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Le principe du contradictoire dans le procès administratif

De
197 pages
Le principe de l'instruction contradictoire est l'une des pierres angulaires des droits du justiciable devant la juridiction administrative. Cette règle séculaire a connu ces derniers temps de fortes perturbations, sous la pression d'impératifs divers (réformes visant à l'accélération des procédures ; contraintes issues de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme). Voici croisées les réponses de magistrats, d'universitaires et d'avocats sur cette question.
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Le principe du contradictoire dans le procès administratif

BIBLIOTHÈQUES DE DROIT
COLLECTION FONDÉE ET DIRIGÉE PAR JEAN-PAUL CÉRÉ

Cette collection a pour vocation d’assurer la diffusion d’ouvrages scientifiques sur des thèmes d’actualité ou sur des sujets peu explorés dans le domaine des sciences juridiques. Elle se destine notamment à la publication de travaux de jeunes chercheurs.

Dernières parutions : G. ROUSSEL, Les procès-verbaux d’interrogatoire. Rédaction et exploitation R. MONTAGNON, Quel avenir pour les juridictions de proximité ? N. BIENVENU, Le médecin en milieu carcéral. Etude comparative France/Angleterre et pays de Galle G. BEAUSSONIE, Le rôle de la doctrine en droit pénal I. DENAMIEL, La responsabilisation du détenu dans la vie carcérale C.J. GUILLERMET, La motivation des décisions de justice C. OLIVA, Breveter l’humain ? N. BRONZO, Propriété intellectuelle et droits fondamentaux I. MANSUY, La protection des droits des détenus en France et en Allemagne E. LIDDELL, La justice pénale américaine de nos jours E. DUBOURG, Aménager la fin de peine B. LAPEROU-SCHENEIDER (dir.), Le nouveau droit de la récidive V. GOUSSE, La libération conditionnelle à l’épreuve de la pratique I. BOEV, Introduction au droit européen des minorités E. GALLARDO, Le statut du mineur détenu M. VERICEL (dir.), Les juridictions et juges de proximité

BIBLIOTHÈQUES DE DROIT ADMINISTRATIF

Sous la direction de Jean GOURDOU, Olivier LECUCQ et Jean-Yves MADEC

Le principe du contradictoire dans le procès administratif

L’Harmattan

© L’Harmattan, 2010 5-7, rue de l’Ecole polytechnique, 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-13104-0 EAN : 9782296131040

Remerciements à Isabelle Montin, Isabelle Roquier, Claude Santini pour l’organisation matérielle de cette journée d’étude et sa retranscription, ainsi qu’à Benjamin Ricou pour la mise en forme du présent ouvrage.

Principales abréviations
Art .............................................................................................................Article Cass. crim ............................... Chambre criminelle de la Cour de cassation C. civ ...................................................................................................Code civil Cons. d’Et .................................................................................. Conseil d’Etat C. pén ............................................................................................... Code pénal C. pr. pén............................................................... Code de procédure pénale Dr. pén ................................................................................Revue Droit pénal Ed ............................................................................................................ Edition Gaz. Pal ................................................................................Gazette du Palais Infra .................................................................................................. Ci-dessous JO .............................................................................................. Journal Officiel JCP .......................................................... Jurisclasseur, La semaine juridique Not .................................................................................................. Notamment P, pp ......................................................................................................... page(s) Préc .......................................................................................................... Précité Rev. sc. crim ....... Revue de science criminelle et de droit pénal comparé RFD adm ..........................................Revue française de droit administratif RTD civ .......................................................Revue trimestrielle de droit civil S ................................................................................................................ suivant Supra .......................................................................................................... Supra V ....................................................................................................................Voir

Avant-propos
Olivier LECUCQ
Professeur de droit public à l’UPPA Co-directeur de l’IE2IA La rencontre Tribunal administratif / Faculté de droit qui nous réunit aujourd’hui est la seconde de ce type, après celle consacrée à l’exécution des décisions de justice administrative qui a eu lieu il y a un an presque jour pour jour (actes disponibles à l’adresse internet suivante : http://cecl.univ-pau.fr/live). Le succès des travaux de la précédente édition nous a en effet convaincus de l’opportunité d’inscrire nos rencontres sur la durée, et les trois organisateurs sont convenus d’élaborer dorénavant chaque année un programme de travaux et de discussions sur un aspect de nos belles disciplines de droit et de contentieux administratifs susceptible, par son actualité ou les problématiques soulevées, de réunir judicieusement les compétences et les expériences des universitaires et des praticiens du droit. L’entreprise est donc bel et bien lancée et l’on peut s’en féliciter pour au moins trois raisons. D’abord, en mariant et en confrontant les points de vue à l’occasion d’un événement co-organisé, ces rencontres sont un moyen tout à fait opportun, et agréable, de développer et de renforcer les relations entre les publicistes de la Faculté de droit et les membres de la juridiction administrative paloise. C’est une belle manière de concrétiser collectivement les nombreux échanges que beaucoup d’entre nous entretiennent individuellement, les relations interpersonnelles prenant ainsi toute leur dimension dans une œuvre collective. Et les publicistes palois peuvent se flatter d’entretenir des liens très étroits avec tous les échelons de la juridiction administrative puisque, par ailleurs, et depuis maintenant

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Le principe du contradictoire dans le procès administratif

quatorze ans, ils ont aussi le grand privilège de recevoir chaque année les plus éminents membres du Conseil d’Etat au cours d’une journée d’échanges centrée sur la jurisprudence administrative de l’année écoulée. Ensuite, les rencontres Tribunal administratif / Faculté de droit sont une illustration supplémentaire du dynamisme des juristes palois, dans le cadre en particulier des deux centres de recherche organisateurs, le Centre d’Etudes Collectivités Locales dirigé par Jean Gourdou et l’Institut d’Etudes Ibériques et IbéricoAméricaines co-dirigé par Pierre Bon et moi-même. Le contentieux administratif, sous l’angle du droit administratif général et spécial mais aussi de la problématique des libertés et droits fondamentaux, constitue du reste un axe de recherche particulièrement privilégié de ces équipes de recherche dans une optique résolument positiviste au sens de l’analyse du droit tel qu’effectivement conçu, appliqué et vécu. Et c’est à cet égard une grande chance que d’avoir des magistrats administratifs, Monsieur le président Jean-Yves Madec en tête, aussi réceptifs à l’idée de discuter et de diffuser la matière juridique qu’ils ont à travailler au jour le jour. Enfin, et surtout, les rencontres Tribunal administratif / Faculté de droit sont un formidable moyen de révéler toute la substance du thème retenu. En croisant les regards des universitaires et des praticiens, en mariant les expériences et les sentiments, bref en couplant les approches théoriques et pratiques dans le souci de faire œuvre utile, les protagonistes se donnent la possibilité de pénétrer au cœur d’une matière, de mieux en découvrir les tenants et les aboutissants, et ceci d’autant plus que la manifestation n’hésite pas à associer d’autres acteurs de terrain, avocats et administrateurs notamment, qui enrichissent opportunément les débats. Ainsi saisi sous ses différentes facettes, l’on espère que le thème retenu pour notre deuxième rencontre, le principe du contradictoire dans le procès administratif, pourra révéler fidèlement et efficacement la manière dont il est pensé, mis en œuvre et vécu. Dans cet esprit, nous voudrions adresser un sincère et très amical remerciement à tous ceux qui, cette année encore, nous font l’honneur de jouer pleinement le jeu.

Avant-propos – Libres propos introductifs

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Jean-Yves MADEC
Président du Tribunal administratif de Pau Nous avons donc choisi, comme thème de nos rencontres de cette année, celui du « principe du contradictoire dans le procès administratif », pensant qu’il était intéressant, sur cette question, de comparer les points de vue des magistrats, des universitaires et des avocats. Ce choix était-il évident ? A première vue, on pourrait penser que non, puisqu’il ne s’agit pas véritablement d’un thème d’actualité. En outre, tout n’a-t’il pas été dit sur cette question, tant ce principe du contradictoire sous-tend depuis longtemps toute la procédure contentieuse ? Je citerai le Président Odent, qui, au début des années 1970, enseignait que « De toutes les règles de procédure, celle qui impose le caractère contradictoire de la discussion préalable est la plus vénérable et la plus générale... En dehors de cette règle, il ne peut être de bonne justice ». Le Conseil d’Etat n’a pas attendu le droit européen au procès équitable pour en faire un principe général du droit, et le Conseil constitutionnel en a fait un corollaire du principe constitutionnel des droits de la défense. Tout cela est d’ailleurs codifié dans l’article L.5 de notre Code de justice administrative : « L’instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l’urgence ». Un article très court, mais où l’essentiel est dit, et qui renvoie à la partie réglementaire du code pour l’organisation des modalités concrètes de ce contradictoire. C’est notamment l’objet de l’article R.611-1 qui impose la communication obligatoire aux autres parties de tous les mémoires, à l’exception de ceux qui n’apportent pas d’éléments nouveaux. La jurisprudence a eu l’occasion de préciser les contours de cette obligation, et de les préciser d’ailleurs, y compris dans des arrêts récents, de manière de plus en plus exigeante.

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Le principe du contradictoire dans le procès administratif

Le principe du contradictoire n’est donc pas nouveau. Il est admis et s’impose depuis longtemps. Cependant, il nous est apparu que cette question redevenait d’actualité. Deux tendances récentes, allant d’ailleurs dans des sens opposés, viennent en quelque sorte questionner ce principe. D’une part, en raison de l’extension des procédures d’urgence, depuis notamment la loi du 30 juin 20001, mais en raison aussi de l’encombrement des juridictions administratives, des règles ont été introduites pour alléger considérablement la procédure contentieuse, au moins dans certains dossiers. Au point qu’on peut se demander si ces allègements ne portent pas atteinte au principe du contradictoire. C’est le thème qui sera développé ce matin, celui que nous avons intitulé le contradictoire « absent » ou « allégé ». D’autre part, et en sens opposé, une conception extensive – ou en tous cas rigoureuse – , par la Cour de Strasbourg, du principe de l’égalité des armes posé par l’article 6§1 de la Convention européenne des Droits de l’Homme, est venue quelque peu brouiller l’état du droit antérieur en incluant le principe du contradictoire dans le droit au procès équitable, et en posant en conséquence la question de la communication aux parties au procès des documents préparatoires du jugement. C’est toute la question de la place du commissaire du gouvernement (devenu rapporteur public) et du statut de ses conclusions (assujetties ou non au principe du contradictoire). La possibilité pour les parties de s’exprimer après avoir entendu ses conclusions, qui a été introduite par le décret du 7 janvier 20092, s’est voulue une réponse à ces interrogations ; est-elle suffisante, est-elle satisfaisante, constitue-t-elle réellement un renforcement du contradictoire ou, au contraire, marque-t-elle un recul ? J’attends avec beaucoup d’intérêt les échanges qui auront lieu cette après-midi, sachant déjà que les points de vue des magistrats, des avocats et des universitaires sur cette question sont très loin de coïncider.
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Loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, relative au référé devant les juridictions administratives, JO du 1er juillet 2000, p. 9948. Décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009, relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l’audience devant ces juridictions, JO du 8 janvier 2009, p. 479.
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Avant-propos – Libres propos introductifs

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Voilà, en bref, le découpage de la journée qui a été établi autour de ces interrogations.

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Le principe du contradictoire dans le procès administratif

Pierre BON
Professeur de droit public à l’UPPA Co-directeur de l’IE2IA Avant de passer la parole au Président Jacques Arrighi de Casanova, Conseiller d’Etat et président de la première sous-section du Conseil d’Etat, je souhaiterais faire un sort rapide à une querelle sémantique qui, à mes yeux, ne présente qu’un intérêt très relatif. Faut-il parler de « principe du contradictoire » ou de « principe de la contradiction » ? Je me souviens que le « petit monde des privatistes » (sans que cela soit péjoratif) avait été, au début des années 2000, très agité par un changement de terminologie. Il était habitué à parler du « principe de la contradiction », et une réforme du Code procédure civile, de l’année 2004 me semble-t-il, introduisait à l’inverse le terme « principe du contradictoire », que les privatistes trouvaient moins clair, pas très logique, ou du moins pas très judicieux. Finalement, ce débat n’a pas totalement épargné les publicistes. Le Président Madec a cité le Président Odent ; en tant qu’universitaire, je citerai évidemment le Professeur Chapus... Dans son Droit du contentieux administratif, René Chapus déplore que l’on utilise l’expression « principe du contradictoire » qu’il trouve « bizarre ». Il reproche au Conseil d’Etat de l’employer. Il plaide pour l’utilisation du terme « principe de la contradiction ». Je crois que ces débats ne méritent pas de nous retenir longtemps aujourd’hui car, en fin de compte, chacun d’entre nous utilise indifféremment les expressions « principe du contradictoire », « principe de la contradiction », « droits de la défense », règle « audi alteram partem », ainsi de suite. Dans l’esprit qui anime nos rencontres depuis l’année dernière, les communications et

Avant-propos – Libres propos introductifs

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débats s’intéresseront à ce que recouvrent ces diverses formulations d’un même impératif.

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Le principe du contradictoire dans le procès administratif

Libres propos introductifs
Jacques ARRIGHI DE CASANOVA
Conseiller d’Etat, Président de sous-section au Conseil d’Etat Qu’il me soit tout d’abord permis de dire que, comme René Chapus que Pierre Bon citait à l’instant, je déplore que plusieurs arrêts du Conseil d’Etat se soient laissés aller à utiliser l’expression « principe du contradictoire », de même que certains décrets en Conseil d’Etat, notamment dans le Code de procédure civile. Mais je ne m’appesantirai donc pas ici sur ce débat et développerai plutôt ce que recouvre ce principe, point qui me semble en effet revêtir une importance plus grande. La question est d’ailleurs d’actualité. Le Président Madec l’évoquait tout à l’heure, un arrêt du 31 juillet 2009, Association Aides3, rappelle la règle souvent explicitée dans les arrêts4 qui fait obstacle à ce qu’une décision juridictionnelle soit rendue sur la base de pièces qui n’auraient pas été portées à la connaissance des parties, avant d’y apporter une exception circonscrite : « […] il en va nécessairement autrement lorsque […] l’acte attaqué n’est pas publié en application de l’article 26 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ». Mais l’affirmation de base demeure fondamentale, dans tous les sens du terme. D’ailleurs le même René Chapus, après avoir livré sa pensée sur la querelle sémantique, écrit très justement dans son manuel – quasiment notre « Bible » à tous – que, si l’on peut envisager de choisir entre une procédure orale et une procédure
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Cons. d’Et., 31 juillet 2009, Association Aides et a., req. n° 320196.

L’arrêt fait d’ailleurs référence au « caractère contradictoire de la procédure », et non pas à un « principe du contradictoire ».

Avant-propos – Libres propos introductifs

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écrite, si l’on peut aussi hésiter à propos des mérites respectifs d’une procédure accusatoire et d’une procédure inquisitoriale, il ne saurait en revanche y avoir de choix entre une procédure contradictoire et une procédure qui ne le serait pas. Le caractère fondamental du principe qui nous occupe procède d’abord de sa valeur juridique. Il fait partie de longue date des principes généraux du droit, ce qui permettait au Conseil d’Etat de censurer un décret qui lui paraissait méconnaître ce principe, alors qu’il n’était pas encore exprimé dans un texte législatif. Puis le Conseil constitutionnel, de manière quelque peu hésitante d’ailleurs, sur la base d’un fondement incertain, en a fait un corollaire du principe des droits de la défense dans sa décision du 29 décembre 19895 rendue à propos de la loi de finances pour l’année 1990. Olivier Schrameck, dans sa contribution aux Mélanges en l’honneur de Guy Braibant6 – écrite alors qu’il était Secrétaire général du Conseil constitutionnel – s’est luimême interrogé sur ces hésitations. Rattachement au principe d’égalité devant la justice (dans une dimension européenne, on parlerait d’ « égalité des armes ») ; rattachement au principe des droits de la défense ; dans un cas comme dans l’autre, je trouve cela quelque peu ténu. Mais après tout, c’est pour la bonne cause. Le principe est donc reconnu à la fois par le Conseil d’Etat et par le Conseil constitutionnel qui lui a apporté un ancrage constitutionnel indépendant des exigences conventionnelles. S’agissant maintenant de la portée du principe, je formulerai deux observations. En premier lieu, il importe de jeter un bref regard rétrospectif. Cela fait certes bien longtemps que le Conseil d’Etat affirme le principe dans ses arrêts, et que le Président Odent en a tiré l’enseignement qui a été rappelé par le Président Madec à l’instant. Mais si l’on se réfère à la conception actuelle du caractère contradictoire de la procédure, il est évident que le principe n’a pas toujours été appliqué avec le même scrupule, avec la même intensité. Ayant fait
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Cons. const., 29 décembre 1989, 89-268 DC, Loi de finances pour 1990, Rec., p.110.

SCHRAMECK (O.), Quelques observations sur le principe du contradictoire, in L’Etat de droit. Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, Paris, Dalloz, 1996, p. 629.

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Le principe du contradictoire dans le procès administratif

partie de ceux qui ont participé à la codification, en 2000, des différents textes relatifs au contentieux administratif (le Code des Tribunaux administratifs et des Cours administratives d’appel ainsi que des textes plus épars qui concernaient le Conseil d’Etat), je me rappelle par exemple que l’obligation de communiquer les mémoires, notamment le mémoire en défense, n’existait pas dans les textes devant le Conseil d’Etat pour de nombreuses affaires (comme le recours en excès de pouvoir en premier ressort pour lequel il n’y avait pas de représentation obligatoire par avocat au Conseil). Malgré tout, la pratique consistant à communiquer ce mémoire s’était instaurée ; mais initialement, l’idée qui avait prévalu était qu’en présence d’une requête formée directement devant le Conseil d’Etat sans le ministère d’un avocat, il fallait demander la communication du mémoire en défense et manifester sa volonté d’être convoqué à l’audience. Cela paraît aujourd’hui invraisemblable, mais c’était pourtant un tempérament naturel mis à la contradiction à l’époque où les textes en question avaient été conçus. Il a donc fallu attendre 2000 pour que soit enfin écrite, dans les dispositions communes à l’ensemble des juridictions administratives régies par le Code de justice administrative, l’obligation qui figure au Livre VI et dont il a été fait mention précédemment ! Un autre élément, peut-être plus important, concernait l’ensemble des juridictions administratives. Jusqu’en 1992, les moyens d’ordre public « surgissaient » à l’audience à travers les conclusions du commissaire du gouvernement qui en faisaient mention, sans que quiconque ait été invité à en discuter avant. Cela paraît aujourd’hui assez illogique, et surtout peu compatible avec une conception plus exigeante de la contradiction. J’étais à l’époque de ceux qui le déploraient, et qui n’ont jamais été convaincus par l’argument selon lequel il n’était pas nécessaire de discuter autour d’un moyen qui devait impérativement être soulevé. D’ailleurs, le nombre de fois où, un moyen d’ordre public étant communiqué, et les réponses des parties montrant que finalement, cela ne relève pas de l’évidence, confirme que ceux qui ont voulu la réforme opérée par le décret de 19927 (la proposition venait de
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Décret n° 92-77 du 22 janvier 1992, portant dispositions diverses relatives à la procédure administrative contentieuse, JO du 24 janvier 1992, p. 1180.

Avant-propos – Libres propos introductifs

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la Section du contentieux du Conseil d’Etat et de son président de l’époque, Michel Combarnous) ont eu raison de le faire. Ce rapide rappel du passé pour dire ainsi que, si le caractère fondamental du principe étudié n’a jamais été vraiment dénié, on n’en a pas toujours eu une conception aussi exigeante, aussi poussée qu’à l’heure actuelle. En second lieu, je formulerai une autre observation en forme de question sur la portée de ce principe, aujourd’hui et dans l’avenir. Tous les éléments portés à la connaissance du juge doivent être soumis à la discussion des parties. Certes. Mais quels sont exactement le champ et les contours de cette exigence ? Nous aurons l’occasion, en égrenant les différents thèmes de la journée, de nous interroger sur ces points, notamment sur la façon dont les exigences de la contradiction peuvent être conciliées avec celles de l’urgence. De manière générale, il me semble qu’il n’y a pas là de véritable entorse au principe. Mais le débat montrera peut-être qu’il y en a. Il est une question qui, à mon avis, repose sur un malentendu fondamental (mais ce malentendu imprègne la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, donc il faut bien s’y intéresser). Elle est celle de savoir si, et dans quelle mesure, on doit soumettre au débat des parties les pièces établies par les magistrats eux-mêmes, c’est-àdire le rapport du rapporteur et les conclusions du rapporteur public. Cette manière de présenter la question établit à elle seule qu’il s’agit d’un malentendu, plus encore, d’un quasi contresens. C’est pourquoi je préfère parler du caractère contradictoire de l’instruction : dès qu’on verse dans la phase du jugement, la discussion entre les juges au sens large est d’un autre registre. Mais il y a quand même des questionnements, et le décret récent dont il sera discuté cette après-midi, qui a modifié l’ordre de parole lors de l’audience, conduit nécessairement à s’interroger sur ce point, puisqu’il est désormais possible de répondre au rapporteur public et que certains souhaitent pousser les choses encore un peu plus loin… Je voudrais revenir, pour terminer, sur l’arrêt du 31 juillet dernier, Association Aides. L’affaire soulevait le problème (marginal) de la manière de combiner le caractère secret de certaines informa-