Les nouveaux défis de l'intégration en Amérique latine

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L'intégration latino-américaine se trouve à la croisée des chemins : MERCOSUR, NAFTA, ALBA, UNASUR, etc. Difficile d'en comprendre les modalités et les enjeux. Aussi est-ce une tâche essentielle et précieuse que d'analyser les nouveaux défis intellectuels et pratiques de cette intégration. Ce livre original montre quelles sont les questions principales auxquelles ni la théorie ni les preneurs de décision ne répondent vraiment, et quelle est leur solution possible.
Publié le : mercredi 1 décembre 2010
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EAN13 : 9782296710535
Nombre de pages : 187
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Les nouveaux défis de l’intégration en Amérique latine

Recherches Amériques latines
Collection dirigée par Denis Rolland et Joëlle Chassin La collection Recherches Amériques latines publie des travaux de recherche de toutes disciplines scientifiques sur cet espace qui s’étend du Mexique et des Caraïbes à l’Argentine et au Chili.

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© L'HARMATTAN, 2010 5-7, rue de l'École-Polytechnique ; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-13226-9 EAN : 9782296132269

Germán A. de la Reza

Les nouveaux défis de l’intégration en Amérique latine

Préface de Pierre Salama

L’HARMATTAN

Du même auteur
Procesos de integración en América Latina: enfoques y perspectivas, Université de Stockholm (Stockholm, 1996). Ouvrage collectif dirigé avec Georges Couffignal
UNAM

Liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental, (Mexique, 1998).

IIEC

-

Nuevas Dimensiones de la Integración norteamericana: del TLCAN a la integración hemisférica, UAM Iztapalapa (Mexique, 1999). Ouvrage collectif. Teoría de sistemas. Reconstrucción de un paradigma, M.A. Porrúa (Mexique, 2001). México más allá del TLCAN. Competitividad y diversificación de mercados, Plaza & Valdés (Mexique, 2004). Ouvrage collectif. Integración económica en América Latina: Hacia una nueva comunidad regional en el siglo XXI, Plaza & Valdés (Mexique, 2006). El Congreso de Panamá y otros ensayos de integración en el siglo XIX, UAM Azcapotzalco (Mexique, 2006). Invención de la paz. De la República cristiana del duque de Sully a la Sociedad de naciones de Simón Bolívar, Siglo XXI (Mexique, 2009). Inventarea p cii. Istoria proiectelor confederative de la ducele de Sully la Simón Bolívar, Logos (Bucarest, 2009). Actas del Congreso de Panamá de 1826, Biblioteca Ayacucho (Caracas, 2010). Étude et édition critique des documents historiques. Invention de paix. De la République chrétienne du duc de Sully à la Société des nations sœurs de Simón Bolívar, L’Harmattan (Paris, en préparation).

Remerciements
Ce livre a bénéficié de la lecture et des observations de Gérard Lafay (professeur à l’Université de Paris II et directeur de recherches), Bernard Guillochon, Jean-Marc Siroën (professeurs à l’Université de Paris Dauphine), Pierre Salama (professeur à l’Université de Paris XIII), Joëlle Chassin (IHEAL-Sorbonne Nouvelle Paris 3) et Hubert Escaith (Chef statisticien de l’OMC). Les versions préliminaires ont été commentées par Ricardo Zapata (CEPAL Bureau du Mexique), Claudio Jedlicki (chercheur au CREDAL-CNRS) et plusieurs spécialistes latino-américains lors de nos séminaires à Paris, Mexico, Rio de Janeiro et Toronto. La version française a été effectuée par Valérie Juquois et révisée par Bruno Serrat. Je tiens également à remercier l’Institut de Recherche sur la Gouvernance et l’Économie des Institutions de l’Université de Paris II, l’Institut des Hautes Études de l’Amérique latine de l’Université de Paris III Sorbonne Nouvelle, le Centre de Recherche et Documentation sur l’Amérique latine du CNRS, et l’Université Autonome Métropolitaine, Unité Azcapotzalco.

Préface
Sept points sur les processus d’intégration : limites et perspectives Voici un livre clair et concis que nous propose Germán A. de la Reza, sur un sujet d’actualité : les différents types d’intégration dans le cadre d’un « régionalisme ouvert ». Libre-échange et protectionnisme sont l’objet de nombreuses théorisations. Ce n’est pas ou peu le cas de l’intégration - probablement parce que l’intégration régionale est un compromis entre libéralisme et protectionnisme et que les arguments en faveur de tel ou type d’intégration (zone de libre-échange, union douanière, marché commun, union économique)1 font appel aux paradigmes libéral et/ou interventionniste. L’insistance avec laquelle sont utilisés des arguments appartenant à tel ou tel paradigme explique à la fois les dérives (théoriques) libérales ou protectionniste de l’intégration. Celle-ci apparaît alors comme un objet théorique en soi, ce qu’elle n’est pas, abstraction faite des conditions dans lesquelles elle apparaît. À la suite de Germán A. de la Reza, plusieurs observations peuvent être faites :
1 Peut-être est-ce utile de rappeler succinctement ce qui différencie les diverses formes d’intégration, par ordre croissant d’intensification de celle-ci : la préférence douanière est la forme la plus simple, vient ensuite la zone de libre-échange. Celle-ci consiste à éliminer toutes les formes de protection (tarifaires et non tarifaires) entre les parties concernées et à coordonner, voire harmoniser des politiques macroéconomiques. L’union douanière est une forme plus avancée d’intégration puisqu’elle institue une protection commune vis-à-vis de l’extérieur. Le marché commun ajoute à cette forme d’intégration la libre mobilité des facteurs de production entre les pays concernés et une politique commerciale commune visant à une harmonisation des politiques plus complète. L’union économique enfin constitue la forme la plus avancée du processus d’intégration : la souveraineté monétaire, déjà atténuée, devrait disparaître avec la mise en place d’une monnaie commune. Il convient cependant de ne pas se laisser abuser par ces désignations. Un marché commun peut connaître une évolution libérale. L'exemple de l'Europe le révèle à chaque négociation, mais aussi le MERCOSUR. Force alors est de constater, qu’au-delà des termes utilisés (marché commun), il n’y a pas eu d’intervention institutionnelle forte, et que le MERCOSUR est dans une certaine mesure une coquille vide, un devenir plus qu’un passé, et que la pratique l’a davantage rapproché d’une zone de libre-échange, avec retraits des États nationaux de l’économique, et ce plus particulièrement en Argentine, que d’un véritable marché commun. En ce sens le MERCOSUR ne peut se comparer à l’Union Européenne.

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1. Ce serait une erreur de discuter de l’intégration de manière abstraite et a-historique. Alors que pour le Marché Commun européen, dans un contexte dominé par le protectionnisme au niveau mondial, la libéralisation du commerce a été progressive et a été suivie de la libéralisation financière, ce n’est plus le cas pour les intégrations latino-américaines. Le contexte mondial n’est plus le même. Il est marqué par une libéralisation rapide des échanges extérieurs, que ce soit celui des marchandises ou des mouvements financiers. En Amérique latine, les intégrations régionales opèrent donc quasi-simultanément le désarmement douanier et la libéralisation financière. C’est pourquoi on parle de régionalisme ouvert. Pour autant, l’ouverture de leurs économies est encore limitée : à l’exception du Mexique, caractérisé par une industrie d’assemblage aujourd’hui bien vulnérable, leurs poids dans les exportations mondiales n’ont guère augmenté bien que leur ouverture se soit accrue.1 2. À la différence des pays européens, les grandes économies latino-américaines commerçaient très peu entre elles avant qu’elles ne mettent en œuvre des politiques d’intégration régionale. À un niveau absolu, l’explication réside dans le très faible degré d’ouverture de ces économies à l’économie mondiale, suite aux politiques de substitution d’importation mises en place des années trente aux années soixante, voire soixante-dix. Le commerce intra régional s’est fortement accru ensuite mais, si on fait exception du Mexique, des pays d’Amérique centrale - « si près des États-Unis et si loin de Dieu », et des petites économies, le commerce des grands pays est aujourd’hui diversifié : commerce intra régional, ÉtatsUnis, Europe et depuis peu la Chine, ce dernier prenant un poids très important dans les relations d’échange des pays latino-américains. 3. Les discussions théoriques, à défaut de théories, sur l’intégration régionale portent en général sur l’intégration « en soi », abstraction faite à la fois des politiques économiques et des régimes d’accumulation dominants, à tel ou tel moment, dans les pays
1 Le poids des exportations brésiliennes dans les exportations mondiales tourne autour de 1% depuis 20 ans, alors que le poids des exportations chinoises étaient équivalentes à celles du Brésil au début des années quatre-vingt mais atteint en 2008, 8,7%. Les deux pays ont connu un processus d’ouverture croissant puisque les exportations mondiales ont crû à peu près deux fois plus rapidement que le PIB mondial, mais la Chine s’est beaucoup plus globalisée que le Brésil dans cette période.

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concernés et se discutent les gains ou les pertes en terme de création de marché ou de détournement du commerce comme le rappelle G. de la Reza. Or les arguments en faveur de telle ou telle forme d’intégration (simple zone de libre-échange ou Marché commun) ne sont pas indépendants du choix opéré sur le régime d’accumulation et des politiques économiques qui lui sont liées. On peut concevoir, par exemple, qu’un pays qui décide de favoriser l’essor de ses exportations plutôt qu’une réforme fiscale dynamisant le marché intérieur, opte pour une libéralisation des échanges extérieurs et un retrait de l’État dans le but affirmé de laisser jouer le Marché et d’optimiser l’allocation de ses facteurs. La zone de libre-échange est alors préférée. Mais on peut aussi concevoir l’inverse : l’extraversion peut être comprise comme le résultat d’une politique industrielle visant à aider les facteurs de production à s’aligner sur les critères de compétitivité tels qu’ils ressortent sur le marché mondial. L’intégration sous la forme d’un Marché commun peut alors être préférée puisqu’elle n’exclut pas le rôle de l’État, ou de tout pouvoir supranational, dans l’Économique. Le protectionnisme, sélectif et temporaire, est alors pratiqué pour ouvrir l’économie dans des conditions jugées favorables. 4. L’intégration, à dominante libérale, rend quasiment impossible d’accorder à la politique monétaire un rôle actif, si ce n’est celui d’attirer des capitaux de l’étranger afin de « boucler » la balance des paiements et au risque de rendre plus difficiles les emprunts pour les investissements productifs, voire même pour la trésorerie des entreprises. Il y a beaucoup plus qu’une simple limitation de la souveraineté, comme il est normal de le constater lorsqu’une intégration régionale se met en place. En effet, l'intégration économique se fait dans un contexte particulier aujourd'hui. La globalisation financière limite les marges de manœuvre des gouvernements et fait ressentir plus cruellement l'absence de mesures coordonnées en matière de politique de change, au moins au niveau régional. La formation des intégrations économiques est très différente de celle qu’ont connue les principaux pays européens. Le Marché Commun européen a été construit à une époque où le contrôle des changes dominait. Ce n'est qu'ensuite qu'ont été prises des mesures visant à enserrer les taux de change et de laisser flotter le panier de monnaies devenues solidaires face au dollar et au yen. Ce n'est qu'ensuite, avec la 9

libéralisation financière, que sera envisagée la création d'une monnaie commune. Le contexte international est totalement différent aujourd'hui comme nous l’avons rappelé au point 1. La libéralisation financière se fait en même temps que le désarmement du commerce extérieur. C'est sur cette toile de fond de libéralisation de l'ensemble des marchés que se construisent soit les accords de libre-échange, soit les Marchés communs latino-américains. C'est pourquoi la question du taux de change revêt un rôle particulier et délimite plus nettement qu’en Europe les marges de manœuvre des politiques économiques. Ce sont ces spécificités qui rendent problématiques le succès des intégrations à dominante libérale et qui, à contrario, appellent à la mise en place de politiques concertées plus interventionnistes. 5. Une intégration problématique. Les arguments développés en faveur d’une intégration dans un contexte d’économie ouverte se sont révélés peu consistants à l’épreuve des faits. Comme le rappelle de la Reza, la théorie la plus orthodoxe considère que lorsque deux pays, d'importance fortement inégale, s'associent, le petit pays tire avantage de l'intégration plus que le grand. Le raisonnement est simple. Partant des hypothèses relatives au modèle d'Hechker-Ohlin (concurrence pure et parfaite, identité des fonctions de production) et de la méthode d'approche propre à ces analyses (statique comparative, pas de coût de transaction dans le passage d'une situation optimale en autarcie à un équilibre optimal avec les échanges, supérieur en terme de bien être au précédent), on considère que les termes de l'échange en autarcie du grand pays sont proches de ceux qui résulteront de l'ouverture commerciale. Le « grand pays » a une structure de prix relatifs qui tendra à s'imposer au « petit pays ». Peu de transformations viendront de l'ouverture pour le « grand pays » puisque ses termes de l’échange évoluant peu, l’allocation optimale de ses facteurs de production selon les dotations originelles sera peu altérée. L’accroissement en termes de bien-être sera d’autant plus réduit que l’altération des termes de l’échange, suite à l’ouverture, aura été faible. La situation est différente pour le « petit pays » pour des raisons exactement inverses. Soumis à une structure de prix relatifs fortement éloignée de la sienne en autarcie, le « petit pays » connaîtra une profonde réallocation de ses ressources et un gain consécutif de son bien-être important. 10

Conçue en termes de statique comparative, déployée à partir d’hypothèses fortes comme nous venons de la rappeler, présupposant enfin l’équilibre de la balance commerciale puisque s’interdisant de considérer la mobilité internationale des facteurs de production, cette thèse - sans être toutefois la seule - va servir de matrice théorique de modèles sur les gains à l’échange lors de négociations des États-Unis avec le Mexique. De nombreuses études ont ainsi cherché à démontrer que le Mexique devait bénéficier de l’intégration davantage que les deux autres pays associés dans le cadre de l’ALENA (États-Unis et Canada), et converger vers leur niveau économique. Cela n’a pas été le cas. Non seulement la très forte croissance des exportations n’a pas été suivie d’une forte croissance, mais de nouvelles vulnérabilités sont apparues et ont précipité la chute du PIB lors de l’éclatement de la crise des subprimes, le Mexique connaissant alors une crise d’une très grande amplitude. L’intégration libérale entre les pays du Mercosul n’a pas donné naissance à des solidarités entre les pays, à une synchronie de leurs conjonctures, bien au contraire : l’Argentine a connu un parcours ces vingt dernières années de type montagne russe (une très forte volatilité de la croissance) alors que le Brésil connaissait une volatilité plus faible mais avec des taux de croissance dans l’ensemble médiocres. 6. L’intégration régionale peut conduire à une amélioration des conditions de valorisations du capital et, ce faisant, susciter une augmentation du taux de formation brute du capital fixe, parce qu’elle est un combiné de protectionnisme et de libéralisme selon d’autres thèses. Le débat entre protectionnisme et libre-échange est très ancien. Dans les manuels d'économie internationale, ce sont les présentations des thèses libre-échangistes qui dominent largement, le protectionnisme étant souvent présenté à partir du paradigme néoclassique comme associé à une perte de bien-être provoquée par une mauvaise allocation des ressources rares et par une inefficience X au niveau des firmes, celles-ci préférant des rentes plutôt que de procéder à des améliorations de leur compétitivité. Ce coût du protectionnisme est parfois relativisé par des considérations tenant à la structure des marchés, l'apprentissage des agents, les économies d’échelle, les externalités et les industries naissantes. Depuis peu, les approches dites de la nouvelle théorie du commerce international systématisent ces considérations et concluent dans 11

certains cas à la protection. Toutefois, de telles conclusions sont immédiatement relativisées par la crainte de représailles possibles lorsqu’une élévation de la protection tarifaire (et non tarifaire) est décidée. Le protectionnisme, lorsqu’il est pratiqué de manière sélective et temporaire et qu’il est justifié par les raisons précédemment évoquées, deviendrait plus coûteux que le libreéchange lorsque les représailles annoncées sont exécutées et qu’elles appellent des réponses, lesquelles en suscitent d’autres et ainsi de suite. Cet argument, classique, justifierait le statu-quo et le maintien du libre-échange. Ainsi, malgré les avancées dans les théories du commerce international, ces nouvelles thèses restent confinées à l’explication du commerce intra-branche dans les manuels et le protectionnisme continue à occuper une place qui, lorsqu’elle n’est pas faible, reste timide et craintive. Comme le souligne Paul Bairoch, il y a un paradoxe entre ce traitement théorique du protectionnisme et la place qu'il occupe dans l'Histoire. Le libre-échange est l'exception même s’il s’est développé depuis l’après-guerre et le protectionnisme domine depuis un siècle et demi et continue à se manifester sous forme de protection non tarifaire dans les pays développés. 7. L’intégration économique peut avoir l’avantage de combiner les aspects positifs du libre-échange et du protectionnisme. Ainsi que nous l’avons souligné, il ne s’agit pas de préconiser un retour à un protectionnisme classique, centré sur la défense des intérêts d’une Nation face à d’autres. Celles-ci sont devenues trop petites eu égard aux dimensions de leur marché pour permettre une valorisation de leur capital dans des conditions de dimensions minimales optimales de leurs offres d’un côté dans de nombreuses industries à fort coefficient de recherche ainsi que le développe de la Reza. Et si ce n’est pas la dimension des capacités de production qui constitue l’obstacle principal, ce sont très souvent en amont les dimensions de l’investissement, en termes de recherche, pour mettre au point les nouveaux produits et les procédés qui les accompagnent. Sans développer sur ce point important, on sait que pour de nombreux produits, l’instabilité de la demande impose la multiplication des variétés de produit, ce qui conduit à la mise en place d’équipements suffisamment flexibles coûteux en recherche et en fabrication. Aux économies d’échelle s’ajoutent alors celles de variété, à la condition toutefois que ces offres puissent exister. À 12

l’époque de la globalisation technologique et du développement de produits financiers servant de support à la mise en place de ces technologies, il est difficile d’imaginer qu’un pays sous-développé à lui seul, fût-il grand, caractérisé par une brèche technologique plus ou moins importante, ayant traversé une période de crise dans les années quatre-vingt, puisse penser connaître un développement autonome. L’intégration régionale, à la fois parce qu’elle élargit les marchés solvables et offre plus d’opportunité au déploiement des économies d’échelle, et parce qu’elle augmente les contraintes de productivité, peut conduire à une augmentation de la productivité et à un resserrement de la brèche technologique. Le paradoxe est dès lors le suivant. L’intégration est justifiée d’un point de vue économique parce qu’elle permet d’augmenter le taux d’investissement et la productivité. Mais l’intégration n’a pas conduit à une hausse importante du taux d’investissement dans les faits, a fragilisé les comptes extérieurs, a renforcé la dépendance financière externe, a favorisé un essor des activités spéculatives et n’a pas suscité une hausse du taux d’épargne significative. Sans que ce soit ici le lieu de développer des solutions alternatives à celles qui sont pratiquées, on peut considérer toutefois que le renforcement de l’intégration dans une perspective de constitution de marchés communs, le retour à la fois des États dans l’arène économique favorisé dans plusieurs pays par la nécessité de répondre à la crise internationale en donnant plus d’espace aux marchés intérieurs, et l’apparition de Pouvoirs supranationaux bénéficiant de délégations partielles des souverainetés nationales, pourrait constituer une manière originale de sortir de la crise, sans provoquer les situations de profondes instabilité produites par la logique des intégrations suivies ces dernières années. Mais cela est une autre Histoire. Aussi est-il temps de s’effacer et de laisser la parole à Germán de la Reza qui, dans ce livre passionnant, relève les nouveaux défis de l’intégration en Amérique latine Pierre Salama
Professeur à l’Université de Paris XIII

Introduction
La prolifération des accords régionaux et de libre-échange au cours des vingt dernières années est devenue l’un des principaux composants de l’agenda international : la plupart des pays du monde sont membres d’au moins un des 230 accords en vigueur en 2010, dont 41 en Amérique latine. Outre leur augmentation quantitative, ces accords suivent de près l’ouverture croissante des économies, affichant des compétences nouvelles, et une plus grande attention portée à l’homologation des politiques économiques et à l’efficacité organisationnelle de l’accord. Un des effets, et non des moindres, est l’apparition du phénomène de spaghetti bowl, l’appartenance à de multiples accords commerciaux, l’un des plus complexes et des plus importants du nouveau régionalisme au monde. À cela viennent s’ajouter l’internationalisation des chaînes de production, la spécialisation du secteur externe, la recherche de capital étranger, la prépondérance du commerce intra-industriel et des diverses barrières non tarifaires. Malgré cet essor, qui est aussi celui de la littérature spécialisée, les effets économiques du régionalisme ne disposent pas d´un corps théorique unitaire. Après les développements des décennies 1950 et 1960, la théorie des unions douanières a perdu de son identité et ses préoccupations s’identifient désormais à des sujets standard de l’économie internationale (Robson 1993). Par conséquent, ses lignes de recherche sont de plus en plus diverses, souvent proches de l’innovation économétrique. Parmi les plus citées, il convient d’en souligner six : (1) les termes d’échange ; (2) les disparités économiques ; (3) les économies d’échelle ; (4) l’analyse des imperfections de marché ; (5) l’autonomie théorique de la zone de libre-échange en tant que forme d’intégration ; et (6) les effets hétérogènes des barrières non tarifaires (Tovias 1994). La première ligne de recherche consigne trois conclusions importantes. Selon Pearce (1970), l’intégration (conçue comme libre-échange) améliore les termes d’échange, des petites économies surtout. Dans le prolongement de cette idée, Caves (1974) observe que l’augmentation des termes d’échange dépend de 15

la taille économique ou de l’amplitude de la couverture commerciale du groupement. D’après Bloch et Sapsford (2000), enfin, les termes d’échange varient en fonction du secteur, en favorisant l’industrie manufacturière dans le sens prévu par l´hypothèse Prebisch-Singer. La deuxième ligne de recherche, l’impact du libre-échange sur les économies d’échelle, en arrive quant à elle à deux conclusions : l’intégration économique permet que le pays le moins compétitif commence à produire grâce au processus de spécialisation (Corden 1972), et l’élargissement du marché établit un lien positif entre la « concurrence monopolistique » (stimulée par le commerce intra-industriel) et l’intégration (Grubel et Lloyd 1975). L’étude des barrières non tarifaires, un des domaines d’analyse les plus récents, en vient à la conclusion que ce type d’obstacle opère de manière différente de la protection standard (Ethier et Fischer 1987 ; De la Reza et Kowalsky 2010). Plusieurs lignes de recherche, dépendantes d’autres sciences et méthodologies, s’occupent des aspects extra-économiques. Celles qui suscitent la plus grande attention renvoient aux processus sociologiques et politiques, à la coopération internationale, aux bénéfices apportés par la coordination des politiques, et à la dimension stratégique du régionalisme. Souvent, ce spectre varie en fonction des problèmes liés aux ambitions communautaires de chaque accord, mais l’hétérogénéité des analyses est bien loin d’avoir épuisé les significations du régionalisme. D’une manière générale, cette œuvre traite de la relation toujours discordante entre la théorie et la pratique de l’intégration. Le premier chapitre et le second analysent la théorie standard de l’intégration économique, concrètement ses prévisions sur la création-détournement de commerce et sur l’intégration entre petites et grandes économies. Le sujet du « nouveau régionalisme » latino-américain s’étend également sur deux chapitres : le troisième étudie les dimensions les plus importantes de cette stratégie, et le quatrième, son point de rencontre avec le modèle économique en vigueur. L’intégration formelle, troisième sujet traité dans cet ouvrage, porte sur un aspect également décisif de la pratique régionaliste : la crise des unions douanières latino-américaines (cinquième à septième chapitre). Les deux derniers chapitres examinent les instruments d’administration les plus complexes et ayant une plus grande portée sur les échanges couverts par des 16

accords régionaux : les règles d’origine (étudiées à partir du phénomène de spaghetti bowl) et les mesures antidumping. Partant de l’information empirique disponible, chaque chapitre cherche à renouveler les conjectures théoriques et la compréhension des instruments du commerce administré. Ce travail peut se lire de deux façons : séquentiellement, en accumulant les hypothèses de chaque chapitre, ou de manière autonome, en prenant chacune des études par la spécificité de son objet. Il suppose une certaine familiarité avec les problèmes du régionalisme latino-américain.

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