé "des problèmes d'urbanisme des villes mais aussi de l'ensemble du pays."IS La Libération achevée, Raoul Dautry est nommé par le général de Gaulle, le 16 novembre suivant, ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme. Créer une administration de la reconstruction ne signifie pas simplement construire un ministère de l'urgence chargé de résoudre la question des sans-abri mais bien plutôt bâtir l'instrument d'une véritable réforme sociale établie dans la continuité de ses expériences antérieures. Les services de la défunte DGEN lui sont rétrocédés. Le CARP poursuit son travail d'étude des plans de reconstruction des communes de la région parisienne comprises dans le schéma d'aménagement du plan Prostl6. La Directio~ générale de l'Urbanisme, de l'Habitation et de la Construction immobilière est confiée à André Prothin, ancien ingénieur en chef à la Direction générale des Travaux de la préfecture de la Seine, qui a fait la connaissance de Raoul Dautry au sein du CSAORPI7. Elle est à la fois chargée de susciter et définir une politique de reconstruction, d'aménagement du territoire et de planification urbaine. Pierre Gibell8, ancien fonctionnaire de la Direction
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Messages du général de Gaulle, in Bulletin de l'Union des ingénieurs et techniciens de la France
nOl, décembre 1942, p.l ; nO!, décembre 1943, p.l. 1943, p.5.

Combattante,
IS

Lieutenant-colonel Aristide Antoine, "Les étapes dè la Reconstruction ", Bulletin de l'Union des
et techniciens de la France Combattante, n02,janvier

ingénieurs
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Archives nationales, F2 4207, lettre du ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme à Monsieur le ministre de l'Intérieur, 25 juillet 1945. 17 André Prothin (1902-1971), ingénieur en chef à la Direction générale des travaux de la préfecture de la Seine depuis 1931, fit la connaissance de Raoul Dautry lors des travaux du CSAORP. Il l'appela au ministère de l'Armement et le plaça sous la direction de son patron de tous les jours Henri Giraud, responsable des questions de génie civil et de construction de bâtiments. Il fut spécialement attaché au service central des constructions neuves d'armement qui s'occupait des constructions pour les manufactures d'armes. Nommé directeur de l'Urbanisme à la DGEN, il demeure à ses fonctions au ministère de la Reconstruction puis à celui de l'Equipement de 1945 à 1958. De 1958 à 1969, André Prothin est le premier directeur de l'Etablissement public d'aménagement de la Défense. Administrateur de l'Aéroport de Paris de 1945 à 1964, puis de la RATP de 1946 à 1962, il est nommé inspecteur général de la Construction avant de prendre sa retraite. 18 Pierre Gibel travailla dans les services techniques de la ville de Paris sous la direction d'Henri Giraud. André Prothin et Henri Giraud, entrés au ministère de l'Armement, ont fait appel à lui dans le courant du mois de mai 1940, pour organiser le repli de la manufacture d'armes de Châtellerault sur 16

générale des Travaux de la ville de Paris, technicien du CSARP et du CARP appelé au ministère de l'Armement, est recruté pour prendre la responsabilité du service de J'aménagement de la région parisienne, tout en restant sous l'autorité d'André Prothin. Parallèlement, Pierre Randetl9, ingénieur des Eaux et Forêts, prend le service de l'Aménagement du Territoire. Les réflexions amorcées sous l'Etat français en matière de décentralisation industrielle sont intégrées dans le MRU. Le 27 décembre, le min.istre atltorise la commission Dessus à poursuivre ses travaux2o. Le géographe Jean-François Gravier s'adjoint à l'équipe existante pour réfléchir à une politique de décentralisation industrielle et d'aménagement du territoire à partir de l'étude des déficiences de la répartition géographique des activités économiques et de la population sur le territoire nationaFI. Les zones à forte concentration industrielle feraient l'objet d'u,ne interdiction de construire des bâtiments industriels nouveaux et d'une décentralisation progressive. Seule la décentralisation des industries de guerre serait requise dans un délai maximum de quinze ans. En. 1945, la question de la décentralisation industrielle reste centrée sur la revitalisation de l'espace rural et de la structure urbaine des petites villes. La théorie de la décentralisation industrielle reste conforme aux objectifs de la planification nationale définie à partir de 1940. Au moment où il envisage la fin de la reconstruction provisoire, s'achève la mission de Raoul Dautry à la tête du MRU. De Gaulle, satisfait d'avoir remis en place les institutions républicaines, opposé à la politique des partis et à l'offensive menée par les communistes et la SFIO en faveur de la réduction des crédits militaires, annonce sa démission au Conseil des ministres exceptionnel du 20 janvier 1946. Raoul Dautry doit céder ses responsabilités au communiste

les carrières d'Angoulême. Après l'armistice, il devint secrétaire d'Henri Giraud au Commissariat aux Travaux de la région parisienne et le suivit ensuite à la DGEN où il retrouva André Prothin. Pierre Gibel travailla alors sur le Plan d'équipement national et étudia la question de la décentralisation industrielle. Il intégra le MRU en octobre-novembre 1944 et prit, sous l'autorité d'André Prothin, le dossier de l'aménagement de la région parisienne. Entretien avec Pierre Gibel, Paris, 16 janvier 1987.
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Pierre Randet (1906), polytechnicien reçu en 1926, devint en 1931 ingénieur des eaux et forêts à

Saint-Marcellin puis à Paris. Après l'armistice, le polytechnicien Louis Dherse, ancien ingénieur. de Raoul Dautry au Réseau de l'Etat, le fit entrer au Commissariat à la Lutte contre le Chômage, dirigé par François Lehideux. Lorsque ce dernier devint délégué général à l'Equipement national, Pierre Randet y fut nommé au titre de sous-directeur. Il fit alors la connaissance de l'ancienne équipe de Raoul Dautry : André Prothin, Henri Giraud et Frédéric Surleau. Il participa à la préparation de la loi d'urbanisme du 15 juin 1943. Au MRU, il partagea avec Pierre Gibella responsabilité du service aménagement. Il suivit plus spécifiquement les plans d'urbanisme et de reconstruction. Entretien avec Pierre Randet. 20Archives nationales, MRU AT 195, lettre du délégué général à l'Equipement national au ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme, annotée de la main de Raoul Dautry, 27 décembre 1944.
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Les conclusions de son travail sont publiées en 1947 dans un ouvrage préfacé par Raoul Dautry

dont le titre est demeuré célèbre dans l'inconscient collectiffrançais durant les années 1950 et 1960. Jean-François Gravier, Paris et le désertfrançais, Paris, Le Portulan, 1947,414 p. 17

François Billoux. Prudent, Charles de Gaulle a lancé sur les rails le Commissariat général au Plan (CGP) confié à Jean Monnet. L'immense succès du livre de Jean-François Gravier, Paris et le désert français, prouve que la doctrine de l'aménagement du territoire a conquis ses lettres de noblesse. Jean-François Gravier a radicalisé son propos. Il dénonce les limites d'une décentralisation qui se voudrait seulement industrielle, jugeant désormais préférable de parler d"'un problème de la décentralisation tout court." Les méthodes élaborées sous l'Etat français sont fustigées au nom de "la débauche de régionalisme." L'action ne porte plus sur les conditions d'une décentralisation de l'industrie, mais sur l'ensemble des conditions devant permettre aux régions de s'équiper. L'auteur préconise une très forte répartition des dépenses d'équipement de l'Etat et la suspension de tout nouvel effort d'équipement parisien, tant que le niveau de vie du reste du pays ne se rapprochera pas de celui de Paris. C'est désormais le gaulliste et ancien résistant, Eugène Claudius-Petit, nommé le 10 septembre 1948 ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme du gouvernement Queuille, qui reprend le flambeau de l'aménagement du territoire. Imprégné de l'esprit de la Résistance, il affiche l'ambition d'atteindre par l'urbanisme à la restauration de la civilisation et de la nation. Le ton est gaullien, le modèle de référence est l'oeuvre de la Tennessee Valley Authority à laquelle il a rendu visite. En partisan d'une planification économique élargie, il affirme la primauté du long terme sur l'événement, de la programmation/planification sur les contraintes de l'urgence et de la nécessité immédiate. Outre l'engagement productif de l'Etat en matière de construction de logement social afin de franchir la production mensuelle de 20 000 logements, Eugène Claudius-Petit engage, à partir de 1949, les réformes administratives initiatrices d'une politique d'aménagement du territoire. La Direction générale de l'Urbanisme, de l'Habitation et de la Construction fait place à deux directions nouvelles, du reste indépendantes l'une de l'autre: la Direction de la Construction et la Direction de l'Aménagement du Territoire. La première est confiée à l'ingénieur des ponts et chaussées, Adrien Spinetta, dans le but de mettre en oeuvre une industrialisation décentralisée. La seconde, qui reprend une grande partie des missions de l'ancienne Direction générale de l'Urbanisme, de l'Habitation et de la Construction, est confiée à André Prothin. Pierre Randet est chargé du service du Plan d'aménagement national22, Pierre Gibel demeure chef du service de l'Aménagement de la région parisienne. En février 1950, Eugène Claudius-Petit fait part aux membres du gouvernement de l'état des réflexions engagées23. Complément indispensable au Plan de modernisation et d'équipement, dit Plan Monnet, le Plan national d'aménagement veut offrir les conditions d'un développement qualitatif, par
Pierre Randet, L'aménagement du territoire, cinquante ans après, manuscrit dactylographié, 1993, 141 p. 23 Ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme, Pour un Plan national d'aménagement du
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territoire,Paris, MRU, décembre 1950,p.2. 18

rapport à la notion de plan d'équipement, qui elle, privilégie la notion de quantité. Il s'interdit tout aussi bien d'être un plan de production et d'équipement qu'un instrument de la planification urbaine, car il pose les problèmes, non pas dans le cadre des villes et des agglomérations, mais dans le cadre des régions et du territoire nationa}24. Largement inspiré des travaux de Jean-François Gravier, désormais chargé de mission du Commissariat général au Plan, le ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme recommande de mettre fin au "désordre français", en. repensant le rapport entre la ville et la campagne, soit en luttant contre les empiétements du territoire rural par une politique de maîtrise de l'urbanisation grâce à la réalisation de règlements d'aménagements locaux; en gérant la question de la croissance urbaine; en créant une industrialisation décentralisée; en améliorant les conditions d'exploitation et. en créant un équipement touristique... L'idée d'inventaire du patrimoine national contenue dans le Plan d'équipement national de 1942 resurgit sous la dénomination d'inventaire territorial. La plus grande originalité du rapport réside dans la proposition de création d'une. "Caisse d'Aménagement. du Territoire dont les bénéfices permettraient en outre de subventionner quelques transferts d'industries mal situées." A défaut de l'obtenir du gouvernement, le rapport ministériel préconise au titre de "solution limitée mais immédiate, d'élargir les attributions ainsi que l'assiette des ressources de la Cai$se de Compensation pour la décentralisation de l'industrie aéronautique créée par un décret du 6 août 1932." Par arrêté du 5 avril 1950, est créée une Commission centrale pour l'étude du plan d'aménagement niÜional, dont l'objet est d'en réfléchir les objectifs essentiels et de susciter la création de commissions d'études régionales. La composition de cette Commission est représentative des orientations modernisatrices affichées par le ministre Eugène Claudius-Petit25. Le secrétariat est assuré par la Direction de l'Aménagement du Territoire. C'est dans le bureau d'Eugène Claudius-Petit que se réunit, tous les jeudis soirs, cette équipe26.Par la loi du 8 août 1950, le Fonds national d'Aménagement du Territoire a pour objet de cOllcourir à la décentralisation en contribuant financièrement à la création de zones
24

Ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme; Pour un Plan national d'aménagement du

territoire, op.cit., p.3. 25Il s'agit pour la plupart de hauts fonctionnaires aguerris au management des finances publiques par leur expérience à la tête de grandes sociétés publiques fondées ou rénovées à partir de la Libération par les nationalisations et la politique gaulliste de constitution d'une nouvelle élite. L'arrêt de constitution mentionne les noms de Robert Bollaert, président de la Compagnie nationale du Rhône, d'Henry Deroy, gouverneur du Crédit Foncier de. France, de Pierre Lefaucheux, directeqr général de la Régie Renault, de Louis-Alexandre Lévy, ingénieur des ponts et chaussées et d'Alfred Sauvy, directeur de l'Institut national des Etudes démographiques. L'équipe est ultérieurement complétée par François Bloch-Lainé, directeur du Trésor au ministère des Finances et des Affaires économiques, par Robert Préaud, professeur à l'Ecole nationale du Génie rural et par Robert Bordaz, directeur général de l'Institut d'Emission des Etats du Cambodge, Laos et Vietnam. 26 François Bloch-Lainé, Profession: fonctionnaire, Paris, Seuil, 1976, p.141.

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industrielles et de zones d'habitations équipées. Il est contrôlé par un comité de gestion interministériel et le ministre de la Reconstruction se trouve en être l'ordonnateur principal. La commission centrale pour l'étude du plan d'aménagement national, qui consulte experts et universitaires pour élaborer sa doctrine, éprouve d'autant plus de mal à se faire entendre, que la question de la planification et de l'aménagement du territoire relève du CGP et non du MRU. Même si le ministre a exigé de ces agents d'inscrire la reconstruction dans l'aménagement du territoire, la Commission centrale pour l'étude du plan d'aménagement national demeure isolée sur le plan de la recherche prospective. Le dialogue avec le CGP est difficile. Aucun partage des rôles entre les deux organismes n'est mis à l'étude. Le ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme doit déchanter. Le 13 novembre 1951 est créé, par arrêté de la présidence du Conseil, auprès du CGP, la Commission de modernisation et d'équipement pour la région Bas-Rhône-Languedoc, confiée à l'avocat et homme politique, Philippe Lamour. La situation est pour le moins inextricable. Le gouvernement propose que le MRU et le CGP se partagent les missions. dans une même région. Le premier refuse. Par décret du Il décembre 1951, le gouvernement confie au CGP le soin de constituer le second plan d'équipement et de modernisation pour la période 1952-1956. Le 6 mars 1952, le ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme est contraint de débattre directement avec Jean Monnet. En juillet suivant, un nouveau rapport duMRU définit les règles de travail avec le CGP27.Le Fonds national d'Aménagement du Territoire est chargé de poursuivre sa politique de constitution de zones industrielles. La Direction de l'Aménagement du Territoire participe aux travaux des diverses commissions du plan: énergie, production agricole, équipement rural, constructions, industries de transformation, transports et main-d'oeuvre. Un de ses représentants préside le groupe de travail chargé d'étudier, en fonction des objectifs de production fixés par les commissions verticales, l'adaptation dans le cadre géographique des ressources et des besoins en main-d'oeuvre. Mais les moyens réels dont dispose le MRU pour infléchir la tendance naturelle à la concentration des activités sont plutôt limités. Au-delà même de l'action incitative et financière propre au Fonds national de l'Aménagement du Territoire, le MRU dispose, outre du permis de construire... rôle traditionnel de contrainte par l'interdiction de bâtir qui peut être adoptée si le projet est contraire aux intérêts de l'aménagement du territoire -, de l'incitation que représente l'implantation des logements dans un quartier de ville et dans une région. Cependant, le rendement de cet outil semble avoir été d'autant plus faible, qu'en dépit des efforts méritoires promus dans le champ de la construction, la demande en logements neufs n'a pas pu être rapidement honorée. C'est donc à un rôle de consultant des autres administrations et notamment du CGP que répond le MRU.
27

MRU, L'aménagement du territoire, deuxième rapport, Paris, MRU, juillet 1952, 56 p.

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Le 22 septembre 1952 se tient dans le couvent de La Tourette de Le Corbusier, un séminaire d'étude sur le thème de l'aménagement du territoire dont l'ouverture est assurée par Alfred Sauvy et la clôture par Eugène Claudius-Petit. Le message de ce dernier a tout du chant du cygne. Entre regrets et espoirs, sa conclusion signale l'échec des tentatives ayant pour objet de soustraire la planification territoriale de la politique de modernisation et d'équipement de la France. Ne disposant pas des moyens de ses ambitions, le MRU d'Eugène Claudius-Petit n'est pas parvenu selon l'expression même de François Bloch-Lainé, "à passer à l'acte."28 Les perspectives politiques de l'aménagement du territoire font évidence. Même si la création de la DATAR est survenue onze ans plus tard, le mouvement d'opinion en faveur d'un organisme public national est, au début des années 1950, répandu chez les hommes politiques et les techniciens. Par le décret du 14 septembre 1954, la décentralisation industrielle est confortée. L'année suivante, la création des Circonscriptions d'Action régionale permet la mise en oeuvre par le Plan des. premières études. En 1957, le ministère de la Construction est chargé de mener à bien la définition des plans d'aménagement régionaux. Alors que ce dernier fonde la Commission d'aménagement de la vallée de la Durance, le CGP confie à Philippe Lamour la responsabilité de la Compagnie générale du BasRhône~Languedoc. Par le décret du 21 décembre 1958, les programmes d'action régionale et les plans d'aménagement régionaux fusionnent dans un document unique, le Plan régional de développement économique et social d'aménagement du territoire. La création de la DATAR anticipe d'un an la création de l'entité administrative de la région chargée de l'accomplissement de la politique d'aménagement du territoire.

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François Bloch-Lainé, Profession: fonctionnaire, op.cit., p.141. 21

La logique politique et la logique des ingénieurs en matière d'~ménagement du territoire

Jean-Paul Lacaze

Dans l'histoire des politiques d'aménagement du territoire, les préoccupations d'ordre politique, économique et technique interfèrent en permanence. Les communications que vont présenter des acteurs et des observateurs privilégiés permettront, tout au long du colloque, de nourrir l'historiographie du débat politique des années 1960. La présente contribution propose quelques réflexions liminaires pour tenter d'esquisser comment se sont organisées, dans la longue durée, les problématiques techniques et économiques, en contrepoint des perspectives politiques. Trois thèmes seront abordés successivement: -l'ancienneté des politiques d'aménagement du territoire; - les difficultés rencontrées pour les justifier d'un point de vue économique; - l'originalité des outils utilisés dans les années 1960.
DL YS SE ET LE PATER F AM/LIAS

Rendons d'abord à César ce qui .lui appartient, un rôle fondateur de l'organisation territoriale de la Gaule. Le maillage des voies romaines et le réseau des villes constitué à cette époque témoignent déjà d'une vision d'ensemble; ils continuent à structurer.notre pays. Ce rappel conduit à. souligner que, dès l'Antiquité, deux modèles se forment et s'opposent dans \lI1econfrontation qui conserve son actualité et que j'ai proposés de personnaliser par les figures emblématiques d'Ulysse et du Pater familias. D'un côté, les peuples de la mer, Grecs et Phéniciens, inventent le modèle de la métropole, au sens originel de ville,;mère organisant un réseau de comptoirs commerciaux. Ces peuples cherchent à fonder leur puissance sur le développement des échanges marchands. Ils placent donc leurs comptoirs aux endroits stratégiques d'où l'on peut contrôler les flux de transport: Carthage ou Marseille. Ils ne cherchent pas à dominer les peuples ou les régions où ils s'installent. Ils développent une conception du monde ouverte, inventent la curiosité scientifique et l'étonnement philosophique, créent les premières formes de démocratie.

De l'autre côté, les Romains fondent, au contraire, leur puissance économique et militaire sur la rente agricole, en précurseurs des physiocrates. Ils créent le modèle concurrent de "l'imperium", centralisateur et dominateur; ils occupent et organisent les territoires dans toute leur surface; inventent le droit écrit et font régner la paix romaine. Ils déclinent avec obstination la "mise au carré", ces plans en grille qui dessinent leurs villes, organisent les centurations agricoles et serviront, des siècles plus tard, de cadres pour les colonisations de peuplement, notamment en Amérique. "Ulysse, coureur des mers, habile jusqu'à la ruse, fait ainsi face au Pater familias rentier et organisateur." Ces deux modèles se renouvellent, l'un et l'autre, à l'ère des grandes conquêtes coloniales et dans les débats et réalisations modernes. Le cas de Hongkong, après celui de Venise, témoigne de l'extraordinaire efficacité des comptoirs formant sas entre deux ensembles culturellement opposés. Et l'histoire de l'Europe est marquée par l'opposition entre les puissances territoriales d'esprit romain, que Fernand Braudel appelait les "Etats épais" et la diagonale des routes commerciales reliant l'Adriatique à la mer du Nord, qui n'a rien d'une "banane bleue" et se caractérise surtout par une structure politique complexe et décentralisée que les bourgeoisies marchandes ont su préserver face aux tendances centralisatrices des machines étatiques. Dans son ouvrage récent, La société de confiance, Alain Peyrefitte analyse les causes profondes du décollage économique de ces contrées, en les opposant lui aussi, à l'esprit romain des nations territoriales. D'autres points de repères historiques seraient précieux à approfondir. Je les évoque brièvement en citant l'ouvrage que Marc Desportes et Antoine Picon vont faire paraître, en 1997, à l'occasion du 250" anniversaire de l'Ecole nationale des Ponts et Chaussées. Ne voyez rien de corporatiste dans ce propos! Si cette Ecole est la doyenne des écoles d'ingénieurs du monde occidental, cela témoigne surtout de l'ampleur du travail centralisateur de la monarchie absolue. Son projet politique passe par la construction d'une vision intégratrice et idéalisée du territoire à toutes les échelles; le jardin "à la française" de Le Nôtre asservit la nature pour célébrer la noblesse. La carte de Cassini et la triangulation du méridien de Paris construisent la première représentation scientifique du territoire. Vauban, en grand précurseur, préserve le "pré carré" en fortifiant les frontières. Et la construction des routes royales, volontairement spectaculaires, signifie l'uniformité recherchée de ce territoire. Le XIX" siècle poursuivra dans la même direction. Il formalisera la notion de réseau national en l'appliquant aussi aux canaux et surtout aux chemins de fer. Et la lIt République amplifiera encore l'action centralisatrice d'esprit romain avec les programmes d'infrastructures de Freycinet et la longue lutte des instituteurs, ses "hussards noirs", contre les cultures et les langues régionales. 24

Après le drame sanglant de la Première Guerre mondiale,. le thème de l'aménagement du territoire réapparaît comme moyen de lutter contre la crise de 1929. Les régimes fascistesfen emparent les premiers: les autostrades italiennes et les autobahns allemandes, la bonification des marais pontins, la construction du quartier EUR à Rome en témoignent. Les. démocraties suivront, plus timidement avec les exemples bien connus de la Tennessee Valley Authority,.de la Compagnie nationale du Rhône et des grands rapports précurseurs publics en Grande-Bretagne pendant la Seconde Guerre. . En France, le grand tournant des années 1963-1965 fut préparé, au sein du ministère de la Construction et de l'Urbanisme, par les études et missions lancées par Eugène Claudius-Petit.
L'IMPOSSIBLE JUSTIFICATION ECONOMIQUE

En relisant l'ouvrage de Jeim-François Gravier qui relança le débat, Paris et le désert français, on ne peut qu'être frappé par le fait que son argumentation relève de la polémique anti-parisienne bien plus que d'une méthode scientifique rigoureuse. Depuis lors, bien des études ont cherché à démontrer que Paris est trop gros, qu'il coûte trop cher et qu'une répartition plus "équilibrée" de la population serait préférable. Hélas, les faits sont têtus et les études concluent régulièrement en sens inverse. Bien sûr, le kilomètre marginal d'autoroute coûte moins cher dans les Landes que dans les Hauts-de-Seine et il en va de même pour les HLM. Mais dès que l'on raisonne en termes de bilan avantages-coûts, les conclusions s'inversent. Il n'y a rien de bien étonnant à cela. Depuis des siècles, voire des millénaires, les acteurs économiques ont découvert expérimentalement les "économies externes" que leur procure la concentration dans les villes. Les habitants ont appris à apprécier le climat de liberté et de créativité qu'ils trouvent dans les grandes villes. Faute d'arguments indiscutables, les tenants de l'aménagement du territoire, tout comme leurs cousins urbanistes, se référent trop souvent à des notions floues comme l'équilibre, l'harmonie, l'échelle humaine, notions sympathiques mais dont on n'a jamais pu formuler une définition tant soit peu précise et opérationnelle! Au XIXe siècle, un consensus assez. général permettait pourtant de trouver dans la pensée saint-simonienne une justification théorique de l'utilité des grands équipements. Aujourd'hui, ce consensus s'est effondré sous la poussée de la contestation écologiste. Les drames de Seveso, de Tchernobyl, du sang contaminé et de la vache folle ont, hélas, confirmé que la logique d'ingénieur pouvait parfois être poussée au-delà des limites du raisonnable. Alors on est souvent tenté d'en revenir à une lecture simplifiée des théories de Keynes, en cherchant dans les grands travaux financés par le déficit public les moyens d'une relance économique locale ou nationale qui se fait attendre. Les crises budgétaires aiguës ont eu raison de cette argumentation et cela 25

d'autant plus que les effets directs de la construction de grandes infrastructures restent une question controversée. Le cas bien connu de la gare TGV du CreusotMontchanin suffit à montrer, en effet, qu'il ne s'agit pas d'un remède-miracle. L'analyse économique a permis de préciser les raisons des brillants succès obtenus par la décentralisation industrielle dans les années 1960 : dans le contexte fordien de cette époque, les industriels avaient intérêt à aller chercher en province des réservoirs d'une main-d'oeuvre peu spécialisée devenue rare. D'un même mouvement, Moulinex libérait la femme - c'était son slogan publicitaire de l'époque -, industrialisait l'Ouest et dominait son marché. Logique politique et logique économique convergeaient, mais cette heureuse rencontre n'a pas duré. Et l'importance quantitative des résultats obtenus a eu comme contrepartie d'accentuer la diversification des rôles économiques entre l'Ile-de-France et les autres régions et donc la spécialisation fonctionnelle de l'espace français. Aujourd'hui, la mondialisation de l'économie marque une nouvelle avancée du modèle grec, mais cette fois à l'échelle de la planète, sous la forme nouvelle de la métropolisation. De ce point de vue, la France est plutôt privilégiée en Europe, puisqu'elle partage avec la seule 'Angleterre l'avantage de disposer sur son territoire d'une des rares villes qui participent au réseau des villes mondiales, support du pouvoir économique. Mais cette remarque factuelle laisse entière la question de savoir comment mieux mettre à la disposition de toutes les régions cet accès au système global de décision économique. Faute d'une argumentation indiscutable, la sagesse commande aujourd'hui de ne plus demander à l'ingénieur économiste \IDe improbable démonstration technique ou scientifique en faveur de l'aménagement du territoire. Les choix à effectuer à ce titre et là aussi le parallèle avec l'urbanisme doit être souligné - relèvent en effet d'arbitrages politiques, au sens noble du terme, et non d'une introuvable rationalité technico-économique. Il s'agit d'un défi, de vouloir aller contre la force des choses, et le héros à évoquer alors n'est, ni Ulysse, ni le Pater familias, mais plutôt Prométhée.

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LES OUTILS DE LA RECHERCHE OPERATIONNELLE

C'est pourtant la voie de la rationalité technico-économique qui avait été privilégiée dans les années 1960 et il est intéressant et curieux d'en suivre la filiation. Le point de départ paraît lointain: il s'agit de l'organisation de l'effort de guerre aux Etats-Unis qui, entre 1942 et 1945, a entraîné une mobilisation intellectuelle allant jusqu'aux mathématiciens et aux logiciens pour optimiser les milliers de décisions qui ont abouti à la victoire finale. Les premiers jeux d'outils de la recherche opérationnelle sont nés à cette occasion. Ils débarquèrent en Europe dans les bagages du Plan Marshall et furent diffusés par l'OCDE. Pris en 26

mains par le Commissariat au Plan, ils montrèrent leur efficacité pour organiser la reconstruction et la modernisation de l'économie française. Les années 1960-1965 marquent un. tournant important dans la manière d'aborder les questions d'urbanisme et d'aménagement de l'espace. Face à l'insuffisance devenue patente des grands ensembles et à la volonté de promouvoir à grande échelle l'aménagement du territoire, l'idée est venue toUt naturellement de transposer aux problèmes spatiaux les méthodes qui venaient ainsi de démontrer leur efficacité. Ingénieurs et économistes envahissent le terrain occupé auparavant par les architectes; ilsjertent les bases de ce que l'on appelle la Planification stratégique. Dans les OREAM comme dans les agences d'urbanisme, des équipes pluridisciplinaires permanentes organisent la.réflexion prospective et proposent les priorités d'action fortement tranchées que la rapidité de la croissance démographique et économique impose alors. Les idées directrices de ces méthodes novatrices peuvent être résumées ainsi: - passer de la définition a priori d'un "état futur souhaitable" à une logique de transformation progressive de l'espace; - jouer sur la complémentarité des actions publiques et des flux d'initiatives du secteur privé; - orienter pour cela les choix des acteurs privés par l'affichage de priorités publiques clairement affirmées et .le lancement de grands projets structurants comme les villes nouvelles; - accorder plus d'importance à la participation des responsables locaux, acteurs politiques, économiques et sociaux, qu'au formalisme des documents administratifs; - concentrer l'effort sur un petit nombre d'objectifs réalistes et poursuivis avec
persévérance.

La politique menée par Paul Deiouvrier en région parisienne et les grands programmes lancés par la DATAR resteront les témoins durables de l'efficacité de ces méthodes bien adaptées au contexte des Trente Glorieuses. Heureux temps où le pragmatisme dominait et où les trois logiques, politique, technique et économique, entraient dans un synergie stimulante pour tous les responsables!

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Cohérence et contradictions:

analyse des discours

Jacques Lévy

La VeRépublique marqlie, chacun en convient, l'avènement d'une présence renouvelée de l'Etat comme acteur majeur dans la dynamique de la société française. L'aménagement du territoire, en tant qu'action volontaire sur l'espace de vie commun, n'échappe pas à la règle. On remarque cependant, dans ce domaine, de fortes continuités avec des idées, des institutions et, parfois, des décisions produites par les régimes précédents (voir la contribution de Rémy Baudouï). Au-delà, sur une échelle de temps bien plus ample, on ne peut manquer de noter que la posture de réaffirmation du rôle de l'Etat est classique dans l'histoire politique française, depuis que celui-ci marque fermement son emprise sur la société française, c'est-à-dire... depuis huit cents ans. En France, même lorsqu'un mouvement politique de grande ampleur secoue ou bouleverse les institutions c'est, sauf exception, pour conforter le poids de l'action centralisée et directe de ce qu'on appelle la "puissance publique". Ainsi, Tocqueville a montré que la Révolution française ne constituait nullement une remise en cause de cette attitude, mais au contraire sa confirmatIon face, notamment, aux velléités autonomistes des "fédéralistes".
L'ETAT-ACTEUR: LA RUPTURECOMMECONTINUITE

Par delà ses incontestables innovations, la période gaullo-pompidolienne apparaît comme un retour dans l'axe de la relation la plus classique entre Etat et société en France. En matière d'aménagement du territoire, on peut même identifier ce changement comme un renforcement, une mise en cohérence et en visibilité de thèmes et d'actions qui n'étaient pas inexistants dans la phase précédente. Dans cette optique, on peut considérer que l'aménagement du territoire des années 1958-1974 doit être, en partie, lu comme un moment où certains aspects, présents sur la longue durée, sont accentués, placés sous l'éclairage de puissants projecteurs qui en soulignent les formes et les couleurs. L'un des traits distinctifs de l'action gouvernementale gaulliste réside dans la tentative de fédérer, sous la figure de la "grandeur" nationale, des discours et des pratiques inévitablement plus complexes ou, plus exactement, relevant de

schèmes d'analyse nécessairement plus ouverts: la grandeur de la France, ce peut être tout autant l'Algérie française que l'Algérie indépendante, et toute l'intelligence politique d'un Charles de Gaulle aura consisté à ne jamais renier ses valeurs fondatrices tout en faisant preuve d'une grande souplesse dans leur application.
QUATRE PRINCIPES, QUATRE MOMENTS

En matière d'aménagement, s'il est facile de trouver une traduction générale à la "grandeur" de la France, dans une "grandeur" comparable de l'espace français, cette idée n'est pas en elle-même suffisante pour définir une politique publique concrète. De fait - c'est l'hypothèse que je propose -, quatre lignes directrices ont été soit successivement, soit simultanément, presentes dans les discours et les politiques d'aménagement de la période. Je les associe, pour rendre mon propos plus concret, à quatre événements marquants dans ce domaine, sans qu'il s'agisse en aucune manière d'une périodisation. Les quatre points de vue sont présents, insistons-y, dans l'ensemble du processus: 1. Une France grande par la puissance de son Etat. Création de la DATAR (1963) ; 2. Une France grande par le rayonnement de ses villes. Les "métropoles d'équilibre" (1964) ; 3. Une France grande par l'unité de son territoire. Le "Scénario de l'inacceptable" (1968-1971) ; 4. Une France grande par sa liberté d'entreprendre. "Adapter la ville à l'automobile" (1969-1974). On peut montrer assez facilement que ces principes sont contradictoires. Les politiques effectives traduisent une dynamique en tension entre ces quatre exigences. On peut en tirer un point d'équilibre, sorte de résultante des partis-pris d'action sur l'espace. Dans cette perspective, ce serait l'axe trois qui prendrait l'avantage car l'entrée principale dans la démarche d'aménagement a été, depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, en phase avec l'ouvrage emblématique de Jean-François Gravier, Paris et le désert français (1947), où domine le couple Paris/Province redoublé par l'opposition rural/urbain. Dans une approche qu'on

peut définir comme néo-physiocratique, les villes et la plus grande d'entre elles
encore davantage sont considérées comme prédatrices des campagnes. Dans ses souvenirs (1994), Pierre Randet qui a, à un moment de sa carrière, activement participé au lancement de la politique d'aménagement du début des années 1960 n'hésite pas à déclarer: "On peut se demander ce qu'il adviendra de notre civilisation lorsque la source de vitalité qu'est la campagne sera tarie."29Or il s'agit d'un homme qui, par ailleurs, valorise la ville (il préconise par exemple la création
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Pierre Randet, 1994, p.42. 30

d'une collectivité territoriale pour l'ensemble de l'agglomération parisienne), sauf lorsque celle-ci atteint des densités qu'il juge "démentielles"30. On le rangerait plutôt parmi les "colbertistes" oU les "développementalistes" que chez les "physiocrates"3'. Si cette conception a un tel poids en France, c'est -à la fois parce que le monde rural a mieux résisté ici qu'ailleurs en Europe, à niveau de développement équivalent et que, cause et conséquence. à la fois, un système de distribution des pouvoirs s'est mis en place à partir de 1875, qui défend les intérêts des territoires à faible densité, protège leurs représentants et verrouille constitutionnellement le dispositif. Par ailleurs, la décolonisation a redonné de la valeur à une "nouvelle frontière" intérieure, version positive du "cartiérisme", "La Corrèze avant le Zambèze", auquel le retour en métropole de fonctionnaires coloniaux donhera une résonance institutionnelle: ceux-ci retrouveront dans les "missions" de l'aménagement un style de travail -légèrété des structures -, autonomie dans l'action, faiblesse des contre-pouvoirs - qu'ils avaient pratiqué ailleurs. La prévalence de cet axe se retrouve dans l'échec historique, en avril 1969, d'un projet qui, pour les bénéficiaires du système, avait le défaut de proposer une refonte de la répartition géographique des pouvoirs en associant, logiquement, renforcement de la région et mise en cause des pouvoirs du Sénat. Il reste que les trois aJ.ltres dimensions sont toujours peu ou prou présentes, fut-ce de manière contradictoire. Ainsi le programme des "métropoles d'équilibres" tente-t-il de concilier le nécessaire développement des grandes villes la notion de "taille européenne" apparaît alors et un certain anti-parisianisme. Plus généralement, on observe, dans les politiques concrètes, des compositions d'attitudes32donnant lieJ.là des projets qui seraient difficilement compréhensibles d'un seul angle de vue : les
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grands aménagements industriels participent des attitudes un et quatre - et
correspondent à un colbertisme modernisé par une conception à la fois volontaire

et -pédagogiqJ.le.Déconcentrée dans la pratique concrète, l'action d'aménagement
demeure calée sur l'échelle nationale et conserve une dimension mercantiliste, puisqu'il- s'agit de muscler les entreprises françaises en les protégeant, provisoirement au moins, de la concurrence. La "logique d'ingénieur", elle, se manifeste fortement dans les programmes autoroutiers où la période pompidolienne marque un point fort, tandis que, sous la figure patrimoniale, commence à émerger une contre-tendance favorable à la réhabilitation des centres anciens et hostile aux "tours", qui sera exprimée au grand jour par le coup d'arrêt giscardien, en 1974. L'instruction du Premier ministre du 8 avril 1960 déclare déjà: "A la ville devra s'accorder l'automobile", ce qui est en apparence l'inverse. La recherche d'un "équilibre" entre modes de transport a, en fait, servi à laisser faire les tendances spontanées à la
30 Ibidem, 32 Idem.

31Voir figure 2 à la fin de la communication de l'auteur.
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p.l 07.

motorisation des déplacements. L'absence d'un pôle pro-urbain fort (comme dans les pays de' la "Dorsale européenne") aboutit, comme aux Etats-Unis, à la construction d'autoroutes urbaines, c'est-à-dire de voies à circulation rapide réservées aux automobiles et traversant les agglomérations. Rendues moins visibles par la fragmentation administrative des espaces urbains (la commune étant assimilée à une "ville"), ces infrastructures sont présentées sous des noms divers "boulevard périphérique", "voie rapide", "voie sur berges", "rocade", "diffuseur", ce qui réduit aussi la prise de conscience de leur existence. Ces infrastructures témoignent d'une singularité française, alors que, après une hésitation initiale, les Allemands, les Italiens et les Britanniques optent, à la même époque, pour des anneaux autoroutiers situés à l'écart de l'espace bâti. Si une réponse mécanique (augmenter la taille du "tuyau" pour s'adapter aux flux) a pu être acceptée, c'est aussi que la culture urbaine récente des Français, encore peu sensible à l'époque aux exigences, à la fragilité des échelles et des métriques de la ville l'a rendue possible. Le poids des "grands corps" se conjugue avec la longue persistance de la
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ruralité.
Les contradictions sont plus marquées dans la construction des villes nouvelles, où l'on s'efforce de trouver la synthèse (ou l'intersection) des principes deux et trois. Sur ce point, la manière gaullienne (le déplacement des villes sur la carte, "comme des divisions cuirassées", dont parla Paul Delouvrier) entre ici encore en phase avec une culture "ponts et chaussées", favorable au desserrement urbain et à l'utilisation par les infrastructures de vastes espaces vides, mais aussi avec les derniers feux du "Mouvement moderne" en urbanisme: hygiénisme opposé aux fortes densités et valorisant les espaces verts, discrimination horizontale ou verticale des circulations, ce qui permet de ne pas contester aux voitures leur place croissante. La localisation des villes nouvelles parisiennes aux limites des agglomérations, J;11ais vec des objectifs ambitieux de dotation en équipements et a d'équilibre habitat/emploi, maintient une ambiguïté politiquement opportune: on peut la lire autant comme moyen pratique de l'expansion de Paris que comme stratégie de fragmentation géographique de cette croissance. Le Schéma directeur (SDAURP) de 1965 s'applique à la "région parisienne" mais évite le terme d"'aire métropolitaine", pourtant utilisé, à la même époque, dans les autres grandes villes. L'anti-parisianisme se trouve donc, paradoxalement, ménagé. Enfin, les franges urbaines ont l'avantage de ne pas appartenir, sauf exception (Trappes à SaintQuentin-en- Yvelines), à la "ceinture rouge": une raison de plus pour ne pas choisir l'autre option, celle des "centres restructurateurs de banlieue", la plus cohérente urbanistiquement et la moins coûteuse, mais qui aurait dressé tous les acteurs contre le gouvernement.

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UN MIROIR DE LA SOCIETE POLITIQUE FRANÇAISE

Le moment gaulliste de l'aménagement du territoire exprime, de manière particulièrement nette, les ambivalences de la société française face à son espace. L'entrée à reculons dans la civilisation urbaine, les demandes contradictoires d'autonomie locale ou régionale, régulièrement assorties d'un appel à l'Etat central pour qu'il évite les "excès de la décentralisation" sont des réalités fortes et durables avec lesquelles les premiers présidents de la VC République ont dû compter, malgré la force de leur légitimité. Le noeud le plus compliqué à dénouer est constitué par un bloc très enraciné liant étatisme et solidarité tandis que, à l'autre pôle, l'autonomie des échelles infra-nationales est perçue par beaucoup d'acteurs comme porteuse de corporatisme localiste.. Cela tient notamment au fait que le découpage politico-administratif ancien, auquel de Gaulle n'a pas pu (sa chute en 1969 sur ces questions n'est, contrairement à ce qu'on a souvent dit, pas anecdotique) et Pompidou pas voulu toucher, se décale chaque jour un peu plus vis-à-vis l'espace "civil" économique et sociologique, accroissant inexorablement ses effets pervers. Ces échelons politiques "sanctuarisés" tendent, s'ils ont les moyens de se faire entendre, à résister au changement plutôt qu'à l'accompagner. Au-delà, ce qui est directement en jeu, ce qui constitue le coeur du problème, c'est la construction même de l'Etat français, avec ses tentatives séculaires pour peupler, contrôler, administrer et enrôler un territoire trop hétérogène et trop dominé pour entrer, sans grincement, dans son projet géopolitique. La pratique gaullienne apparaît bien comme une combinaison de ce projet et des différentes médiations, des divers "gambits" nécessaires pour le faire accepter. Les figures 1 et 2 (voir page suivante) résument les quatre attitudes fondamentales et leurs compositions dans des prises de position concrètes. On remarquera que, à bien des égards, les problématiques ne sont guère différentes aujourd'hui. Ces classements s'appliquent aussi bien à la période gaullo. pompidolienne qu'à la situation actuelle. La discussion du projet de loi, qui devint la loi du 4 février 1995, avait été lancée, dix-huit mois plus tôt, par Charles Pasqua, au nom du retour de l'Etat (principe 1) et en embouchant de vigoureuses trompettes anti-urbaines (principe 3). Ce débat fut l'occasion d'une puissante réaction des élus des grandes villes et des professionnels de l'urbanisme (principe 2), ce qui a conduit à infléchir partiellement le texte de la loi. Et, pendant ce temps, l'accélération de la construction d'autoroutes, la réorganisation des services hospitaliers et le redéploiement des industries de défense (principe 4) contribuaient, plus discrètement mais plus puissamment, à l'aménagement de l'espace français. Une autre discontinuité, révolution culturelle avant qu'institutionnelle, dont l'enjeu serait de mettre en résonance assumée les différentes échelles (ville, région, nation, Europe, monde) et les sociétés qui leur donnent sens, reste à venir. 33

Fi~ure 1 : Quatre attitudes:..types vis à vis de l'aména~ement

en France

Etatistes Logique de l'action Valeurs Fondatrices

Urbanophiles

Physiocrates

Libéraux

Dirigisme Acteurs Indifférencia- Différenciation égalitaire tion égalitaire

Corporatisme Marché dérégulé Indifférencia- Différenciation tion égalitaire égalitaire

Figure 2 : Composition lé~itime des attitudes et politiqJles publiques

Physiocrates

Privatisation

de l'espace

Libéraux
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Urbanisme

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subsidiarité

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Urbanophiles

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Quelques références bibliographiques: Priscilla De Roo, Atlas de l'Aménagement du Territoire, Paris, La Documentation française, 1988. Jean~François Gravier, Paris et le désertfrançais, Paris, Flammarion, 1947. Jean-Paul Lacaze, L'Aménagement du Territoire, Paris, Flammarion, colI. Dominos. Jacques Lévy, L'Espace légitime, Paris, Presses de la Fondation nationale des Sciences-politiques, 1994. Jérôme Monod, Philippe de Castelbajac, L'Aménagement du Territoire, Paris, PUF, Coll. Que Sais-je ?, 1971. Jean-Claude Némery (dir.), Le Renouveau de l'Aménagement du Territoire en France et en Europe, Paris, Economica, 1994. Pierre Randet, L'aménagement du. territoire. Genèse et étapes d'un grand dessein, Paris, La Document.ation française, 1994. Marcel Roncayolo, La Ville aujourd'hui, in G. Duby (dir.), Histoire de la France urbaine, Paris, Seuil, 1985,1. 5. Serge Wachter, La ville contre l'Etat ?, Montpellier, Reclus, 1995.

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Innovations dans la gestion financière et administrative de l'aménagement du territoire

François Essig

Deux remarques préliminaires permettront de situer le contexte de la création de la DATAR et expliqueront, pour une large partie, l'esprit d'innovation qui a présidé aux premières décisions sur l'aménagement du territoire. - La DATAR a été créée dans un climat de réforme de l'administration. Mise en place sous le gouvernement Pompidou, on y reconnaît les idées de réforme de Michel Debré: c'est notamment, par excellence, "l'administration de mission" chère à Michel Debré. On retrouve aussi l'esprit de district de la région parisienne créé sous le gouvernement Debré avant même la DATAR. Le "volontarisme" de l'aménagement du territoire est aussi très "debréien". Lorsque Michel Debré est revenu au gouvernement dans les années 1965-1966, il a aussi été à l'origine de la politique de la conversion industrielle et de la rénovation rurale dans un cadre administratif innovant que j'évoquerai un peu plus loin. - La première équipe de la DATAR, recrutée par Olivier Guichard, était une équipe jeune, peu formée - pour ne pas dire déformée - par l'esprit administratif ambiant. Olivier Guichard n'était pas lui-même un fonctionnaire de carrière. Mis à part Charles Frappart qui avait déjà accompli un long parcours au ministère des Finances où son esprit original détonnait un peu, la plupart des chargés de mission était en début de carrière; on ne retrouve dans cette équipe aucune marque d"'énarchie", la variété des formations était grande (normaliens, militaires...) jusqu'à un ancien berger des Hautes-Alpes qui était l'un des plus remarquables connaisseurs de l'habitat rural traditionnel. Dans ce contexte, l'innovation pouvait s'exercer.
QUELLES IDEES, QUELS PRINCIPES, OU PLUTOT QUELLES INTUITIONS ONT GUIDE LA CONSTRUCTION DU DISPOSITIF ADMINISTRATIF ET FINANCIER DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ?

La "culture DATAR" peut être décrite autour de quelques principes de base:

- La souplesse, la légèreté, la capacité permanente d'adaptation. C'était une équipe peu nombreuse -jusqu'en 1978, elle n'a jamais dépassé une centaine de personnes - et responsabilisée - en dehors du délégué et du délégué-adjoint, il n'y avait pas de structure hiérarchique, il y avait une trentaine de chargés de mission responsables. Au fur et à mesure que se sont développées de nouvelles politiques ou de nouvelles actions, la DATAR a chaque fois imaginé des structures différentes, adaptées à la problématique posée; on en verra quelques illustrations. - La transversalité, l'interministériel: l'objectif était de faire travailler ensemble des administrations sur un projet déterminé, soit géographique (mission du Languedoc-Roussillon), soit thématique (groupe central des villes nouvelles, groupe central de planification urbaine). Il s'agissait avant tout de décloisonner le dialogue des administrations verticales. - Une approche alliant le pouvoir central et le terrain: un fort centralisme d'un côté, une écoute régionale non moins forte de l'autre. Le meilleur exemple est celui de la conversion industrielle où les mêmes hommes représentaient l'autorité centrale en tant que "commissaires" et une association régionale regroupant les

forces vives locales en tant que "délégué".

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- Un volontarisme s'appuyant sur le "bâton" (les agréments en région parisienne) et la "carotte" (les aides financières) et reposant aussi sur des moyens financiers autonomes (FIAT) jouant sur l'effet de levier des crédits non affectés. - Une recherche de la cohérence dans une réflexion prospective s'efforçant d'intégrer non seulement des objectifs économiques et sociaux mais aussi les évolutions de la société comme, par exemple, la prise en compte très tôt de ce qui deviendrait ultérieurement "l'environnement" (politique de l'eau, parcs régionaux...).
LES INNOVA nONS ADMINISTRATIVES ET FINANCIERES DE

L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

On analysera ici quelques-unes de ces innovations dont certaines ont perduré et d'autres ont disparu. La régionalisation du budget L'objectif était de contrôler la. répartition territoriale des crédits d'investissement de l'Etat en conformité avec les objectifs et les critères de répartition retenus dans le Plan. Cet exercice de régionalisation portait sur les crédits budgétaires; pour partie aussi, il touchait la gestion des crédits du FDES (même le Trésor était ainsi soumis à la pression de l'aménagement du territoire, ce qui ne s'était jamais vu et ne se voit plus beaucoup aujourd'hui). La procédure prévoyait la participation de la DATAR à toutes les étapes de la discussion et des arbitrages budgétaires et au Conseil du FDES. Cette 38

régionalisation faisait l'objet chaque année d'un rapport au Parlement, publié sous la forme d'un "bleu" budgétaire avec toute la solennité que cela lui donnait; c'était un document de référence pour les régions. En fait, à travers cette procédure, la DATAR servait de canal d'informati(m du Premier ministre: à défaut d'une direction du Budget rattachée au Premier ministre, c'était à petite échelle un certain contre-pouvoir vis-à-vis du ministre des Finances. Cet exercice de régionalisation ljmitait la liberté d'action des ministères, ce qui explique la forte réticence qu'elle a entraînée et qui a conduit à son abandon dans les années 1980. Des mécanismes financiers nouveaux Tout d'abord un Fonds d'intervention pour l'Aménagement du Territoire (FIAT), dont k principe de base était l'inscription de crédits budgétaires sans affectation sectorielle a priori. Ceci permettait une très grande souplesse d'emploi compensant la rigidité des crédits ministériels. Cette souplesse a facilité le financement d'opérations innovantes non prévues dans les classifications des crédits ministériels: c'est ainsi, par exemple, que le démarrage des premières lignes aériennes transversales a pu être lancé par un financement partiel sur le FIAT permettant l'acquisition d'avions par Air Inter. Le FIAT a fait, depuis, beaucoup d'émules. Avec le temps, il s'est aussi un peu rigidifié avec une certaine affectation apriori de ses crédits. L'aménagement du territoire a donné aussi naissance au mécanisme des financements interministériels pour les grandes. opérations d'aménagement. Avoir plus de souplesse dans la gestion des crédits, éviter les retards d'une gestion sectorielle ministérielle, tels étaient les objectifs des budgets affectés à la mission Languedoc-Roussillon, à la mission interministérielle de Fos... Le système des aides à la localisation des activités L'innovation ne venait pas du mécanisme incitatif lui-même qui avait été mis en place quelques années auparavant sous le gouvernement Mendès France, mais de l'affichage clair d'une carte qui traduisait les priorités géographiques de l'aménagement du territoire. Le dispositif remodelé par la DATAR avait pour objectif, je le rappelle, d'encourager les entreprises soit à quitter la région parisienne, soit à localiser leurs nouvelles usines. dans des régions prioritaires. La carte des aides était à l'époque simple. Elle comportait: - d'une part, les régions .de l'Ouest, du Sud-Ouest et du Massif central où la population agricole importante était appelée à se réduire fortement et où l'emploi industriel devait prendre le relais; - d'autre part, les régions d'anciennes industries du Nord et de l'Est de la France dont les industries de base (mines de charbon, mines de fer, sidérurgie) devaient 39

être converties et où l'industrie nationale pouvait tirer profit de la tradition industrieuse et de la compétence des populations locales. Ce mécanisme simple s'est par la suite complexifié, pas tellement par l'extension du dispositif aux activités tertiaires, mais plus par la généralisation de la conversion industrielle: la crise économique, qui a suivi le premier choc pétrolier, a conduit en effet à élargir sensiblement les champs géographiques du dispositif. L'effet d'incitation à une localisation dans des régions prioritaires s'est dilué au bénéfice d'une aide économique généralisée à la conversion industrielle. Les structures de terrain Pour traiter les problèmes spécifiques qui étaient au coeur de la stratégie de l'aménagement du territoire, la DATAR a mis en place des structures de terrain qui sortaient des cadres classiques de l'administration. On en retrouvera la trace dans la suite des travaux de ce colloque; je me contenterai de donner quelques exemples: Les OREAM (Organismes d'Etudes des Aires métropolitaines) : Mises en place, soit dans les grandes métropoles, soit dans des zones fortement urbanisées, ces équipes avaient pour objectifs: - d'une part, d'aller au-delà du cadre pur de la réflexion d'urbanisme en intégrant les préoccupations de développement des fonctions économiques, en définissant des fonctions administratives ou culturelles de nature à permettre à ces aires métropolitaines de rayonner sur leurs régions; - d'autre part, de dépasser -je dirai presque d'ignorer - les frontières communales, d'éviter si possible les rivalités pouvant s'exercer entre grandes villes proches (Metz et Nancy par exemple) pour définir une stratégie d'ensemble sur une aire métropolitaine. Les travaux des OREAM, les schémas directeurs sur lesquels ils ont débouché, ont significativement renouvelé les réflexions sur le développement urbain de ces aires et ont servi de base à toute une série de réalisations dans le domaine de l'urbanisme (les villes nouvelles de L'Isle d'Abeau ou de l'Etang de Berre), des transports (Métrolor de Metz/Nancy), ou de la protection de la nature ("l'écharpe verte" entre Nantes et Saint-Nazaire). Ici ou là, je retrouve encore les traces de cette réflexion prospective. Certes, cette démarche d'essence technocratique - parce qu'émanant d'experts - a pu être critiquée sur bien des points, mais je rencontre aussi aujourd'hui des responsables politiques ou professionnels qui regrettent que l'on n'ait pas renouvelé cet exercice qui, à leurs yeux, a été enrichissant pour leur région. Les Commissariats à la conversion industrielle et à la rénovation rurale: Dès le départ, la démarche a consisté à sortir des cadres traditionnels de l'intervention administrative. 40

Dans ces régions en difficulté, ces missi dominici qu'étaient les commissaires présentaient des caract~res originaux. Leur statut était hybride parce que, comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire, ils étaient nommés par l'Etat et porteurs des intérêts de l'Etat, et délégués des intérêts régionaux regroupés sous forme d'associations, où les forces vives locales exprimaient, fortement je dois le dire, la demande régionale. L'originalité venait aussi du recrutement puisqu'ils n'émam.\Ïent pas tous de la fonction publique, venant dans certains cas du secteur privé, voire du journalisme~ Leur force venait aussi de leurs moyens d'action puisqu'ils pouvaient s'appuyer sur des enveloppes budgétaires substantielles. Les structures ainsi mises en place ont été un moyen efficace d'assurer avec vigilance la continuité de ces politiques. Dernier exemple de ces structures de terrain, les bureaux de la DATAR à l'étranger: Quand le président Georges Pompidou a décidé d'ouvrir la France aux investissements étrangers, c'est à la DATAR qu'il confia le soin de mettre en oeuvre cette nouvelle politique car, à ses yeux, l'une des raisons majeures de cette ouverture était de faire profiter les régions prioritaires de l'aménagement du territoire de ces investissements industriels étrangers. La DATAR mit ainsi en place un réseau de bureaux dans les grands pays investisseurs (au départ, les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, l'Allemagne, le Japon et la Suède) en sortant des cadres classiques de l'administration diplomatique et commerciale extérieure. Elle adopta cette démarche pour plusieurs raisons. L'administration traditionnelle restait réservée sur cette politique d'ouverture (par exemple, le ministère de l'Industrie, sous la pression des entreprises françaises des secteurs concernés, observait une attitude très protectionniste). Les services commerciaux à l'étranger avaient comme vocation première d'aider les entreprises françaises à exporter. Les services diplomatiques n'avaient pas non plus à l'époque la fibre "économique" et "affaires" qu'ils ont acquise depuis. C'était enfin le meilleur moyen pour pouvoir recruter et affecter à ces tâches de vrais professionnels bien implantés dans le pays: c'est ainsi que l'on désigna aux EtatsUnis et au Japon des cadres français d'entreprises, vivant déjà depuis de nombreuses années dans les milieux d'affaires locaux. Une autre originalité fut aussi le recrutement des premiers VSNA: la DATAR affecta ainsi à ces postes de jeunes diplômés de grandes écoles qui acceptaient une durée plus longue du service en coopération; cette expérience fut particulièrement heureuse et permit d'ailleurs de former des cadres utilisés par la suite par des entreprises françaises dans leurs services commerciaux extérieurs.

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