La formation professionnelle tout au long de la vie
Description
Le présent rapport de la Cour des comptes porte sur la formation professionnelle, plus particulièrement sur les trois catégories de formations suivantes : formation professionnelle initiale, qu'elle soit dispensée à des jeunes sous statut scolaire dans des établissements d'enseignement ou à des jeunes sous statut de salarié, avec un contrat de travail, c'est-à-dire en apprentissage ; formation professionnelle des demandeurs d'emploi ; formation professionnelle des actifs occupés. A l'issue de leurs investigations, la Cour et les chambres régionales des comptes font trois séries de constats qui expliquent l'inefficacité globale du système : les formations sont largement inadaptées aux besoins des individus et des entreprises, qu'il s'agisse de la formation professionnelle initiale dont les résultats en termes d'insertion dans l'emploi sont insuffisants ou de la formation continue qui répond très imparfaitement aux difficultés des salariés peu formés ou mal qualifiés ; les financements sont abondants mais insuffisamment mutualisés, ce qui met d'autant plus en cause la pertinence du système actuel que celui-ci manque de transparence et fait apparaître des coûts élevés ; l'action des différents acteurs de la formation professionnelle est faiblement cohérente ; les cloisonnements du système, les insuffisances de son pilotage et la faiblesse des évaluations auxquelles il donne lieu, tant au niveau national que régional, rendent impossible la définition d'une stratégie partagée et compromettent l'efficacité d'ensemble des actions menées. Chacun de ces constats est accompagné de recommandations définissant les conditions auxquelles une politique de formation professionnelle tout au long de la vie deviendrait possible.
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| Publié par | rapports-enseignement-travail-formation |
| Publié le | 01 octobre 2008 |
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| Langue | Français |
Extrait
Rapport public thématique
« La formation professionnelle tout au long de la vie »
TABLE DES MATIÈRES
Introduction
III
Pages 1
5
5 e.. 5 14 17
CHAPITRE I Une offre de formation inadaptée
. I Le bilan insatisfaisant de la formation professionnelle initiale A L’éclatement de l’offre de formation professionnelle initial B - Les contraintes de la gestion
C - Des résultats insuffisants
. II - L’offre de formation continue s’adapte difficilement aux besoins des salariés et des entreprises
20 A - Une offre très hétérogène
20 B - Des prestataires publics de formation contraints à des mutations rapides
. 24 III - L’incapacité du système à sécuriser les parcours professionnels
35 A - L’insuffisante prise en compte de la situation des personnes les moins qualifiées
35 B - La difficile gestion de la formation au profit des demandeurs d’emploi
39 C - La validation des acquis de l’expérience : un dispositif novateur mais insuffisamment développé
..47 CHAPITRE II - Des financements considérables mais cloisonnés
.. 57
I Un effort financier considérable
.
II - L’enseignement professionnel : un financement complexe et des coûts élevés
A - Un financement principalement partagé entre l’Etat et les régions
B - Des coûts élevés
..
57
59
59 60
IV
COUR DES COMPTES
Pages III - Le financement de l’apprentissage : des circuits complexes et peu transparents
. 61 A Les caractéristiques de la taxe d’apprentissage
62 B - La réforme inaboutie de la taxe d’apprentissage
64 C L’insuffisante transparence de la gestion de certains collecteurs : l’exemple de la branche des transports
. 68 IV - Le financement de la formation professionnelle continue : une transparence et une mutualisation insuffisantes
. 70 A - Des financements croissants collectés par un réseau complexe et hétérogène
. 71 B - Un encadrement inefficace de l’activité des OPCA
. 74 C Une mutualisation très faible
77 -D - Une participation peu transparente au financement du paritarisme
80 CHAPITRE III Une stratégie absente
85 I Des compétences éclatées et concurrentes à tous les niveaux
86 A L’enchevêtrement des interventions en matière de formation professionnelle initiale
86 B - Des acteurs aux légitimités concurrentes en matière de formation continue
. 90 II - Un pilotage insuffisant
.. 95 A - Des instances de coordination régionales éclatées et peu efficaces
95 B La faiblesse de la concertation au niveau national : le rôle -du Conseil national de la formation tout au long de la vie
98 III Une évaluation introuvable
104 A - Des données peu fiables, tardives et difficilement accessibles. 105 B - Une évaluation lacunaire
111 Conclusion
123 Annexe 1 - Etude du système de formation professionnelle en Allemagne
. 129 Annexe 2 - Synthèse de la littérature en matière de formation professionnelle
..
136 Glossaire
143
TABLE DES MATIÈRES
V
Pages
Réponse de la Ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi et du secrétaire d’Etat chargé de l’emploi
..
145 Réponse du Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales
.
... 157 Réponse du Ministre de l’éducation nationale
.
... 162 Réponse du Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique
..
178 Réponse du Directeur général de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)
.. 179 Réponse du Directeur général de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE)
.
.... 183 Réponse du président de l’Unédic
183 Réponse du Président et du Vice-président d’AGEFOS-PME
. 174 Réponse du Président du FONGEFOR
..
189 Réponse du président de FORCO
.
194 Réponse du Président d’OPCAIM
195 Réponse du Président et du Vice-président d’OPCALIA
. 197 Réponse du Président délégué général du groupe AFT-IFTIM
201 Réponse du Président du Groupe PROMOTRANS
..... 203 Réponse du Président de la Région Bourgogne
204 Réponse du Président de la Région Bretagne
. 207 Réponse du Président de la chambre des métiers et de l’artisanat « Côtes d’Armor Saint-Brieuc ».
..
209 Réponse du Président de la Région Centre
... 210 Réponse du Président de la Région Ile-de-France
214 Réponse du Président de la Région Lorraine
.
221 Réponse du Président de la Région Midi-Pyrénées
.. 222 Réponse du Président de la Région Pays de-la-Loire
..
. 225 Réponse de la Présidente de la Région Poitou-Charentes
228 Réponse du Président de la chambre de commerce et d’industrie d’Angoulême
..
.. 232 Réponse du directeur de l’école nationale de l’industrie laitière et des industries alimentaires de Surgères (Charente Maritime)
.. 234 Réponse du Président de la Région Provence-Alpes-Côte d’Azur.. 234
Ce rapport a été élaboré par un comité de pilotage à partir des enquêtes effectuées par la Cour des comptes et des chambres
régionales des comptes Ont présidé le comité de pilotage : M. Claude Thélot, conseiller-maître (jusqu’en octobre 2007) M. Antoine Durrleman, conseiller-maître (à compter de novembre 2007) Ont été membres du comité de pilotage : Cour des comptes : M. Jean-Jacques Pascal, conseiller-maître ; M. Christophe Strassel et M. Joël Montarnal, conseillers référendaires ; Mme Lydie Billet, rapporteure ; CRC Basse-Normandie : M. Fabrice Navez, premier conseiller ; CRC Bretagne : Mme Brigitte Talpain, première conseillère ; CRC Centre : M. Patrick Bonnaud, président de section et M. Robin Degron, conseiller ; CRC Corse : M. Jean-Louis Heuga, président ; CRC Franche-Comté : M. Jérôme Dossi, conseiller ; CRC Haute-Normandie : M. Christian Berninger, président de section et M. Rémy Janner, premier conseiller ; CRC Ile-de-France : M. Marc Solery, président de section ; CRC Languedoc-Roussillon : Mme Dominique Saint-Cyr, présidente de section ; CRC Nord-Pas-de-Calais : Mme Malégat-Mély, présidente, M. Paul Hernu et M. Claude Deulin, présidents de section ; CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur : Mme Yvette Oulion, présidente de section et M. Jean-Laurent Amigues, premier conseiller ; CRC Rhône-Alpes : M. Jacques Flacher, premier conseiller. Ont effectué les enquêtes : Cour des comptes : M. Claude Mollard, M. Didier Guédon et M. Philippe Baccou conseillers maîtres ; Mme Pailot-Bonétat, conseillère référendaire ; Mlle Hélène Magnier, auditrice ; Mme Marie-Christine Dumesnil et Mme Annick Guerber Le Gall, rapporteures ; M. Mario Dehove, rapporteur ; CRC Aquitaine : M. Alain Rieuf et M. Philippe Faustin, premiers conseillers ; CRC Basse-Normandie : M. Alain Léyat, Président et M. Fabrice Navez, premier conseiller ;
CRC Bourgogne : M. Jean Voizeux, premier conseiller ; CRC Bretagne : Mme Maryelle Girardey, Mme Marie-Ange Gerbal, Mme Brigitte Talpain, premières conseillères et M. Michel Leclerc, premier conseiller ; CRC Centre : M. Michel Généteaud, président de section, Mme Pascale Leclerc del Monte, première conseillère, M. Jean-Louis Hidas et M. Rémi Indart, premiers conseillers, M. Robin Degron, conseiller. CRC Champagne-Ardenne : M. Jean-Michel Wrobel, président de section et M. Amine Amar, conseiller ; CRC Franche-Comté : M. Jérôme Dossi, conseiller ; CRC Ile-de-France : M. Alain Levionnois et M. Marc Soléry, présidents de section, Mme Marie-France Goetz, Mme Nicole Turon, Mme Karine Turpin, premières conseillères, M. Patrice Ros, premier conseiller ; CRC de Lorraine : M. Raymond Le Potier, premier conseiller ; CRC Midi-Pyrénées : M. Georges Viala, premier conseiller ; CRC Nord-Pas-de-Calais : M.Paul Hernu, président de section et M.Jean-Louis Monniot, premier conseiller ; CRC Pays-de-la Loire : Mme Christine Bernard et Mme Viviane Bourdon, première conseillère, M. Jean-Louis Carquillat-Grivaz, M. Dominique d'Hermiès, M. Régis Hidalgo, M. Philippe Pont, M. Christophe Royer M. Philippe Sire et M. Jean-Francis Villain, premiers conseillers ; CRC Provence-Alpes-Côtes d’azur : M. Jean-Laurent AMIGUES, premier conseiller ; CRC Poitou-Charentes : M. Jean-Claude Wathelet, président de section et M. Michel Thebaud, premier conseiller ; CRC Rhône-Alpes : Mme Brigitte Martignoni-Beaucourt, première conseillère, M. Jacques Flacher et M. Eugène Nivon, premiers conseillers ; CRC Guadeloupe-Guyane-Martinique : M. Bernard Lesot, président de section.
DÉLIBÉRÉ
IX
Délibéré La Cour des comptes publie un rapport thématique intitulé « La formation professionnelle tout au long de la vie ».
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et organismes concernés, et après avoir tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
Étaient présents : M. Séguin, premier président, MM. Pichon, Picq, Babusiaux, Mmes Cornette, Ruellan, MM. Hernandez, Descheemaeker, présidents de chambre, Mme Bazy Malaurie, président de chambre, rapporteur général, MM. Cieutat, Carrez, Sallois, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Malingre, Mayaud, Hespel, Devaux, Arnaud, Bayle, Gillette, Ganser, Martin (Xavizer-Henri), Troesch, Thérond, Mme Froment-Meurice, M. Beysson, Mme Bellon, MM. Moreau, Frèches, Mme Levy-Rosenwald, MM. Pannier, Moulin, Lebuy, Lesouhaitier, Lefas, Durrleman, Cazala, Gauron, Alventosa, Andréani, Mmes Morell, Fradin, MM. Braunstein, Brochier, Mme Dayries, MM. Levy, Bernicot, Deconfin, Phéline, Barbé, Bertucci, Tournier, Vermeulen, Raséra, Bonin, Vivet, Mme Moati, MM. Mollard, Davy de Virville, Diricq, Lefebvre, Mme Aubin-Saulière, MM. Sabbe, Pétel, Maistre, Valdiguié, Ténier, Lair, Mme Trupin, M. Corbin, Mme Froment-Védrine, MM. Rigaudiat, Ravier, Rabaté, Doyelle, Korb, de Gaulle, Mmes Saliou (Monique), Carrère-Gée, MM. Piolé, Uguen, Zérah, Guédon, Mme Gadriot-Renard, MM. Martin (Claude), Bourlanges, Le Méné, Urgin, Baccou, Schwarz, conseillers maîtres, MM. Gleizes, Lemasson, Bille, André, Cadet, Pélissier, conseillers maîtres en service extraordinaire. Etait présent et a participé aux débats : M. Bénard, Procureur général, assisté de M. Colin, chargé de mission. Etaient présents en qualité de rapporteur et n’ont donc pas pris part aux délibérations : MM. Strassel et Montarnal, conseillers référendaires. Madame Mayenobe, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil. Fait à la Cour, le 30 septembre 2008
Introduction
La formation professionnelle mobilise dans notre pays des financements considérables. En 2006, ils se sont élevés à plus de 34 milliards d’euros, au titre de la formation initiale hors enseignement professionnel supérieur et de la formation continue, soit l’équivalent de 2 % du PIB. Malgré cet important effort consenti par la nation et en dépit de multiples réformes, notre système de formation professionnelle peine toutefois à répondre aux exigences nouvelles qui lui sont assignées en termes d’accès à une qualification pour tous les jeunes, de développement des connaissances, des capacités et des compétences de la population active, et d’accompagnement de la gestion prévisionnelle des emplois et de la mobilité des salariés.
La formation professionnelle est pourtant un enjeu de toute première importance. Dans un monde ouvert aux échanges, la compétitivité des pays repose en grande partie sur la qualification de leur population. La stratégie définie par les Etats européens lors du Conseil de Lisbonne en 2000 a fait à ce titre du développement de la formation tout au long de la vie un objectif essentiel pour faire de l’Europe «l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale». L’enjeu économique se double de fait d’un enjeu social déterminant. La formation professionnelle ne conditionne pas seulement aujourd’hui l’accès à l’emploi. Elle détermine pour chacun la possibilité de se maintenir dans celui-ci par l’adaptation en continu des savoirs et des savoir-faire au rythme de l’évolution du progrès technique et de la recomposition des métiers. Elle s’affirme ainsi comme l’instrument majeur de la sécurisation des parcours professionnels dans un contexte d’accélération des mutations économiques.
L’évaluation d’une politique publique aussi décisive nécessite une approche la plus large possible. La césure traditionnelle entre formation initiale et formation continue doit d’abord être surmontée, dès lors que la fluidité des parcours et les évolutions professionnelles reposent sur une articulation nouvelle de l’une et de l’autre. C’est pourquoi le choix a été fait de retenir le champ de la « formation professionnelle tout au long de
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COUR DES COMPTES
la vie » qui aborde chacun de ces deux temps selon une problématique commune. Dans le cadre de ce rapport, la formation professionnelle tout au long de la vie sera entendue de celle qui permet, à tous les âges de la vie, d’acquérir de façon formelle une qualification ou une compétence professionnelle. Cette définition nécessite de préciser chacun de ces termes :
- ont un caractère « professionnel » les formations directement mobilisables pour l’insertion sur le marché du travail, le déroulement d’une carrière, ou le retour à l’emploi après une interruption ;
- « acquérir une qualification ou une compétence » signifie d’ajouter à des connaissances « générales » des savoirs et des savoir-faire validés et opérationnels pour l’exercice d’un métier.
- l’exigence d’acquérir les compétences ou qualifications concernées « de façon formelle » circonscrit la formation professionnelle à des processus bien identifiés de formation, c’est-à-dire de transmission ou de certification de savoirs ou de compétences professionnels. Sont donc exclus la compétence ou la qualification professionnelle qui proviennent de la seule expérience et ne sont pas reconnues de manière formelle. En revanche, la reconnaissance éventuelle de cette expérience relève bien de la formation professionnelle, précisément parce qu’elle est formelle : il en va ainsi du dispositif de « validation des acquis de l’expérience », parce qu’il débouche sur une certification.
Au total, ces éléments de définition permettent de circonscrire le sujet du présent rapport aux trois champs suivants :
- la formation professionnelle initiale, qu’elle soit dispensée à des jeunes sous statut scolaire dans des établissements d’enseignement ou à des jeunes sous statut de salarié, avec un contrat de travail, c’est-à-dire en apprentissage ;
- la formation professionnelle des demandeurs d’emploi;
- la formation professionnelle des actifs occupés.
Il s’agit de trois champs distincts, même si les deux derniers font partie de la formation continue. Toutefois, une bonne articulation entre ces trois catégories de formations est un élément essentiel de l’efficacité globale du dispositif, notamment pour faire en sorte que les inégalités issues de la formation initiale puissent être corrigées au cours de la vie active par une formation continue jouant le rôle d’une « école de la seconde chance ». Or, le système français est caractérisé par une spécialisation des dispositifs : en effet, chaque public spécifique élèves des lycées professionnels, apprentis, demandeurs d’emploi, salariés occupés - relève d’acteurs et de financements différents, dont le
INTRODUCTION
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cloisonnement est aggravé par un faible niveau de coordination. L’intérêt d’une approche en termes de « formation professionnelle tout au long de la vie » est de permettre l’identification des défauts de cohérence du système, dont les principales victimes sont ceux qui, peu ou pas qualifiés, ne se voient pas offrir la possibilité d’un véritable parcours de formation.
Le périmètre large de la définition ainsi retenue a supposé de prendre en compte dans toute sa dimension la complexité de la formation professionnelle. Politique emblématique de la décentralisation depuis 1982, elle fait désormais une place centrale aux régions qui ont reçu dans ce domaine une compétence de droit commun depuis 2004. Pour autant, les régions doivent articuler leurs actions avec de nombreux autres acteurs : l’Etat, qui reste fortement présent en matière d’enseignement professionnel et à bien d’autres égards, mais aussi les branches professionnelles et les entreprises qui sont les principaux financeurs de formation professionnelle au bénéfice des salariés. De ce fait même, l’ensemble des juridictions financières, Cour et chambres régionales des comptes, se sont mobilisées pour mener les investigations nécessaires. La Cour des comptes a contrôlé les organismes de niveau national en matière de formation professionnelle : Etat, organismes du service public de l’emploi, organismes de collecte de la taxe d’apprentissage et des fonds de la formation professionnelle. Aux côtés de la Cour, seize chambres régionales des comptes ont enquêté auprès des régions, des chambres consulaires (chambres de commerce et d’industrie, chambres de métiers), des centres de formation d’apprentis, des lycées professionnels et des groupements d’établissements de l’Education nationale compétents en matière de formation continue (GRETA). Par ailleurs, deux études ont été commandées par la Cour auprès de centres de recherche universitaires, l’une concernant le système de formation professionnelle en Allemagne et l’autre faisant la synthèse de la littérature économique relative à l’évaluation de la formation professionnelle dans les pays de l’OCDE. Au total, les investigations ont duré deux ans et ont porté sur près d’une centaine d’organismes.
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