//img.uscri.be/pth/2924c9f965c5985473acf6510a39a0b10e1dfac4
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 22,50 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

Vingt ans de privatisation en Europe centrale

De
317 pages
Au lendemain de la chute du mur de Berlin, la Hongrie, la Pologne et la République tchèque entament la transition post-socialiste avec l'objectif de se transformer en économies capitalistes, ce qui implique notamment de privatiser les entreprises d'Etat et de laisser se développer le secteur privé. Sont étudiées ici ces trois trajectoires nationales de propriété. Quelles sont leurs spécificités ? Ont-elles des points communs ? Les particularités nationales se maintiennent-elles ou tendent-elles à s'estomper et pourquoi?
Voir plus Voir moins

!"#$ &"' () *+! &$!'&$!," )" )-+,*) .)"$+&/)

Pays de l'Est Collection dirigée par Bernard Chavance
Déjà parus

David TEURTRIE, Géopolitique de la Russie. Intégration régionale, enjeux énergétiques, influence culturelle, 2010. Caroline DUFY, Le Troc dans le marché, 2008. Emmanuelle PAQUET, Réforme et transformation du système économique vietnamien, 2004. Jean-Pierre PAGÉ, Julien VERCUEIL, De la chute du Mur à la nouvelle Europe, 2004. Bernd ZIELINSKI, Allemagne 1990, 2004. Dorena CAROLI, L’enfance abandonnée et délinquante dans la Russie soviétique, 2004. Petia KOLEVA, Système productif et système financier en Bulgarie 1990-2003, 2004. Bernard CHAVANCE (dir.), Les incertitudes du grand élargissement. L’Europe centrale et balte dans l’intégration européenne, 2004. Maxime FOREST et Georges MINK (dir.), Post-communisme : les sciences sociales à l’épreuve, 2004. Marie-Claude MAUREL, Maria HALAMSKA et Hugues LAMARCHE, Le repli paysan. Trajectoires de l’après communisme en Pologne, 2003. Michel LITVIAKOV, Monnaie et économie de pénurie en URSS, 2003. Jean-Philippe JACCARD (dir.), Un mensonge déconcertant. La Russie au XXe siècle, 2003. Wladimir ANDREFF, La mutation des économies postsocialistes. Une analyse économique alternative, 2003. Vladimir YEFIMOV, Economie institutionnelle des transformations agraires en Russie, 2003. Julien VERCUEIL, Transition et ouverture de l’économie russe (1992-2002). Pour une économie institutionnelle du changement, 2002. Sophie BRANA, Mathilde MESNARD et Yves ZLOTOWSKI (dir.), La transition monétaire russe. Avatars de la monnaie, crises de la finance(19902000), 2002. Jean-Paul DEPRETTO, Pour une histoire sociale du régime soviétique (19181936), 2001. Thomas SZENDE (dir.), La Hongrie au XXe siècle. Regards sur une civilisation, 2000. Marie LAVIGNE, Économie du Vietnam. Réforme, ouverture et développement, 1999. Gilles LEPESANT, Géopolitique des frontières orientales de l’Allemagne, 1998.

Caroline Vincensini

!"#$ &"' () *+! &$!'&$!," )" )-+,*) .)"$+&/)
$0123 405678412073 97 :01:02;4;

!"#$%& '()* $) *+,*+"-. /) $0123456'*7',8 9:; 6<;= >?@@

/<=50>5445?

© L’Harmattan, 2010 5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-11239-1 EAN : 9782296112391

À Ulysse et Tarquin

Introduction
Ce livre est issu d’une interrogation sur les processus de changement institutionnel dans les pays post-socialistes, en particulier sur les processus présidant à l’évolution des formes de propriété des entreprises. Lors de la chute du mur de Berlin en novembre 1989, les pays socialistes d’Europe centrale entament de profonds changements politiques, économiques et sociaux. Leur objectif général est le « retour à l’Europe », comme le formule en 1992 Vaclav Klaus, le ministre des finances tchécoslovaque, c’est-à-dire la réinsertion dans la communauté internationale et l’accélération du développement à travers le rétablissement de la démocratie et du capitalisme. Les changements à entreprendre concernent donc la transformation des institutions définissant le système économique lui-même. La forme de propriété des entreprises, en tant qu’institution, figure au cœur de cette transformation : le capitalisme et le socialisme se distinguent, entre autres, par l’opposition fondamentale entre la propriété privée des entreprises dans un cas et la propriété d’État dans l’autre. Le fait que les entreprises soient publiques ou privées, nationales ou étrangères, détenues par des investisseurs extérieurs ou des insiders, que leur structure de propriété soit concentrée ou dispersée, etc., a des conséquences sur la répartition du pouvoir sur les entreprises, sur la création et la répartition des richesses. Ainsi, la transformation de la structure de propriété des économies pour résorber la propriété d’État et développer la propriété privée sous plusieurs formes – la privatisation – constitue un enjeu politique et économique essentiel. L’évolution de la composition de la structure de propriété dans un pays, c’est-àdire le poids relatif des différentes formes de propriété des entreprises, révèle sa progression dans la transition et la nature, en évolution constante, de son système économique. La compréhension des déterminants de l’évolution des formes de propriété et l’étude de la nature et des caractéristiques de ses processus s’avèrent donc centrales pour l’analyse de cette période. Quelles formes de propriété émergent, dans quelles proportions et selon quelle

10

Introduction

chronologie ? Ces changements sont-ils rapides ou lents, continus ou discontinus ? Les évolutions sont-elles fluides ou ont-elles rencontré des verrouillages susceptibles de contraindre la trajectoire ultérieure ? Comment expliquer la vitesse et la continuité relative des changements ? Par quels facteurs économiques, politiques ou sociaux expliquer les différences observées entre les pays dans l’évolution des formes de propriété ? Ce livre se propose d’étudier la transition post-socialiste sous un angle original en mettant en évidence la dynamique d’évolution des formes de propriété des entreprises, c’est-à-dire les régularités et les ruptures de l’évolution ainsi que la nature et les caractéristiques des processus dynamiques qui les expliquent. Cette dynamique dessine des « trajectoires nationales de propriété », qui désignent les évolutions des structures de propriété dans leur continuité, leurs ruptures et leur diversité. Cette approche pose la question de la possibilité d’une path dependence (« dépendance du chemin ») de l’évolution des formes de propriété. Celle-ci est-elle contrainte par des héritages économiques, politiques et institutionnels qui lui confèrent une certaine stabilité dans le temps, voire la verrouillent dans une trajectoire donnée ? Quels processus expliquent ces verrouillages et quelle est leur permanence ? Ces questions s’écartent de celles habituellement posées par les analyses économiques de la privatisation dans la transition post-socialiste. Les premières études dans ce champ, qui s’est fortement développé à partir du début des années 1990, édictaient des recommandations normatives quant aux formes de propriété à privilégier et aux méthodes de privatisation à mettre en œuvre en s’appuyant sur des analyses macro-économiques standard (ex. Lipton & Sachs 1990, Blanchard & al. 1991, Roland 1993). Deux autres courants très abondants de la littérature se sont intéressés d’une part à la description des conditions initiales du processus de privatisation et aux détails des programmes adoptés (vitesse, méthode de transfert, agents visés par le transfert…), en les mettant en perspective en fonction des arbitrages entre les objectifs conflictuels poursuivis par les gouvernements (ex. Brabant 1992, Earle & al. 1993, Frydman & al. 1993, Májor 1993, Daviddi 1995), et d’autre part à l’impact des formes de propriété et des méthodes de privatisation sur la performance des firmes (ex. Frydman, Gray & al. 1997, Pohl & al. 1997, Claessens & al. 1997, Estrin 1998). Or si ces approches mobilisent des réflexions sur l’efficacité relative de différentes formes de propriété ou de différentes méthodes de privatisation sur la base des théories traditionnelles de la firme, elles appréhendent le plus souvent la forme de propriété des entreprises comme une variable explicative de la performance des entreprises, sans la considérer également comme une variable expliquée dont il faudrait identifier les déterminants. En effet, ces approches ne disposent pas d’outils conceptuels pour analyser les déterminants

Introduction

11

et les modalités de l’évolution des formes de propriété1. Elles considèrent généralement qu’un changement de forme de propriété aura lieu s’il apporte une amélioration parétienne sans s’interroger sur la dynamique du passage d’une forme de propriété à une autre, sur les contraintes économiques ou politiques éventuelles qui peuvent engendrer des évolutions inattendues remettant en cause les prescriptions normatives établies dans un cadre statique. Ces approches restent néanmoins utiles à la définition de l’objet de recherche, les trajectoires de propriété, car la nouvelle économie institutionnelle est l’une des analyses économiques qui accorde le plus d’importance à la question de la nature et des caractéristiques des institutions économiques, dont la propriété. Dans cette lignée, les institutions seront considérées comme des règles encadrant l’activité économique, et les formes de propriété comme des règles définissant les droits et les intérêts des agents relatifs aux actifs des entreprises. Mais ces approches ne peuvent servir de base exclusive à l’analyse des trajectoires nationales de propriété du fait de leur nature statique. Dans le prolongement d’auteurs hétérodoxes qui critiquaient dès 1990 l’insuffisance de la théorie traditionnelle pour étudier la transition (ex. Kornai 1990a, Clague & Rausser 1992, Murrell 1992b, Poznański 1992, Stark 1992, Stiglitz 1994), l’analyse des trajectoires de propriété s’appuiera également sur trois analyses du changement institutionnel, et en premier lieu sur la théorie du changement institutionnel de North (1981, 1990). North propose une analyse dynamique, qui tient compte des facteurs à la fois politiques et économiques de l’évolution institutionnelle, et qui envisage ses verrouillages. Ce cadre d’analyse, développé dans une perspective séculaire à l’échelle de la « matrice institutionnelle » tout entière, sera appliqué ici à une période historique plus courte de deux décennies et à une institution particulière, les formes de propriété. Ensuite, pour mieux expliquer les processus sous-jacents du changement institutionnel, que North ne fait souvent qu’esquisser, son approche sera complétée par la théorie évolutionniste contemporaine (Nelson & Winter 1982), qui étudie les processus dynamiques et l’évolution des systèmes économiques, dont ses applications au changement institutionnel post-socialiste (Stark 1992, Campbell & al. 1991, Campbell & Pedersen 1996). Cette approche considère l’évolution économique comme le résultat de la combinaison de processus assurant la permanence (comme les gènes en biologie), la génération de la variété (analogue à la mutation génétique) et la sélection. Cette dernière opère, dans la sphère économique, par une pluralité de processus : processus marchands (concurrence sur le marché), politiques, émergence de phénomènes
1 Stiglitz (1999a, p. 18) estime par exemple que « la théorie économique traditionnelle a encore moins de choses à dire sur la dynamique de la transition que sur les équilibres. Les questions de dynamique étaient pourtant centrales dans le débat sur la vitesse et la séquence des réformes (dans la transformation post-socialiste) ».

12

Introduction

inintentionnels, etc., qui peuvent se succéder dans le temps au cours de séquences successives de changement ou s’appliquer à différentes institutions. Le courant évolutionniste s’intéresse également de manière privilégiée (Nelson 1995) au concept de path dependence initialement développé à propos du changement technologique (David 1985, Arthur 1989). Ce concept suggère qu’une évolution puisse être non prévisible, contrainte par des héritages et que ses résultats puissent être difficiles à modifier (verrouillage). Il s’agira d’expliciter quels mécanismes permettent d’appliquer ce concept au changement institutionnel, en précisant les premières propositions de North. Enfin, le cadre d’analyse des trajectoires nationales de propriété sera enrichi dans une troisième direction pour tenir compte, à côté des processus d’évolution spontanés, de comportements stratégiques des agents, dits path shaping (« orientant le changement », cf. Hausner & al. (1995)). Envisager une relation dialectique entre processus path dependent et comportements stratégiques path shaping permet de penser des changements plus ou moins radicaux, plus ou moins rapides et plus ou moins intentionnels. L’évolution des trajectoires de propriété sera alors appréhendée comme le résultat de la combinaison entre les effets d’héritages économiques et politiques et des comportements stratégiques des acteurs du changement. L’évolution des formes de propriété peut rencontrer des processus path dependent, qui pourront dans certains cas être renversés par des comportements stratégiques ou par des effets inintentionnels. Du fait de l’ensemble de ces processus, les trajectoires nationales de propriété se caractérisent par un changement plutôt graduel mais parfois ponctué de transformations plus radicales entraînant une réorientation de la trajectoire. Ce cadre d’analyse sera appliqué à trois pays d’Europe centrale : la Pologne, la Hongrie et la République tchèque. Il s’agit de trois pays ayant progressé assez rapidement dans une transition plutôt réussie, comme en témoigne le fait qu’ils aient fait partie en 1997 de la première vague de pays à entamer les négociations en vue de l’adhésion à l’Union Européenne (même si finalement tous les pays candidats sauf la Bulgarie et la Roumanie ont adhéré ensemble au 1er mai 2004). Ces trois pays fournissent donc un champ étendu d’investigation des processus de changement institutionnel, qui y ont été profonds et assez rapides. Ils ont par ailleurs connu des évolutions suffisamment similaires pour pouvoir les comparer directement, tout en exhibant des spécificités persistantes. La comparaison des conditions initiales dans chaque pays, des rapports de force entre les acteurs du changement institutionnel et du déroulement de leur trajectoire nationale de propriété éclairera donc les déterminants de ces trajectoires, ouvrant la voie à une analyse comparative des processus de changement institutionnel. Pour chaque pays, l’étude mettra en évidence les faits stylisés de la trajectoire de propriété dans une perspective dynamique et historique, en

Introduction

13

identifiant les formes de propriété qui se développent et leur ampleur relative, ainsi que les processus par lesquels elles émergent et s’enracinent ou disparaissent. Chaque trajectoire est appréhendée à travers le prisme d’un conflit structurant qui conditionne la manière dont s’est posé le débat sur la transformation de la structure de propriété et dont les formes de propriété ont évolué. En Pologne, le conflit principal oppose les salariés des entreprises d’État qui souhaitent acquérir leur entreprise et ralentir les privatisations et les gouvernements qui cherchent à ouvrir la propriété à des propriétaires extérieurs. En Hongrie, il s’agit de l’opposition entre les gouvernements qui souhaitent privatiser les entreprises d’État au profit d’investisseurs étrangers et les citoyens hongrois, dont les insiders, qui souhaitent bénéficier d’avantages dans la privatisation. En République tchèque, le conflit structurant oppose deux groupes de fonds de privatisation – créés à l’occasion des privatisations de masse – qui cherchent tous les deux à accroître leur contrôle sur les entreprises privatisées, cette opposition se doublant de la position ambivalente du gouvernement envers les fonds. Le déroulement de ces conflits structurants définit trois ou quatre phases dans chaque pays, les césures entre phases renvoyant à la modification de l’ampleur relative des différentes formes de propriété et à la modification de leurs processus d’évolution, du fait du changement des rapports de force entre les acteurs, ce qui correspond à la vision des trajectoires de propriété comme des évolutions graduelles ponctuées de changements plus radicaux. Ainsi, pour chaque phase seront présentés le contexte économique et politique, les stratégies des acteurs et leur pouvoir de négociation relatif, les règles de propriété et de privatisation et leur éventuel changement, puis le déroulement du processus de privatisation et l’évolution de la structure de propriété qui découle de l’ensemble de ces facteurs. L’analyse de chaque phase se clôt par une discussion des caractéristiques (vitesse, degré de changement, degré d’intentionnalité…) et des processus de changement institutionnel à l’œuvre (mode de validation des formes de propriété, processus path dependent et path shaping, etc.). Cette étude s’appuie sur un ensemble diversifié de sources, traitant de la période 1987-20082. En fonction de leur disponibilité selon les pays, elle privilégie les données de l’office national des statistiques (GUS en Pologne, KSH en Hongrie et CZSO en République tchèque) et des ministères des privatisations ou du Trésor (Pologne, République tchèque), ou des agences de privatisation (ÁPV Rt en Hongrie). Ces données sont complétées par la mobilisation de nombreuses études de cas ou études statistiques de seconde main, et par une enquête personnelle en République tchèque sur la composition
Comme à l’exception relative de la Pologne, l’agriculture ne représentait qu’une part peu importante de l’économie, l’étude ne porte que sur les entreprises industrielles.
2

14

Introduction

des portefeuilles des fonds de privatisation et sur l’évolution de la structure de propriété des entreprises privatisées par coupons. Ce livre est composé de la manière suivante. Le premier chapitre présente le cadre d’analyse du changement institutionnel appliqué à l’évolution des structures de propriété, élaboré à partir d’un rapprochement entre les analyses néo-institutionnelles des formes de propriété, l’approche évolutionniste des processus dynamiques de changement et la prise en compte des comportements stratégiques. Il présente les acteurs, les processus et les caractéristiques du changement institutionnel. Le chapitre 2 explicite la notion de trajectoire de propriété et présente le débat sur les privatisations dans les pays en transition sous l’angle des processus de changement institutionnel, afin d’éclairer les stratégies mises en œuvre par les acteurs, qui seront détaillées dans les chapitres suivants. Les chapitres 3 à 5 présentent les trois trajectoires nationales de propriété en Pologne, Hongrie et République tchèque. Le chapitre 6 propose une comparaison des trois trajectoires nationales de propriété pour mettre en évidence leurs déterminants et leurs variations selon les contextes. Cela permet de dégager une vision transversale de l’évolution des formes de propriété dans les trois pays et de revenir sur certains points du débat initial relatif aux avantages et inconvénients de chaque méthode de privatisation et de chaque forme de propriété. Enfin, le chapitre 7 s’appuie sur ces faits stylisés des trajectoires de propriété et de leurs déterminants pour en tirer des enseignements plus généraux quant processus de changement institutionnel dans la transformation post-socialiste. Il s’interroge sur la convergence entre les trois trajectoires de propriété, sur la succession dans le temps de divers processus de changement institutionnel, notamment sur la modification des processus de validation, et sur la durée des verrouillages observés.

Chapitre 1 Le changement institutionnel
Ce chapitre présente le cadre analytique qui structurera l’étude des trajectoires de propriété en Pologne, Hongrie et République tchèque. Il s’agit d’appréhender le processus d’évolution à moyen terme d’une institution économique, les formes de propriété des entreprises. Pour cela, il est nécessaire de mobiliser des approches disposant d’outils pour analyser les formes de propriété comme institution économique, ce que propose la théorie néoinstitutionnelle ; et des approches permettant de rendre compte de processus dynamiques, de changements à vitesse variable et éventuellement discontinus, ce qu’offrent les théories évolutionnistes. La synthèse de la théorie néoinstitutionnelle, tout particulièrement la théorie du changement institutionnel de D. C. North, et de l’approche évolutionniste permet alors de construire un cadre d’analyse adéquat à l’objectif poursuivi. Du fait de ces exigences, beaucoup de théories néo-institutionnalistes restent peu pertinentes ici. Les travaux de Demsetz (1967) sur le changement institutionnel font preuve de naïveté en considérant que tout changement paretoaméliorant aura nécessairement lieu, négligeant à la fois le problème de la mobilisation des acteurs en vue du changement et la possibilité d’autres moteurs du changement que l’amélioration de l’efficacité économique. De même, l’approche de Williamson au cœur de la tradition néo-institutionnaliste (ex. Williamson 1985) n’étudie que les organisations économiques, considérant les institutions (au sens de North) et leur évolution comme exogènes à l’analyse. L’ouvrage de North de 1990 fournira donc l’inspiration centrale. Dans des travaux antérieurs, North proposait déjà des réflexions sur le changement institutionnel, mais elles n’étaient pas aussi abouties. Dans Institutional Change and American Economic Growth (Davis & North 1971), il étudiait l’évolution

16

Le changement institutionnel

des organisations dans un ensemble d’hypothèses néo-classiques, complété par la prise en compte des coûts de transaction et de l’existence des institutions. Mais cet ouvrage n’étudiait que le changement organisationnel en considérant les institutions inchangées, supposait que le changement s’effectue selon un processus discret et non continu, posait que seule la recherche de l’efficacité anime le changement institutionnel, et n’explicitait pas le rôle des groupes dans le changement. Dans Structure and Change in Economic History (1981), North s’est davantage écarté de la théorie néo-classique. Par rapport au livre précédent, il a pris en compte l’idéologie dans les motivations des acteurs (dont l’État), reconnu la possibilité de la persistance d’institutions inefficaces, relativisé la recherche de l’efficacité comme moteur du changement institutionnel et renouvelé la vision du changement, perçu non plus comme une suite d’équilibres statiques mais comme un processus incrémental. Le cadre théorique manquait cependant encore de rigueur, comme il le reconnaissait luimême. L’ouvrage de 1990 constitue un aboutissement : North propose une distinction entre institution et organisation, développe une vision complète du changement institutionnel (acteurs, sources du changement, processus) et introduit la path dependence. Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990) constitue donc notre principal point de référence théorique3. Le cadre d’analyse repose alors sur l’approfondissement du rapprochement entre néo-institutionnalisme et évolutionnisme, que North a amorcé en 1990. Selon le modèle général du changement institutionnel de North, le changement résulte de sources identifiables, repose sur l’action des agents du changement, et se met en œuvre à travers des processus précis (émergence et validation de nouvelles institutions) qui présentent des caractéristiques particulières. Dans la mesure où les sources du changement institutionnel post-socialiste peuvent être considérées comme exogènes à notre analyse, résultant des révolutions politiques qui débouchent sur la volonté de modifier le système économique, l’accent portera plus particulièrement sur les autres éléments du modèle. La première partie de ce chapitre traite de l’identité et du rôle des acteurs du changement institutionnel, soulignant le rôle des groupes et des conflits. La deuxième présente les divers processus, spontanés et délibérés, qui animent le changement institutionnel. La troisième partie explique enfin quelles peuvent être les caractéristiques du changement institutionnel et leurs causes : comment rendre compte de changements rapides ou lents, continus ou discontinus ?

Ses travaux ultérieurs s’orientent vers la théorie cognitive et son intégration avec la théorie du changement institutionnel (ex. North 1993, Denzau & North 1994, North 2005) mais restent assez programmatiques et peu appliqués.

3

Le changement institutionnel I Acteurs et processus du changement institutionnel

17

1. Les acteurs du changement institutionnel En suivant le modèle de North, cette partie présente les acteurs du changement et développe plus avant son intuition selon laquelle les conflits entre ces acteurs constituent une force motrice du changement. Auparavant, elle pose quelques définitions préliminaires des institutions et de la forme de propriété. La forme de propriété des entreprises comme institution économique Pour des raisons qui seront précisées dans le chapitre 2, le point de départ est la conception des institutions de North (1990). Celui-ci distingue les institutions, les règles du jeu, des organisations, les « joueurs » du jeu. Les institutions sont des règles formelles ou informelles. Les règles formelles peuvent être politiques (la structure du régime politique ou polity), économiques (les droits de propriété) ou contractuelles (1990, p. 47), les règles informelles étant culturelles (1990, p. 44). North distingue aussi plusieurs types d’organisations (1990, p. 5) : politiques (partis, assemblées…), économiques (entreprises, syndicats…), sociales (clubs, associations…) et éducatives (écoles, universités…). Il insiste également sur l’importance du respect des règles (enforcement). North considère enfin trois niveaux hiérarchisés de règles institutionnelles : les constitutions, les formes d’organisation et les contrats. Ils se distinguent par leur généralité et par la difficulté de leur changement : il est moins aisé de modifier une constitution qu’une forme d’organisation, ellemême plus persistante qu’un contrat (p. 47). Une « institution économique » est donc une règle du jeu de l’activité économique, structurée par un arrangement de droits de propriété, qui s’impose aux individus et aux organisations. Par ailleurs, si North raisonne sur l’ensemble des institutions économiques, dite « matrice institutionnelle », l’analyse isole ici une de ces institutions, la forme de propriété des entreprises. Son évolution constitue une dimension centrale de la transformation post-socialiste, dont un des objectifs primordiaux consiste en la modification radicale de la structure de propriété de l’économie. La forme de propriété des entreprises correspond à la définition des institutions économiques selon North : elle définit les droits des agents sur les actifs productifs au sein d’une entreprise donnée, posant les règles du jeu pour leur mobilisation. Elle est une institution économique formelle, les droits et devoirs des parties étant définis par des textes législatifs ou juridiques (lois de privatisation, droit des sociétés…). La différence entre droits de propriété en général et forme de propriété des entreprises sera précisée par la suite. Le rôle des groupes dans le changement institutionnel : quels groupes ? Selon North, les agents économiques individuels et les groupes sont les acteurs du changement institutionnel. Ils poursuivent des objectifs de nature à la

18

Le changement institutionnel

fois matérielle (intérêt personnel) et idéologique (leur conception personnelle du bien-être social) et ils peuvent se comporter stratégiquement pour influencer les contraintes économiques et politiques pesant sur leur action, dans les limites imposées par leur rationalité limitée. Les individus interviennent généralement dans le changement institutionnel par l’intermédiaire de collectifs. North voit ainsi dans les organisations les acteurs du changement institutionnel. L’on parlera plutôt ici de « groupes » pour désigner aussi bien des organisations (entreprises, partis politiques, syndicats ou l’État) que des groupes d’intérêt (salariés des entreprises d’État, investisseurs étrangers…). Les acteurs du changement institutionnel sont donc des individus coordonnés au sein de groupes plus ou moins organisés, plus ou moins durables et disposant d’un pouvoir de négociation variable. Les premières théories néo-institutionnelles du changement institutionnel (Demsetz 1967) avaient la faiblesse de penser que la communauté d’intérêt suffisait pour constituer un groupe. Or il peut être difficile pour les individus de définir leur intérêt commun, à supposer qu’il existe, et d’identifier la meilleure façon de le poursuivre, du fait de la rationalité limitée et des effets parfois inintentionnels de leurs actions. La reconnaissance d’un intérêt commun doit ensuite aboutir à la constitution effective d’un groupe, avec un engagement actif de ses membres, ce que les difficultés de la mobilisation collective4 peuvent entraver. De plus, un groupe peut poursuivre des objectifs dépassant les intérêts personnels de ses membres. Par exemple, on considèrera le gouvernement comme un groupe motivé non seulement par les intérêts de ses membres mais aussi par une vision idéologique de l’objectif des réformes économiques. Compte tenu de la complexité de la transformation systémique, des individus peuvent également partager la même opinion sur une question, et appartenir alors à un groupe commun potentiel, tout en s’opposant sur un autre point. Les groupes sont ainsi souvent traversés par des divergences sur des questions secondaires par rapport à celle(s) qui en fonde(nt) l’existence, d’où une possible instabilité. Les groupes sont alors définis par la communauté d’objectifs, inspirés par des considérations matérielles ou idéologiques. Groupes, conflits et changement institutionnel Les groupes d’acteurs poursuivent souvent des objectifs divergents et conflictuels. Le rôle des conflits est une dimension particulièrement importante de l’étude de l’évolution post-socialiste des structures de propriété, qui s’interprète comme une lutte de pouvoir sur la répartition des actifs publics hérités de l’accumulation collective sous le socialisme (Campbell & Pedersen 1996). Les conflits pertinents sont de nature idéologique et politique et

Nécessité de disposer de ressources économiques et politiques pour la mobilisation, problème du passager clandestin, cf. Olson (1965).

4

Le changement institutionnel

19

renvoient aussi bien à la vie politique nationale qu’aux conflits de pouvoir au sein des entreprises. Nous faisons l’hypothèse que les conflits entre groupes poursuivant des objectifs divergents constituent un moteur du changement institutionnel. Stark (1992, p. 19) voyait dans le changement social « un processus ni imposé par en haut ni initié par en bas, mais résultant des interactions dans lesquelles les intentions de la transformation sont elles-mêmes transformées, façonnées et modifiées en réponse, et même par anticipation, aux actions des groupes sociaux ». Campbell et al. (1991, p.11) considèrent également que les institutions sont des « systèmes institutionnalisés de pouvoir et de contrôle » et que le changement institutionnel suscite des conflits et luttes de pouvoir qui constituent la dynamique centrale des changements institutionnels5. Les institutions reflètent alors les compromis résultant des rapports de force. Cette démarche n’implique pas que conflits et comportements politiques épuisent à eux seuls l’explication du changement institutionnel, car ils interagissent avec des évolutions inintentionnelles, mais elle postule leur rôle structurant. Nous posons alors l’hypothèse du conflit « structurant » : nous rendrons compte des oppositions et des évolutions de chaque trajectoire nationale de propriété à travers un conflit principal fournissant un cadre d’interprétation, une logique d’ensemble. Les conflits structurants dans chaque pays concernent l’arbitrage entre les intérêts conflictuels des différents groupes, mais se présentent sous des formes nationales spécifiques renvoyant aux clivages économiques, politiques et sociaux propres à chaque cas. En suivant la démarche de Cox et Mason (1999, p. 11), les conflits relatifs à l’évolution de la structure de propriété permettront d’identifier les groupes pertinents pour l’étude des trajectoires de propriété post-socialistes. 2. Les processus de changement institutionnel : deux modes de validation Comment les acteurs participent-ils au changement institutionnel ? Dans une tradition évolutionniste, ces processus se conçoivent comme la combinaison de l’émergence de nouvelles institutions et de leur sélection. Les auteurs évolutionnistes analysent l’émergence de nouveautés (technologiques ou institutionnelles) en termes de search, c’est-à-dire la recherche par les acteurs (individus ou groupes) de nouvelles solutions aux problèmes rencontrés. La recherche est motivée par l’efficacité économique, par la recherche de gains redistributifs (Weimer 19976) ou encore par des luttes de
5

Ils n’ignorent pas le rôle d’autres facteurs comme le changement technologique dans le déclenchement de la recherche de nouvelles institutions, mais considèrent que les luttes de pouvoir déterminent la forme des nouvelles institutions. 6 Weimer recense trois mécanismes de changement institutionnel : économique (recherche de l’efficacité), redistributif (recherche de gains redistributifs) et public choice (recherche par le gouvernement de son intérêt propre). Nous conservons les deux premiers, le troisième semblant un cas particulier du deuxième.

20

Le changement institutionnel

pouvoir (Campbell & al. 1991). Du fait des hypothèses de rationalité limitée et d’information incomplète, cette recherche n’aboutit pas à une solution optimale maximisant l’efficacité économique ou le pouvoir, mais les intentions et les choix des agents jouent néanmoins un rôle. La mise en œuvre de ce processus de search dans le cas de la transformation post-socialiste renvoie à l’émergence de la gamme des formes de propriété et des méthodes de privatisation proposées et défendues par chaque groupe. L’ensemble des formes de propriété et des méthodes de privatisation possibles sera évoqué dans le chapitre 2, et les chapitres 3 à 5 expliqueront les choix de chaque groupe parmi les possibles. Lorsque les groupes d’acteurs du changement institutionnel ont défini et défendu de nouvelles formes de propriété, le degré de variété est réduit par un processus de tri. Nous expliquons pourquoi nous préférons parler ici de validation plutôt que de sélection, puis nous exposons les deux modes de validation – spontanée et délibérée – qui semblent jouer dans la transformation post-socialiste, puis les enjeux de la prise en compte conjointe de ces deux modes de validation seront soulignés. Sélection ou validation des institutions ? À la différence de la tradition évolutionniste, il semble préférable de parler de « validation » que de « sélection » des institutions pour deux raisons principales. Tout d’abord, « validation », plus encore que « sélection », permet de ne pas penser le processus en termes d’efficacité exclusivement. Les évolutionnistes expliquent en effet que sélection n’est pas nécessairement synonyme d’efficacité (cf. Hodgson 1993). La sélection peut engendrer des rétroactions entre l’institution sélectionnée et son environnement, qui aboutissent au « verrouillage » d’une trajectoire inefficace. De plus, il est probable que l’environnement de la sélection change trop rapidement pour sélectionner des institutions efficaces : les améliorations n’ont pas le temps d’apparaître avant que l’environnement ne change de nouveau, ce qui suscite une nouvelle évolution. Nous préférons donc le terme de validation, plus neutre, pour mettre davantage l’accent sur les processus d’évolution des formes de propriété que sur l’évaluation de leur efficacité. Ensuite, l’idée même de « sélection » des institutions (ou des entreprises dans lesquelles s’incarnent les règles institutionnelles) par le marché et la pression concurrentielle ne va pas de soi. Si l’on considère que la concurrence s’exerce directement sur les institutions, il est difficile de concevoir l’existence d’un marché concurrentiel des institutions : les notions d’offre, de demande et de prix des institutions ne sont pas évidentes, le nombre « d’offreurs » n’est sans doute pas assez grand, etc7. Si l’on raisonne sur la sélection des institutions à travers les entreprises qui, elles, s’affrontent sur le marché, l’idée de sélection
7

Voir Alston (1996) pour une présentation d’un marché concurrentiel des institutions et Knight (1992) pour une critique de cette approche.

Le changement institutionnel

21

des institutions devient floue car les entreprises ne sont pas sélectionnées uniquement en fonction des règles institutionnelles qu’elles incarnent mais aussi en fonction de leur stratégie, de leurs décisions. L’idée de sélection naturelle des institutions par le marché reste donc problématique. Les trajectoires de propriété seront donc analysées en termes de « validation ». Ce terme implique que les institutions, notamment la forme de propriété, subissent un tri qui en élimine certaines et en conserve d’autres. Cette validation se déploie selon deux modes, la validation spontanée, proche de la sélection naturelle par le marché, et la validation délibérée, reposant sur des actions intentionnelles. Chacun s’appuie sur des processus précis. La validation spontanée La validation spontanée renvoie à l’idée évolutionniste selon laquelle des entreprises de formes de propriété différentes ont des chances de survie différentes, ce qui modifie les proportions entre formes de propriété. Ceci ne préjuge en rien de l’optimalité de la validation : il est difficile de dire qu’elle conduit à la survie des (entreprises qui mettent en œuvre les) institutions les plus efficaces. Cette forme de validation est dite spontanée car elle résulte de l’action des agents mais pas de leur intention, pour reprendre la formule de Hayek sur les ordres spontanés. La validation spontanée incarne l’effet inintentionnel agrégé des actions des agents ne poursuivant pas explicitement un objectif de changement institutionnel. Elle correspond au « changement par le bas » chez North (1990), selon lequel les agents peuvent restructurer leurs contrats, ce qui a un effet en retour sur les règles organisationnelles et institutionnelles de niveau hiérarchique supérieur. Selon North, ce processus est dominant. La validation délibérée À l’inverse, le mode de validation délibéré renvoie à ce que North (1990) appelle le « changement par le haut ». À côté de leurs actions « par le bas », les agents peuvent également agir délibérément, par exemple à travers le lobbying, pour modifier les règles institutionnelles. North accorde ici une importance particulière aux actions politiques des groupes d’intérêt. Les convictions idéologiques et l’engagement personnel aident à surmonter les difficultés de la mobilisation collective. Les nouvelles règles institutionnelles doivent ensuite être reconnues et codifiées par l’État, le garant des droits de propriété, celui-ci pouvant aussi prendre l’initiative de la modification des institutions. À la différence de la validation spontanée, la validation délibérée résulte d’une intention d’influencer l’évolution institutionnelle. Toutefois, elle n’implique ni un choix rationnel optimisateur appuyé sur une rationalité forte, ni un contrôle effectif de l’évolution des institutions. Les stratégies intentionnelles des divers acteurs interagissent entre elles et peuvent engendrer des résultats inattendus, ne correspondant aux intentions initiales d’aucun

22

Le changement institutionnel

d’entre eux. Enfin, les groupes peuvent viser intentionnellement à préserver des institutions existantes, à initier un changement institutionnel d’ampleur très limitée, ou à entamer un changement beaucoup plus radical. La validation délibérée des formes de propriété post-socialistes opère à deux niveaux. Au niveau national, divers groupes défendent des méthodes de privatisation conduisant au développement de formes de propriété distinctes ; les décisions des autorités politiques, traduites par une codification législative, aboutissent à la domination de certaines méthodes de privatisation et formes de propriété. L’État tranche ainsi dans les conflits opposant les groupes, sachant qu’il est partie prenante de ces conflits (cf. North 1994). Cette forme de validation ne renvoie pas tant à un choix rationnel des autorités qu’à la création ou la reconnaissance d’un compromis politique, ce qui stabilise les institutions. Ensuite, au niveau de chaque entreprise, les interactions entre agents aboutissent à la mise en place d’une méthode de privatisation et d’une forme de propriété données parmi l’ensemble des possibles. Les diverses formes de propriété subissent donc une validation délibérée au niveau national dans la sphère politique et au niveau de chaque entreprise, les deux agissant sur leurs proportions relatives. Pourquoi prendre en compte ces deux modes de validation ? La prise en compte de deux modes de validation des institutions soulève un double enjeu empirique et théorique. D’un point de vue empirique, elle permet de mieux appréhender les processus à l’œuvre dans le changement institutionnel post-socialiste, car aucun des deux modes ne rend compte à lui seul de tous les processus de changement. L’existence de la validation spontanée semble incontestable dans la transformation post-socialiste, mais ne suffit pas pour expliquer les évolutions observées. Les analyses privilégiant la seule validation spontanée conçoivent généralement le changement institutionnel comme un processus lent et incrémental et peinent à expliquer des changements rapides et de grande ampleur, même si elles envisagent parfois des changements plus soudains grâce au concept d’équilibre ponctué (cf. infra). D’autre part, la validation spontanée n’accorde aucune place au rôle des conflits et des comportements délibérés des acteurs, qui semblent pourtant pouvoir jouer un rôle déterminant. À l’inverse, approcher le changement institutionnel uniquement en termes de validation délibérée surestimerait la capacité des acteurs à l’influencer et considérerait qu’ils peuvent concevoir rationnellement ex ante et mettre en œuvre des plans prédéterminés de changement institutionnel. Or les tentatives de constructivisme institutionnel se sont souvent heurtées à des effets imprévus modifiant le résultat par rapport aux attentes initiales. La validation délibérée ne peut donc pas non plus expliquer à elle seule la trajectoire observée.

Le changement institutionnel

23

D’un point de vue théorique, la combinaison de la validation spontanée et délibérée ne va pas de soi pour les évolutionnistes. S’ils reconnaissent l’existence d’autres mécanismes de sélection des institutions comme le hasard et les décisions conscientes d’agents privés ou de l’État (Nelson & Winter 19828, Nelson 1995), ils attribuent à ces processus un rôle secondaire par rapport à la sélection spontanée. Considérer les actions conscientes comme des mécanismes de sélection éloigne en effet la sélection des institutions de son équivalent biologique car cela en atténue l’aspect automatique, impersonnel, inintentionnel. Certains auteurs considèrent même que la prise en compte des comportements intentionnels est théoriquement incompatible avec la sélection naturelle. Cette idée a été formulée dès 1952 par E. Penrose à propos de l’unité de sélection. Dans une critique de l’article d’Alchian (1950), elle notait que l’idée de sélection naturelle des entreprises par la concurrence par le marché est théoriquement incompatible avec le comportement intentionnel car elle suppose que les agents ne déploient qu’une activité « à la poursuite de buts » et non pas une véritable activité intentionnelle. Hodgson a repris cet argument et conclut que comme « l’évolutionnisme darwinien n’accorde aucun rôle à l’intention, qui n’est considérée que comme la poursuite de buts préprogrammés », « la préservation d’une véritable conception du comportement intentionnel est un problème pour ceux qui souhaitent appliquer à la société la métaphore de l’évolution biologique » (1993, p. 158 ; 214). En allant plus loin, l’on peut dire que la sélection naturelle paraît également incompatible avec le comportement intentionnel concernant le processus de sélection. L’idée même de sélection spontanée par le marché ne laisse aucune place aux conséquences des intentions délibérées des acteurs. Les approches évolutionnistes sous-estiment alors le rôle des conflits dans l’évolution institutionnelle9. La combinaison de ces deux modes de validation permet de mieux appréhender la richesse des processus de changement à l’œuvre dans la transformation post-socialiste en dépassant aussi bien les limites des approches évolutionnistes que des approches néo-institutionnelles.

8 Pour Nelson et Winter, le changement économique combine des processus « aveugles » (la sélection) et des processus « délibérés » (1982, p. 10). 9 Elles s’intéressent à la mise en cohérence des compétences plutôt qu’aux conflits dans les organisations et à leur rôle dans le processus de changement (Coriat & Weinstein 1995), et les conflits sont pensés comme des dissonances cognitives et non comme la confrontation d’intérêts divergents (Paulré 1999). Par exemple, pour Nelson et Winter (1982, p. 107) les routines établissent une sorte de « trêve » (en créant une culture symbolique propre à l’organisation) que les agents considèrent comme précieuse et hésitent à rompre, ce qui suppose le problème résolu.

24

Le changement institutionnel

II Caractéristiques du changement institutionnel Quelles sont alors les caractéristiques du changement institutionnel, mû par des groupes en conflit et par des processus de validation spontanée et délibérée ? Il s’agit principalement d’un processus dynamique ayant une double nature path dependent et path shaping qui entretiennent une relation dialectique. 1. Un processus dynamique En continuité avec l’approche évolutionniste, une vision dynamique du changement institutionnel exige de dépasser la démarche de statique comparative à laquelle se cantonnait initialement North (Davis & North 1971, North 1981). Nous appréhendons alors le changement institutionnel comme un processus continu, qui sera toutefois analytiquement ramené à des phases d’évolution successives pour faciliter l’analyse10. Mettre l’accent sur la nature dynamique du changement institutionnel souligne qu’il peut prendre la forme de processus inintentionnels, cumulatifs, se déroulant hors de l’équilibre. La nature continuelle du changement n’implique cependant pas qu’il soit régulier. Pour rendre compte de ruptures dans l’évolution, certains auteurs évolutionnistes (Hodgson 1993) empruntent l’idée d’ « équilibre ponctué » au biologiste Stephen Jay Gould (1982). Ce concept perçoit le changement comme une alternance entre de longues périodes de stabilité relative et de brèves périodes de changement radical. L’alternance s’explique par une pluralité hiérarchisée de niveaux de sélection simultanés, où la sélection à chaque niveau opère selon une temporalité et un mécanisme propres11 : comme les différentes « strates » changent selon des rythmes propres, des décalages s’accumulent et finissent par provoquer des crises. Cette vision hiérarchique et discontinue du changement explique l’apparition de phénomènes émergents ne se réduisant pas à l’agrégation d’évolutions du niveau hiérarchique inférieur mais suivant une logique propre. Le concept d’équilibre ponctué permettra de rendre compte des changements de phase des trajectoires de propriété.

10 Nous nous inspirons du modèle de changement institutionnel de Campbell et al. (1991) appliqué aux structures de gouvernance. À la suite de l’apparition d’une pression pour le changement, les agents recherchent de nouvelles institutions, qui sont progressivement stabilisées, validées par l’État, ce qui engendre de nouvelles pressions pour le changement, et ainsi de suite. La recherche de nouvelles configurations institutionnelles découle des limites rencontrées par la configuration précédente, mais reste contrainte par les institutions existantes. 11 Et la longévité des éléments sélectionnés augmente au fur et à mesure que l’on monte dans la hiérarchie. Ceci évoque la hiérarchie des règles institutionnelles de North (1990, cf. supra), ou encore les « trois horloges » de Dahrendorf (1991), qui mettait en garde contre les difficultés de la transition en rappelant que les systèmes politiques changent en quelques heures, les systèmes économiques en quelques années et les mentalités en quelques décennies.

Le changement institutionnel

25

2. Un processus path dependent Le concept de path dependence institutionnelle apparaît très tôt dans les analyses de la transformation post-socialiste, en particulier dans les approches évolutionnistes, mais n’a curieusement suscité que très peu de réflexion sur son sens et ses processus. Emprunté à l’analyse du changement technologique, il allait de soi. Les conditions de sa transposition dans le champ du changement institutionnel, c’est-à-dire sa signification et ses processus sous-jacents, doivent cependant être identifiés et explicités pour justifier sa pertinence dans ce cas. De brefs rappels sur l’analyse technologique de la path dependence permettent de souligner les difficultés de sa transposition aux institutions et la nécessité d’exposer les processus de la path dependence institutionnelle. Path dependence : l’analyse technologique Parmi les variantes du concept de path dependence12 dans le champ du changement technologique, celles de David (1985) et Arthur (1989) sont les plus influentes. Selon eux, le choix d’une technologie est path dependent s’il est non prévisible, difficile à modifier (verrouillé) et potentiellement inefficace. David (1985) explique l’existence de la path dependence par trois mécanismes qu’il identifie à partir de l’exemple du clavier QWERTY, devenu dominant malgré sa plus faible productivité par rapport à une autre disposition des touches. Les interrelations techniques renvoient à la complémentarité entre la technologie du clavier et les compétences des dactylos : plus le nombre de claviers QWERTY est élevé, plus les dactylos acquièrent des compétences sur ces claviers, et plus les dactylos possédant ces compétences sont nombreuses, plus les employeurs achètent des claviers QWERTY. Ensuite, les économies d’échelle ou rendements croissants d’adoption résultent de la décroissance des coûts d’utilisation du clavier au fur et à mesure que ce standard se diffuse car cela augmente la probabilité que les dactylos possèdent les compétences nécessaires. Enfin, les coûts élevés de conversion de la main d’œuvre à un autre standard (coûts de formation) constituent une forme d’investissement quasiirréversible dans les compétences liées au clavier QWERTY. David modélise cette situation par le dispositif de l’urne de Polya : à chaque fois qu’une boule est tirée d’une urne contenant des boules de plusieurs couleurs, une boule de même couleur y est ajoutée et la boule tirée y est remise. La probabilité de tirer une boule d’une couleur donnée augmente et à terme, une
12 Dosi (1997) souligne une différence entre la path dependence selon Nelson et Winter (1982) d’une part, et selon David et Arthur d’autre part. Dans le premier cas, elle résulte de l’apprentissage, l’innovation et la sélection, et concerne les processus d’apprentissage et les règles comportementales. Dans le second cas, il s’agit non pas d’innovation mais de diffusion d’une technologie existante en concurrence avec d’autres (standardisation). Dosi souligne la plus grande simplicité de la décision en jeu dans ce cas (adopter la technologie A ou B). En revanche, il reconnaît que les modèles de David et Arthur mettent mieux en évidence les rendements croissants, le rôle des petits évènements et le verrouillage, processus qui nous intéressent ici.

26

Le changement institutionnel

couleur élimine les autres. Par analogie, un choix de technologie conduit à l’élimination par une technologie de toutes les autres. De plus, des évènements aléatoires, le hasard du tirage de la première couleur ou technologie, influencent ce choix. Les choix technologiques ne découlant pas de leur efficacité mais des rendements croissants d’adoption et d’évènements aléatoires, une technologie inefficace peut devenir dominante13. Arthur (1989) développe un raisonnement similaire : la part de marché d’une technologie ne dépend pas seulement des préférences et des possibilités techniques, mais aussi de « petits évènements historiques » qui peuvent engendrer un verrouillage du fait de rendements croissants. Il s’agit de « ces évènements ou conditions qui restent en-dehors de la connaissance ex ante de l’observateur » (Arthur 1989, p. 118). Ils déterminent l’équilibre ex post et rendent la solution imprévisible. Par ailleurs, les technologies exhibent des rendements croissants d’adoption du fait de l’apprentissage : « plus les technologies sont adoptées, plus ses utilisateurs acquièrent de l’expérience et plus elles sont améliorées », donc plus elles sont adoptées par d’autres (p. 116). Ceci est renforcé par les externalités de réseau ou de coordination : il est plus efficace d’adopter une technologie déjà utilisée par ses partenaires pour des questions de compatibilité des dispositifs. La combinaison du rôle des petits évènements et des rendements croissants aboutit ainsi au verrouillage d’une technologie qui peut être inférieure. Comment transposer la path dependence des technologies aux institutions ? Si l’on admet aisément que « l’histoire compte » du fait de rendements croissants et de l’influence de petits évènements, le concept de path dependence repose sur des mécanismes précis dont la transposition des technologies aux institutions soulève trois difficultés14. Parler de path dependence institutionnelle exige de préciser quels en sont les processus. Il faut expliquer comment le choix d’une forme institutionnelle par les agents peut engendrer des rendements croissants d’adoption et un verrouillage. Or les évolutions des institutions et des technologies ne renvoient pas nécessairement aux mêmes processus. De plus, l’explication de l’inefficacité des institutions par la path dependence institutionnelle est problématique. La comparaison de l’efficacité
13

D’ailleurs, une autre technologie apparemment préférable à celle retenue, mais dont la mise en place engendrerait des coûts de transition très élevés, n’est pas réellement plus efficace. David a mené à ce propos un débat avec des auteurs néo-classiques sur la possibilité de remédier aux résultats « inefficaces » d’un processus path dependent. Voir Leibowitz et Margolis (1995), David (2001), ou Liagouras (2001) pour une synthèse du débat. 14 David (1994) lui-même tente une telle transposition et fait reposer la path dependence institutionnelle sur la cohérence des règles institutionnelles. Sa tentative est toutefois peu fructueuse du fait de la très grande confusion de ce qu’il entend par « institution » et du manque de précision dans la description des processus de verrouillage.

Le changement institutionnel

27

de différentes institutions est délicate car il est difficile de l’évaluer avant leur mise en œuvre, qui dépend de leur adoption. Ensuite, le lien entre une institution et ses effets économiques est complexe : selon North (1990), les institutions influencent les organisations qui influencent à leur tour la performance économique, qui dépend aussi de l’environnement. Par ailleurs, les règles institutionnelles n’étant pas finalisées (Chavance 2001), la définition d’un critère d’efficacité pertinent est délicate. Enfin, il est plus pertinent d’évaluer l’efficacité institutionnelle au niveau de l’ensemble de la matrice institutionnelle qu’au niveau d’une institution, la performance d’une institution donnée étant liée à l’existence des autres. Il est donc difficile de vérifier si des institutions inefficaces subsistent à cause de la path dependence. En revanche, la question de savoir si l’évolution des institutions est soumise à des rendements croissants et des externalités de réseau reste pertinente. Enfin, pour concevoir la path dependence institutionnelle, il faut sans doute conserver l’idée d’une évolution à rendements croissants mais élargir la perspective au-dehors du cadre analytique de l’urne de Polya. Celui-ci modélise l’émergence d’une technologie dominante unique, c’est-à-dire un processus de standardisation, or dans le champ institutionnel on peut concevoir la coexistence de plusieurs institutions et les avantages d’une « standardisation institutionnelle » ne sont pas évidents. La path dependence institutionnelle renvoie plutôt à la diversité institutionnelle qu’à une éventuelle standardisation. La path dependence institutionnelle Lorsque l’on cherche à préciser le sens et les processus sous-jacents de la path dependence institutionnelle, on peut identifier trois grandes variantes : la conception « inertielle », la conception « recombinante » et la conception « dynamique », dans lesquelles elle est plus ou moins riche. Nous proposons une réinterprétation de la signification de la path dependence dans le champ institutionnel en évoquant les processus mobilisés dans la littérature (relative à la transformation post-socialiste) en accordant une importance particulière à la path dependence dynamique, qui nous semble la plus intéressante. • Les héritages contraignants Selon la conception « inertielle » de la path dependence, l’évolution institutionnelle est contrainte par des héritages limitant la gamme des changements possibles et verrouillant leur direction. Cette approche n’envisage pas l’évolution des contraintes dans le temps. Elle constitue la forme la moins élaborée mais aussi la plus consensuelle du concept. Ses partisans, tels Eggertsson (1994), estiment que l’usage de la path dependence à propos du changement institutionnel va de soi et que la nature path dependent du changement post-socialiste résulte d’héritages structurels (ampleur du secteur public, obsolescence de la structure industrielle, inefficacité des systèmes financiers…) et du pouvoir des managers des grandes entreprises

28

Le changement institutionnel

ou des fonctionnaires opposés aux réformes leur permettant de les freiner ou les bloquer. Ces héritages ralentissent le changement institutionnel et lui confèrent une nature incrémentale. La path dependence engendre des inefficacités en retardant les réformes. Certains auteurs pour lesquels la path dependence ne se réduit pas à sa variante inertielle soulignent néanmoins le rôle des héritages et en élargissent la gamme. L’analyse s’étend à de nouvelles variables structurelles, politiques, conjoncturelles et internationales : le degré de réforme du système économique avant 1990 ; l’étendue des difficultés financières des banques ; l’ampleur les déséquilibres macro-économiques (finances publiques, inflation) ; la force des pressions des institutions financières internationales ou de l’Union Européenne (Campbell & Pedersen 1996) ; ou encore les variantes des « chemins d’extrication » du socialisme, c’est-à-dire du mode de sortie politique du régime socialiste, qui affecte la structuration du champ politique (degré de recyclage du personnel politique communiste, de légitimité des gouvernements, nature de leur relation avec la société civile…, cf. Stark & Bruszt (1996)). La path dependence inertielle fait donc référence aux contraintes exercées sur l’évolution institutionnelle par les institutions existantes, les relations de pouvoir, les actions de l’État et les traditions culturelles. • La recombinaison Les tenants de la conception « recombinante » de la path dependence (ex. Stark 1992, Campbell & Pedersen 1996, Campbell 1997) considèrent eux aussi que le changement institutionnel est incrémental, lent et contraint par les héritages. Leur spécificité provient de l’accent mis sur le concept de recombinaison qui s’applique aux institutions et aux connaissances sousjacentes : les institutions ne sont jamais entièrement nouvelles car elles combinent au moins partiellement, selon un nouvel assemblage, celles qui les ont précédées et qui constituent un « répertoire » dans lequel puisent les agents pour élaborer les nouvelles institutions. Stark (1992) figure parmi les pionniers de l’usage de cette conception dans le cas de la transformation post-socialiste. Il estime que le changement institutionnel prend la forme de « recombinaison, réarrangement ou permutation » d’anciens éléments institutionnels réarrangés d’une nouvelle façon. L’évolution consiste en un « bricolage » des institutions existantes et non en une élaboration consciente d’institutions radicalement nouvelles. Elle ne se déroule pas non plus dans un vide institutionnel du fait des héritages, ce que les approches constructivistes du changement ont négligé selon Stark. Campbell (1997) trouve une autre source de ce phénomène dans la nature recombinatoire des processus cognitifs. Les connaissances héritées engendrent une path dependence inertielle et recombinante : les agents se livrent à un « bricolage cognitif » à la fois au niveau de la formation des cadres

Le changement institutionnel

29

interprétatifs, c’est-à-dire la façon dont ils perçoivent et traitent les problèmes, et au niveau de la recherche de nouvelles solutions institutionnelles. Les connaissances héritées jouent le rôle d’un répertoire d’idées pouvant être combinées entre elles d’une façon nouvelle. Bien qu’elle se réfère à David et Arthur, cette littérature s’en écarte. Stark (1992) ne raisonne ni sur les rendements croissants ni sur les petits évènements aléatoires, mais insiste au contraire sur les tendances lourdes de l’évolution sociale et économique contraignant l’évolution institutionnelle. De plus, il substitue à la question de l’efficacité des évolutions celle de la diversité : Stark déduit de la recombinaison que les résultats de l’évolution seront divers d’un pays à l’autre et même d’un domaine à l’autre du changement institutionnel dans un même pays. Stark assoit donc les processus de path dependence institutionnelle sur des processus différents de ceux de David et Arthur. Campbell et Pedersen (1996) s’en distancient encore davantage en revendiquant un nouvel antécédent technologique à la path dependence institutionnelle : l’approche néo-schumpéterienne du changement technologique (Nelson et Winter, Dosi). Cette dernière présente le changement comme une recombinaison de techniques et de connaissances existantes au sein de trajectoires technologiques, en se référant à Schumpeter et à son analyse de la recombinaison et des répertoires (Nelson & Winter 1982, p. 130 et 97). La transposition des mécanismes de la path dependence aux institutions n’est pas directe puisque la variante recombinante trouve même des sources théoriques alternatives à la path dependence technologique traditionnelle. • La path dependence dynamique : les rendements croissants institutionnels La path dependence « dynamique » voit dans le changement institutionnel un processus cumulatif menant à des évolutions inintentionnelles. Discutée notamment par North (1990) et Kornai (1996), elle semble la variante la plus riche de la path dependence institutionnelle : au-delà des héritages, les inerties et les verrouillages s’auto-entretiennent dans le temps. Elle peut résulter de processus cognitifs, systémiques et politiques. Rendements croissants cognitifs Puisque les nouvelles connaissances s’ajoutent à un corps de savoir constitué qui oriente les recherches et la capacité des individus à formuler et/ou absorber de nouvelles connaissances, l’acquisition individuelle et collective de connaissances est cumulative. Les processus cognitifs transmettent alors leur nature cumulative aux institutions : les innovations institutionnelles mobilisent les savoirs existants et incorporent les rendements croissants de l’acquisition de connaissances. La source cognitive de la path dependence (technologique en l’occurrence) apparaît déjà chez Nelson et Winter (1982, p. 255-56) et recoupe l’argument de Campbell (1997) relatif à la recombinaison des connaissances. La transposition des technologies aux institutions semble ici assez directe.

30

Le changement institutionnel

North déduit de cet argument que le rôle de la culture et de l’idéologie dans l’évolution institutionnelle est considérable. Il explique que la capacité des individus à améliorer l’efficacité des institutions dépend de leurs croyances et de leurs modèles mentaux, influencés par l’acquisition sociale cumulative des connaissances qui n’est autre que la culture : « l’apprentissage est un processus incrémental filtré par la culture » (1994, p. 364). Par ailleurs, comme les marchés économiques et politiques sont imparfaits et la rationalité limitée, les agents ne peuvent élaborer de « modèle » correct du fonctionnement de l’économie et raisonnent plutôt à partir de leurs idéologies. Le changement institutionnel peut donc déboucher sur des équilibres multiples éventuellement inefficaces. North affirme ainsi que « la culture fournit l’explication clé de la path dependence » (1994, p. 364). Bien que ce processus soit intuitivement très pertinent, son illustration empirique reste délicate et l’analyse mettra surtout l’accent sur les deux processus suivants. Rendements croissants systémiques Le deuxième processus de rendements croissants institutionnels renvoie à la compatibilité systémique entre règles institutionnelles. La relative cohérence des institutions dans un système favorise le développement de nouvelles institutions congruentes avec le tout. L’évolution est donc cumulative et décourage la diffusion d’autres institutions. Cet argument rappelle la thèse de Kornai sur la cohérence des systèmes économiques. Selon Kornai (1990b, 1996), l’affinité entre les institutions, notamment entre les formes de propriété et les mécanismes de coordination, et l’existence d’une chaîne causale des systèmes économiques, engendrent des effets cumulatifs15. Il évoque une « curieuse » sélection naturelle : « seules survivent et s’enracinent les nouvelles règles de droit, coutumes et normes morales et légales qui peuvent se concilier avec la nature du système ; tout ce qui lui est étranger est écarté » (1996, p. 435). Il explique ainsi l’échec de la mise en place du socialisme de marché en Hongrie en 1968 par le fait que le chaînon politique du système restait inchangé. Bien que l’on ait tenté de développer la coordination marchande, la dynamique systémique a engendré une nouvelle forme de coordination bureaucratique, indirecte, entretenant la nature socialiste du système (Kornai 1986). Il est alors très difficile de modifier un système institutionnel, et cela ne peut se faire par des réformes partielles : leur ampleur doit dépasser un seuil pour que la dynamique auto-renforçante du système permette le développement d’un nouvel ensemble d’institutions. Kornai
Kornai (1996) ne parle pas de path dependence, mais évoque le renforcement et la consolidation de la cohérence du système économique : « une sélection naturelle des institutions et des comportements a lieu en permanence et en fin de compte elle consolide dans une très forte mesure la cohérence interne du système » (p. 437) ; « un système cohérent est créé dont les divers éléments sont liés, se déterminent et se renforcent mutuellement » (p. 446).
15

Le changement institutionnel

31

explique donc l’inertie cumulative du système institutionnel tout en envisageant sa réorientation – changement discontinu – par une masse critique de réformes. Il reste toutefois allusif sur le processus assurant la cohérence et la stabilité du système institutionnel : il renvoie en note de bas de page aux travaux de Schumpeter, Hayek et Alchian sans en expliciter le fonctionnement. De son côté, North apporte une contribution pionnière à l’explication du verrouillage des institutions par des processus cumulatifs, ce qui permet de préciser les intuitions de Kornai. Il s’est d’abord efforcé de transposer directement les processus de David et Arthur (North 1990), puis a introduit des processus spécifiques aux institutions relatifs à l’interdépendance entre règles institutionnelles et aux processus politiques (North 1994, 1997). Dans le chapitre 11 de Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990), North s’interroge sur la pertinence de l’analyse technologique d’Arthur (1989) pour le changement institutionnel et affirme que les processus technologiques auto-renforçants s’appliquent aussi aux institutions. Il en distingue quatre : les coûts de création (les coûts fixes de la création ex-nihilo des institutions entraînent des rendements croissants) ; les effets d’apprentissage (les organisations évoluent pour saisir les opportunités offertes par le cadre institutionnel et sont ainsi façonnées par lui) ; les effets de coordination (les institutions sont renforcées par les contrats entre organisations et les investissements dans des activités complémentaires aux institutions) ; et les anticipations adaptatives (plus une institution est utilisée, plus sa permanence se renforce). North conclut que « l’ensemble interdépendant d’une matrice institutionnelle engendre des rendements croissants considérables » (p. 95). La transposition de ces processus des technologies aux institutions n’est toutefois pas aussi directe que le suggère North. Tout d’abord, les rendements croissants découlant des coûts fixes de la création d’institutions ne reposent pas sur les mêmes processus que dans le cas des technologies. D’une part, ils ne concernent pas la production de biens et services, mais la « production » des institutions elles-mêmes (North cite l’exemple de la création de la Constitution américaine en 1787). Les coûts de création des institutions ne sont alors pas supportés par les entreprises mais par le système politique (« coût » de l’activité législative…). D’autre part, la « production » des institutions se fait rarement en grandes quantités : une institution est « produite » une seule fois et est ensuite « entretenue », les autorités s’efforçant plutôt de la faire respecter et d’en améliorer le fonctionnement que d’en recréer d’autres. Les rendements croissants résultant des coûts de création d’une institution s’appliquent donc plutôt à la facilité croissante avec laquelle les autorités la font respecter qu’à sa création ellemême, fait historiquement unique. Les effets d’apprentissage sont plus directement comparables avec le cas technologique. Ils relèvent de processus cognitifs, l’apprentissage étant soumis