Enjeux et outils d'une politique intégrée de conservation et de reconquête de la biodiversité. Rapport d'information.

De
Ce rapport explore la protection de la biodiversité et propose :
- une analyse de l'échec de la politique visant à enrayer l'érosion de la biodiversité ;
- un exposé de la structuration des opérateurs et des acteurs de la politique de conservation du vivant et une réflexion sur son optimisation ;
- 25 propositions qui s'articulent autour de quatre thèmes : la gouvernance et la réglementation, l'aménagement du territoire, la restructuration de la recherche scientifique, de la collecte et du partage des connaissances, et enfin les aspects économiques.
Gaillard (G). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0069257
Publié le : samedi 1 janvier 2011
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ASSEMBLÉENATIONALECONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 avril 2011
RAPPORTDINFORMATIONDÉPOSÉ en application de larticle 145 du Règlement PAR LA MISSION DINFORMATIONrelativeaux enjeux et aux outils d'une politique intégrée de conservation et de reconquête de la biodiversité AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LAMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
 
ET PRÉSENTÉ PAR
MmeGENEVIÈVEGAILLARD,Députée.
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La mission dinformation relative aux enjeux et aux outils d'une politique intégrée de conservation et de reconquête de la biodiversité est composée de :Mme Chantal Berthelot, M. Stéphane Demilly, Mme Geneviève Gaillard, M. Serge Grouard, M. Pierre Lang et M. Martial Saddier.
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SOMMAIRE___
Pages
INTRODUCTION........................................................................................................ 11
PREMIÈRE PARTIE E T À ENRAYER :LÉCHECDELAPOLITIQUVISAN L ÉROSION DE LA BIODIVERSITÉ LIÉE À NOTRE APPRÉHENSION HISTORIQUE, SCIENTIFIQUE, CULTURELLE ET ÉCONOMIQUE DE LA BIODIVERSITÉ................................................................................................................ 17
  I. UN CONSTAT D ÉCHEC UNANIMEMENT PARTAGÉ : L INCAPACITÉ À STOPPER LA DÉGRADATION DE LA BIODIVERSITÉ ET À SATISFAIRE LES OBJECTIFS RETENUS...................................................................................................... 17 A. UNE ÉROSION CONTINUE ET EN VOIE DACCÉLÉRATION............................... 17 1. La conférence de Rio (1992) : la prise de conscience de lérosion de la biodiversité......................................................................................................... 17
2. Le «Millenium ecosystem assessment» (2005) : la prise de conscience de la dégradation des écosystèmes et de lurgence dagir............................ 19 B. LIMPUISSANCE RELATIVE DES POLITIQUES PUBLIQUES À STOPPER LA PERTE DE BIODIVERSITÉ...................................................................................... 20 1. Un échec au plan mondial et reconnu par la Commission européenne....... 20
2. Un échec implicite sur le territoire national...................................................... 21
C. LE PARADOXE : LA CONNAISSANCE DE LA BIODIVERSITÉ RESTE PARCELLAIRE ET INACHEVÉE, OR IL FAUT LA RECONQUÉRIR AVANT MÊME DEN AVOIR ACHEVÉ LINVENTAIRE.......................................................... 25
1. La connaissance de la biodiversité semble paradoxalement reculer avec les progrès de la science......................................................................... 25 2. Cette situation est porteuse de nombreux défis, alors même que les outils nationaux de connaissance ne sont pas assez performants............... 26
II. LA NÉCESSITÉ DE CHANGER D APPROCHE ET D ARTICULER PROTECTION   DE LA BIODIVERSITÉ REMARQUABLE ET EMBLÉMATIQUE ET PROTECTION ET VALORISATION DE LA BIODIVERSITÉ DITE ORDINAIRE.............................................. 29
A. LÉVOLUTION ENGAGÉE DE LA CONSERVATION : DES ESPÈCES AUX MILIEUX ET LARTICULATION COMPLÉMENTAIRE DE LA SANCTUARISATION ET DE LA CONSERVATION DE LA BIODIVERSITÉ ORIDINAIRE............................................................................................................. 29
1. La vision classique de la protection de la biodiversité remarquable............. 29
2. Une vision renouvelée, celle de la valorisation de la biodiversité dite ordinaire.............................................................................................................. 31
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B. LA VALORISATION ÉCONOMIQUE DE LA BIODIVERSITÉ ET SES FONCTIONNALITÉS................................................................................................. 35
DEUXIÈME PARTIE : LA STRUCTURATION DES OPÉRATEURS ET DES ACTEURS DE LA POLITIQUE DE CONSERVATION DE LA BIODIVERSITÉ ET SON OPTIMISATION................................................................................................ 43
I.LAPOLITIQUEDECONSERVATIONETDERECONQUÊTEDELABIODIVERSITÉ DISPOSE D UN FOISONNEMENT D OUTILS ET MOBILISE DE MULTIPLES ACTEURS..................................................................................................... 43
A. LA MULTIPLICITÉ DES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX ET EUROPÉENS............................................................................................................ 43 B. LES AVANCÉES DU GRENELLE DE LENVIRONNEMENT.................................. 46 C. LA DIVERSITÉ DES OPÉRATEURS PUBLICS..................................................... 48
1. Un constat : un empilement dorganismes qui nuit à la lisibilité de leur action................................................................................................................... 48 2. De la « biodiversité » des statuts et des missions.......................................... 51 3. Une situation rendue encore plus complexe par un zonage qui sapparente à un véritable maquis................................................................... 51 D. LE RÔLE ESSENTIEL DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET DES AUTRES ACTEURS DE TERRAIN........................................................................................... 52
1. Les collectivités locales : des acteurs de terrain dont le rôle mériterait dêtre mieux reconnu et valorisé...................................................................... 52 2. Laction des autres acteurs de terrain : agriculteurs, associations de protection de lenvironnement, naturalistes bénévoles et entreprises.......... 58
II. POUR UNE OPTIMISATION STRUCTURELLE : L INTERROGATION SUR LA MISE EN PLACE D UNE AGENCE DE LA NATURE OU DE LA BIODIVERSITÉ............. 73 A. LEXEMPLE DE LEAU : SA CAPACITÉ À METTRE EN UVRE UNE POLITIQUE DE CONSERVATION INTÉGRÉE DE LA BIODIVERSITÉ AQUATIQUE ET SES LIMITES DE TRANSPOSITION À LA BIODIVERSITÉ TERRESTRE............................................................................................................ 73
1. La protection de la biodiversité aquatique, une constante totalement intégrée dans la gestion de leau et des milieux aquatiques......................... 74 2. Les difficultés de transposition à la biodiversité terrestre............................... 75
B. LA CRÉATION DUNE AGENCE DE LA NATURE : PISTES DE RÉFLEXION ET DIFFICULTÉS DE MISE EN UVRE.................................................................. 78
1. Les travaux du Grenelle de lenvironnement................................................... 78
2. Le rapport « sur lévolution de lorganisation des opérateurs publics en matière de protection de la nature »................................................................ 79
3. Les auditions de la mission dinformation........................................................ 80
4. Le point de vue de votre Rapporteure.............................................................. 82
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TROISIÈME PARTIE : LES PROPOSITIONS DE LA MISSION POUR UNE POLITIQUE AUDACIEUSE ET INTÉGRÉE DE CONSERVATION ET DE RECONQUÊTE DE LA BIODIVERSITÉ....................................................................... 85 A. GOUVERNANCE ET RÉGLEMENTATION............................................................ 85 1. Afficher la conservation et la reconquête de la biodiversité comme une priorité nationale et créer la fonction de Délégué interministériel à la biodiversité......................................................................................................... 85
2. Faire de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) 2011-2015 et de ses déclinaisons locales et régionales le fil conducteur de laction de lÉtat dans le domaine de la reconquête de la biodiversité............................ 87 3. Accélérer la signature du protocole international sur laccès et le partage des avantages issus de lutilisation des ressources génétiques de la planète défini à la Conférence de Nagoya (18-29 octobre 2010)........ 88
4. Renforcer la lutte contre les espèces exotiques envahissantes notamment par la création d'un Observatoire national des espèces exotiques invasives............................................................................................ 90
5. Lutter contre la surexploitation des espèces................................................... 92
6. Reconnaître profondément le rôle moteur des collectivités territoriales en matière de préservation et de reconquête de la biodiversité.................... 92 7. Renforcer les plans nationaux en faveur des espèces végétales et animales menacées........................................................................................... 93
8. Introduire dans notre droit positif la notion, soit de servitude conventionnelle, soit dobligation matérielle de protection de lenvironnement.................................................................................................. 94
9. Sur la base du prochain rapport du Centre danalyse stratégique, opérer un examen des politiques publiques visant à éliminer lensemble des dispositions fiscales néfastes à la conservation de la biodiversité et à favoriser les dispositifs vertueux...................................................................... 96 B. AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE....................................................................... 97 10. Fixer un objectif de réduction progressive de lartificialisation des sols jusquà un gel total............................................................................................. 97
11. La spatialisation des politiques publiques : prendre en compte les régions biogéographiques................................................................................. 101 12. Améliorer la connaissance de notre patrimoine naturel............................... 102 13. Dans le cadre de projets daménagements, imposer la réalisationex ante mesures compensatoires, et instaurer un contrôle dea posteriorides mesures de compensation prises............................................................. 102 C. RESTRUCTURATION DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE, DE LA COLLECTE ET DU PARTAGE DES CONNAISSANCES.......................................... 104
14. Organiser une répartition claire des compétences entre les grandes structures de la recherche en matière de biodiversité ; encourager le développement des sciences naturalistes ; approfondir la recherche sur les écosystèmes................................................................................................ 104
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15. Réorienter la recherche agronomique vers la mise en uvre dun modèle agricole innovant, mais respectueux des équilibres écologiques et des ressources naturelles............................................................................. 105
16. Approfondir létude des liens entre protection de la santé publique et conservation de la biodiversité......................................................................... 106 17. Dans un esprit « décologie citoyenne », développer la construction « collaborative » de la connaissance du vivant............................................... 107
18. Améliorer la sensibilisation des jeunes, des élus, des partenaires sociaux, des touristes aux enjeux de la biodiversité. Instituer un « module vert » de formation à la bioversité pour les étudiants.................... 108 19. Mettre en place une structure nationale pérenne recensant les animations et initiatives disponibles sur le thème de la biodiversité............. 109
20. Promouvoir une vision globale de la biodiversité sappliquant à lensemble des espèces et prenant en compte les éco-systèmes................ 110 21. Développer des actions relevant de la conservation de la biodiversité dans les programmes publics daide au développement et faciliter leur identification....................................................................................................... 111
22. Approfondir leffort de connaissance des espèces et des écosystèmes ultramarins, qui représentent lessentiel de la biodiversité française, tout en étant particulièrement fragiles..................................................................... 112 D. ASPECTS ÉCONOMIQUES.................................................................................. 113
23. Poursuivre résolument les efforts menés sur lévaluation économique du vivant et encourager la formation dun marché de la compensation en cas datteinte aux écosystèmes.................................................................. 113 24. En matière agricole, poursuivre vigoureusement les actions conduites avec les agriculteurs pour promouvoir une production agricole à caractère écologique ; améliorer résolument la formation à ces nouvelles pratiques culturales.......................................................................... 114 25. Mener une réflexion sur les investissements nuisibles à la biodiversité en outre-mer....................................................................................................... 115
CONCLUSION................................................................................................................. 119 EXAMEN DU RAPPORT PAR LA COMMISSION.............................................................. 121
ANNEXES........................................................................................................................ 133  CHRONOLOGIE SYNTHÉTIQUE.................................................................................... 135  LOI N° 76-629 DU 10 JUILLET 1976 RELATIVE À LA PROTECTION DE LA NATURE............................................................................................................................ 141  LOI N° 2009-967 DU 3 AOÛT 2009 DE PROGRAMMATION RELATIVE À LA MISE EN UVRE DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT (DITE LOI « GRENELLE I »)....... 143
 PRÉSENTATION DES OPÉRATEURS PUBLICS DANS LE DOMAINE DE LA BIODIVERSITÉ.................................................................................................................. 147
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 TABLEAU COMPARATIF DES ESPACES NATURELS DE FRANCE............................ 144
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
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Le 7 juillet 2010, le bureau de la commission du développement durable et de laménagement du territoire a décidé la création dune mission dinformation sur les enjeux et outils dune politique intégrée de conservation et de reconquête de la biodiversité, composée de :
 M. Serge Grouard, Président,
 Mme Geneviève Gaillard, Rapporteure,
 Mme Chantal Berthelot,
 M. Stéphane Demilly,
 M. Pierre Lang,
M. Martial Saddier.
La mission dinformation a tenu sa réunion constitutive le 20 octobre 2010.Elle a procédé à lélection de son bureau, puis, après en avoir débattu, elle a prévu :
 de changer le titre de la mission en mission dinformation les« sur enjeux et outils dune politique intégrée de conservation et de reconquête de la biodiversité »,
décarter létude en tant que telle de la question de la déforestation, bien que ses membres en aient reconnu le lien avec la dégradation de la biodiversité,
de restreindre ses travaux au seul territoire national, la dimension ultramarine étant essentielle,
 dentendre la biodiversité comme létude de létat, de lorganisation et de lévolution des écosystèmes, définition qui est plus large que celle se limitant aux seules espèces faunistiques et floristiques,
 déviter de consacrer des travaux à des questions qui ont déjà été traitées dans le cadre des travaux préparatoires à la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, notamment sur son titre IV « Biodiversité »,
sa réflexion autour dun état des lieux de la biodiversitédorganiser et des moyens de la mesurer,dune étude des moyens de sa protection et de sa gestion, etde propositions pour organiser les acteurs de la biodiversité,
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 dans un premier temps, de centrer ses travaux autour de la question des acteurs en France de la biodiversité, notamment en prévision de léventualité du dépôt d ojet de loi portant création dune « agence de la nature ou de la un pr biodiversité »,
 de consacrer ses premières auditions aux acteurs associatifs et scientifiques,
 de déposer son rapport éventuellement dans le courant du mois davril 2011.
MESDAMES, MESSIEURS,
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Le 20 octobre 2010, la commission du développement durable et de laménagement du territoire décidait de créer en son sein une mission dinformation relative aux enjeux et aux outils dune politique intégrée de conservation et de reconquête de la biodiversité. La constitution de cet organe de réflexion et de proposition répondait à une « double commande » immédiate :
 celle quavait formulée, dès 2007, le « groupe 2 du Grenelle de lenvironnement - Préserver la biodiversité et les ressources naturelles », qui avait lui-même demandé la constitution «dune mission parlementaire sur lopportunité, la faisabilité, le périmètre, les missions, les moyens, la méthode et le calendrier dune agence nationale de la nature, chargée de la coordination de la gestion des espèces sauvages, des espaces naturels et des crises écologiques». La demande du « groupe 2 » se fondait sur la nécessité de coordonner laction de multiples organismes nationaux incarnant lintervention de lÉtat en matière de protection de la biodiversité ;
 celle ensuite du Bureau de la commission du développement durable et de laménagement du territoire, qui décidait en juillet 2010 de mettre en place une mission dinformation devant se pencher plus particulièrement sur la question des acteurs de la biodiversité.
Votre Rapporteure tentera de répondre, dans ce rapport, à ces importantes interrogations.Mais, elle examinera aussi la problématique du respect de la biodiversité dans son ensemble, tant les problèmes de la protection du vivant apparaissent interconnectés, tant lurgence de cette protection semble avérée, tant ces questions pèsent sur lavenir de lhumanité.
Les membres de la mission dinformation ont entendu écarter, de leurs recherches et de leurs réflexions, létude en tant que telle de ce défi mondial que constitue la déforestation et concentrer, par ailleurs, leurs travaux sur le territoire national. Mais les analyses et les propositions contenues dans le présent rapport resteront larges et porteront sur les divers aspects dune politique intégrée de conservation et de reconquête des ressources du vivant.
Votre Rapporteure a voulu éviter, dans ce travail, les risques réels de lincantation comme du catastrophisme.
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