Rapport sur l'évaluation de la connaissance des territoires par les services du ministère de l'équipement.

De
Compte rendu d'une analyse du positionnement et de la contribution des services du ministère de l'Equipement à la connaissance des territoires et de l'utilisation qui en est faite, que ce soit dans le cadre de la mise en oeuvre des politiques publiques de l'Etat ou de la participation au développement local avec les acteurs locaux. Cette évaluation repose sur une recherche bibliographique, une enquête dans des services déconcentrés (directions régionales et départementales de l'équipement) et dans les départements des régions Midi-Pyrénées et Limousin. Plusieurs points ont été étudiés : la production des services et l'utilisation qui en est faite (commandes, origines des commandes, types d'analyse territoriale, activités et échelles territoriales concernées, etc.), le positionnement stratégique des services, leur organisation et les moyens utilisés, et les partenariats développés à tous les niveaux (fonctionnement en réseaux entre les services, échange et partage d'information en inter-ministériel et avec les partenaires extérieurs).
Annexe 3 - Rapport de l'Institut français d'urbanisme sur l'évaluation et la connaissance des territoires par les DDE et les DRE.
Annexe 4 - ROMAN (J) - Connaissance des territoires dans quatre services en Midi-Pyrénées et dans le Limousin.
Annexe 5 - WIEL (M) - La connaissance des territoires. La posséder ou la partager ? Points de vue de quelques directeurs du ministère de l'équipement et réactions de Marc WIEL.
Annexe 6 - BEHAR (D) - Avenir de l'Etat local et besoins en connaissances des territoires.- 2003.
Annexe 7 - Contribution de l'Inspection générale des ponts et chaussées.
Annexe 8 - Comptes-rendus des réunions de l'instance d'évaluation.
Behar (D), Jaillet (Mc), Roman (J), Wiel (M). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0056899
Publié le : jeudi 1 janvier 2004
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SOMMAIRE
Rapport final
Septembre 2004
1. Les conditions de l’évaluation .......................................................................................1
1.1. Le mandat ..................................................................................................................1
1.2. Les conditions de l’évaluation : ...................................................................................1
1.3. Le programme d'études..............................................................................................2
2. Quelques observations préalables sur le positionnement de l'État :..........................5
2.1. La situation au moment de l’évaluation.......................................................................5
2.2. De quoi sera fait l'avenir pour l'État local ? .................................................................6
2.3. Qu’en déduire sur le champ de la connaissance des territoires ? ...............................7
3. La « connaissance des territoires » dans les DRE et DDE...........................................9
3.1. La collecte et le traitement de l'information9
3.1.1. L’accès aux données territoriales........................................................................9
3.1.2. L’insertion dans des réseaux de connaissance .................................................10
3.1.3. Le traitement des données :..............................................................................13
3.2. La compréhension des territoires et de leur dynamique............................................ 16
3.3. L'utilisation finalisée de la connaissance...................................................................18
4. Le jeu des échelles de connaissance ..........................................................................21
4.1. Le « trou » de l’échelle interrégionale .......................................................................21
4.2. L’État médiateur des échelles...................................................................................21
4.3. La perte de substance à l’échelle micro-locale .........................................................22
5. La connaissance des territoires au niveau central du ministère de l'équipement...23
5.1. Les commandes gouvernementales .........................................................................23
5.2. La politique des moyens ...........................................................................................24
5.2.1. La politique du personnel et des qualifications ..................................................24
5.2.2.ue des moyens matériels ....................................................................25
5.3. L'organisation et l'animation générale de la fonction.................................................25
6. En guise de conclusions d’étape................................................................................. 27
6.1. L’État est attendu sur ses fonctions territoriales .......................................................27
6.2. Le professionnalisme sur la connaissance des territoires ouvre voix au chapitre et
permet d’être utile localement...................................................................................27
6.3. Pour être professionnel, il faut s’organiser................................................................28
6.4. Le professionnalisme ne s’invente pas et ne se décrète pas .................................... 28
6.5. La DRE peut animer la politique de connaissance des territoires si elle n’apparaît
pas comme « impérialiste » ......................................................................................29
6.6. Sans la centrale (orientations et moyens), on ne peut rien .......................................30
6.7. Des DDE (et DRE ?) doivent s'organiser pour fédérer auprès du préfet la
connaissance territoriale des services de l’État ........................................................ 30
6.8. Connaître pour comprendre, comprendre pour agir, et non connaître
pour connaître ..........................................................................................................30
6.9. On ne doit sous-traiter que ce que l’on maîtrise .......................................................31
6.10. L’enfermement, c’est la mort ....................................................................................31
ANNEXES
Annexe 1 : le mandat e 2 : La composition de l’instance d’évaluation
Annexe 3 : Rapport de synthèse de l’IFU e 4 :t José Roman
Annexe 5 : Rapport Marc Wiel e 6 :t Daniel Béhar
Annexe 7 : Contributions de l’inspection générale des Ponts et Chaussées e 8 : Comptes rendus des réunions de l’instance d’évaluation.
Annexe 9 : Note technique sur les normes d’échange et les compatibilités (CERTU) Le conseil de l’évaluation du ministère, dans sa séance du 15 mars 2002, a proposé de
réaliser six actions d’évaluation au titre du programme ministériel 2002, dont une évaluation
relative à la connaissance des territoires par les services du ministère.
1. Les conditions de l’évaluation
1.1. Le mandat
L’objet de cette évaluation est d’analyser le positionnement et la contribution des services à la
connaissance des territoires et l’utilisation qui en est faite, que ce soit dans le cadre de la
mise en œuvre des politiques publiques de l’État ou de la participation au développement
local en partenariat avec les acteurs locaux. En effet, aux termes du cahier des charges
(Annexe 1) :
« Seule une connaissance approfondie et structurée du territoire peut permettre à
l’État, d’une part, de décliner avec efficacité ses politiques nationales et, d’autre part,
d’accompagner la mise en œuvre des projets des acteurs locaux qui sont adaptés et
cohérents avec les enjeux identifiés.
Le ministère de l’équipement, des transports et du logement (METL), de par ses
missions, notamment en matière de planification intercommunale et communale, mais
aussi du fait de son organisation, avec un réseau territorial très important et un réseau
scientifique et technique développé, contribue largement à cette connaissance. »
On peut d'emblée remarquer que cette évaluation présente la particularité de porter non pas
sur une politique publique, mais simplement sur une situation à un moment donné. On verra
en effet qu'à aucun moment une politique de la connaissance des territoires n'a été
formellement définie au sein du ministère de l'équipement.
D’autre part, cette évaluation trouve place dans une période de grands changements pour le
ministère de l’équipement, du fait de la seconde étape de la décentralisation, de la mise en
place de la LOLF et de la réforme de l’administration territoriale de l’État. Les enseignements
tirés de l’évaluation du passé ne suffisent pas, dans une telle période, à éclairer les choix pour
l’avenir. Sans pour autant négliger l’état des lieux, l’instance d’évaluation a donc plus qu’il
n’est de coutume dans une évaluation habituelle consenti à la tentation de la prospective.
1.2. Les conditions de l’évaluation :
Présidée par Mme Marie-Christine Jaillet, chercheuse au CNRS, directrice du laboratoire
CIRUS de l’université de Toulouse le Mirail, l'instance qui a été réunie pour conduire cette
évaluation rassemble des représentants des services de l’équipement et de ses partenaires,
ainsi que des personnalités qualifiées :
- du Conseil général des Ponts et Chaussées ;
- des directions d'administrations centrales concernées :
- la direction générale de l'urbanisme de l'habitat et de la construction,
- la direction du personnel des services et de la modernisation,
- la direction des affaires économiques et internationales,
- la direction de la recherche et des affaires scientifiques et techniques ;
- des services déconcentrés du ministère de l'équipement (directions régionales et
directions départementales) ;
- du réseau scientifique et technique (CERTU, CETE) ;
- d'autres ministères :
1- ministère de l'intérieur,
- ministère de la ville ;
- des collectivités territoriales ;
- ainsi que des personnalités qualifiées par leurs compétences dans les sujets traités.
Sa composition détaillée est indiquée en annexe 2. Elle a tenu 5 réunions :
- le 24 avril 2003,
- le 3 juillet 2003,
- le 20 novembre 2003,
- le 26 mars 2004,
- et enfin le 10 juin 2004,
qui ont permis de mettre en débat les constats et réflexions au fur et à mesure de leur
élaboration.
Le pilotage général des études a été assuré par M. Jean-René Brunetière, IGPC,
ème
coordonnateur de la 9 MIGT, assisté de M. Florent Chappel (DGUHC/OE).
Un groupe de pilotage des études s’est réuni à plusieurs reprises dans une formation qui a
varié selon les phases des travaux.
1.3. Le programme d'études
Un programme d'études a été défini et approuvé par l'instance d'évaluation. Il a de fait porté
sur les directions régionales et des directions départementales de l'équipement. Aucune
enquête n'a été menée directement au sein du réseau technique de l'équipement.
Une recherche bibliographique a tout d'abord été conduite par M. Florent Chappel assisté de
Sylvie Bienaimé (DGUHC/OE1) au cours de l'année 2002.
Une mission d'enquête a alors été confiée à un groupe d'étudiants de l'Institut Français
d'Urbanisme encadré par le professeur Bernard Marchand. À partir d'une grille de
questionnement élaborée au préalable, ces étudiants ont enquêté par groupe de deux dans
six services déconcentrés du ministère de l'équipement. Ils ont ainsi pu élaborer pour cinq
services sur six une monographie. C’est sur la base de ces matériaux qu’un rapport de
synthèse (Annexe3) a alors été établi.
Dans chacun des sites enquêtés, les inspecteurs spécialisés des MIGT concernées ont été
invités à mener des investigations complémentaires aux travaux des étudiants. On trouvera
leurs contributions en annexe 7.
D'autre part, une enquête était menée sur l'ensemble des départements des régions Midi-
Pyrénées et Limousin par José Roman, inspecteur spécialisé de la MIGT 7. Le rapport de
synthèse de cette enquête est donné en annexe 4.
2Service site Enquêteurs IFU Responsable de N°
l’enquête à la MIGT MIGT
DRE / DDE Midi-Pyrénées - José ROMAN 7
Hte Garonne
DRE / DDE Picardie Sylvain WEISS Daniel SENE 1
Somme Julien BIETRIX Bernadette VANDEWALLE
DRE / DDE Haute – Normandie Dimitri POURNIN Paul CHECCAGLINI 3 ; 4
Seine maritime
DRE / DDE Alsace Marie-Lorraine VINCENT Jean-Pierre VIGNAL 8
Bas-Rhin Serge DA SILVA
DRE / DDE Limousin - José ROMAN 7
Haute-Vienne
DDE Tarn - José ROMAN 7
DDE Tarn-et-Garonne - José ROMAN 7
DDE Hautes-Pyrénées -MAN 7
DDE Nièvre Géraldine PHILIBERT François LENOEL 9
Julien THOMAS
DDE Essonne Dalila BRESSOL Gérard CHIODO 2
Christophe LECALVE
DDE Maine-et-Loire Jérôme RAUTURIER Paul KELIFA 5
Nicolas PROIX Jean DURAND
Synthèse Séverine FEUERMANN Jean-René BRUNETIERE 9
Emilie PETITPREZ
Ingrid MEUNIER
Coordination Nathalie MARCHAND
Coordination DGUHC : Florent CHAPPEL
Enfin, des travaux sont encore en cours dans les régions Rhône-Alpes et Provence-Alpes-
Côte-d’Azur, menés par les CETE de Lyon et d’Aix-en-Provence au moment de l’achèvement
de ce rapport. Ils ont vocation notamment à nourrir le « grand chantier » du ministère qui
porte sur « la connaissance des territoires et la planification ».
Simultanément, M. Marc Wiel, ancien directeur de l'agence d'urbanisme de Brest, et M. Jean-
René Brunetière, coordonnateur de la MIGT 9 étaient chargés de rencontrer les cinq
directeurs d'administration centrale les plus concernés :
- M. François Delarue, directeur général de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction
;
- M. Guy Janin, directeur adjoint du personnel, des services et de la modernisation.
- M. François Perdrizet, directeur de la recherche et des affaires scientifiques et
techniques ;
- M. Patrice Raulin, directeur des transports terrestres ;
- M. Paul Schwach, directeur des affaires économiques et internationales ;
La teneur de ces entretiens est résumée et commentée dans un rapport « La connaissance
des territoires, la posséder ou la partager ? point de vue de quelques directeurs du MELT et
réactions de Marc Wiel » donné en annexe 5.
3Au cours des mois de décembre 2003, janvier et février 2004, un certain nombre de
rencontres avec les acteurs de terrain ont été organisées, notamment dans les lieux qui
avaient fait l'objet d'enquêtes, afin de :
- rendre compte aux services enquêtés des constatations recueillies ;
- confronter les premiers éléments du constat général à l'expérience des acteurs de
terrain, et enrichir le diagnostic ;
- développer une réflexion générale plus collective sur le thème de la connaissance des
territoires.
Des réunions se sont ainsi notamment tenues :
- à Arras le 19 décembre 2003 ;
- à Limoges le 9 janvier 2004 ;
- à Dijon le 20 janvier
- à Toulouse le 23 janvier 2004 ;
- à Besançon le 28 janvier 2004.
Leurs comptes rendus font l’objet de l’annexe 8. Plusieurs réunions ont été organisées au
long des travaux avec des responsables concernés de la DGUHC, du CGPC et des services
déconcentrés, afin de diffuser l'information et d'ajuster les points de vue.
Enfin un « dire d’expert » a été demandé à M. Daniel Béhar, ( bureau d'études Acadie). Le
rapport, qui a été discuté au cours de la réunion de l'instance d'évaluation du 26 mars 2004,
figure en annexe 6.
Le présent rapport propose une synthèse des conclusions de l'ensemble de ces travaux.
42. Quelques observations préalables sur le positionnement de
1l'État :
2.1. La situation au moment de l’évaluation
Cette évaluation a pris place dans une période où le rôle de l'État en général mais plus encore
celui des services du ministère de l'équipement évoluent rapidement et sont appelés à se
transformer radicalement à l'occasion de la seconde phase de la décentralisation. Les
interrogations sur le rôle actuel et futur de l'État et de ses services déconcentrés dans le jeu
des acteurs locaux, sur l'autonomie de ses objectifs de politique publique par rapport à ceux
des collectivités territoriales, sur son rôle futur dans la coordination des politiques sectorielles
dans une optique d’aménagement cohérent du territoire ont été présentes dans quasiment
toutes les discussions qui ont jalonné ces travaux.
Bien entendu, sur ce point, la France se caractérise d'abord par sa diversité :
Dans de nombreux départements, l'État a perdu la main en matière d'aménagement dans
tous les lieux où il se passe quelque chose d'important, gardant à peine un rôle de soutien et
de conseil « au rural profond déclinant », selon l'expression de Bernard Marchand. Les
collectivités territoriales et leurs structures de coopération, devenues majeures, n'attendent de
l'État que la bonne marche de ses politiques sectorielles, se chargeant elles-mêmes de leur
combinaison territoriale.
À cela répond l'attitude de certains préfets orientés essentiellement vers la sécurité des biens
et des personnes ne se reconnaissant aucun rôle de « développeur » ou de responsable
d’une réponse globale aux plus démunis.
En d'autres endroits, minoritaires, on peut reconnaître une coopération constructive entre les
collectivités territoriales moyennes ou importantes et les services de l'État sur un ensemble
assez large de problèmes d'aménagement, parfois même une demande réelle de ces
collectivités pour que l'État joue un rôle d'ensemblier entre les divers aspects de ses
politiques, et pour qu’il porte un regard prospectif qui dépasse dans le temps et dans l’espace
le jeu naturel des pouvoirs territoriaux. De nombreux préfets se reconnaissent effectivement
un rôle dans la coordination des services de l'État au bénéfice du développement local ou de
2
l’équité territoriale . La difficulté principale vient de la logique de rotation des préfets qui
n'assure pas la continuité de la politique de l’État local sur ce point. Dans plusieurs
départements et régions, la succession de préfets ayant des priorités contrastées en la
matière a été évoquée comme un facteur de trouble important pour le développement d'une
politique territoriale qui demande de la continuité. Dans le Sud-Ouest :
« L’expérience des dernières années est six fois racontée de la même façon : une
phase de mobilisation intense des Services par le Préfet y a été suivie d’un retrait
aussi total du Préfet suivant sur ce thème. Cela a conduit à un retrait de l’activité de
connaissance des territoires, même dans des situations où les fondements d’une
véritable observation du territoire étaient très solides. » (J. Roman)
1
Les travaux ont été conduits pour l’essentiel dans une période où le « ministère de l’équipement, du logement et
du tourisme » comprenait dans son périmètre le logement, mais pas l’aménagement du territoire. Nous avons gardé
dans la rédaction, sauf exception, l’intitulé du ministère tel qu’il figurait dans le mandat. Les changements de
périmètre intervenus en 2004, intégrant l’aménagement du territoire, contribuent à accroître l’actualité du sujet.
2
la dynamique des ‘’projets territoriaux de l’État’’ (devenus ‘’projets stratégiques de l’État en région et en
département’’) a accentué les volontés de coordination entre services.
52.2. De quoi sera fait l'avenir pour l'État local ?
« J'aime l'homme incertain de ses fins comme l'est, en avril, l'arbre fruitier. » (R. Char,
A une sérénité crispée)
Les réflexions produites par Daniel Béhar (annexe 6) esquissent la silhouette possible d'un
État produisant des politiques sectorielles « aveugles au territoire » ne laissant plus la place ni
à une véritable territorialisation des politiques publiques, c'est-à-dire à une « reformulation
3stratégique en situation » dans une synthèse territoriale sous l’égide du préfet des diverses
politiques sectorielles de l’État. L’idée d’une articulation horizontale au niveau du département
ou de la région des différents politiques sectorielles par le représentant de l'État, articulation
qui fondait la doctrine de la déconcentration conçue comme pendant nécessaire de la
décentralisation n’a pas fonctionné dans le domaine de l’aménagement (alors que
4
paradoxalement, elle semblerait fonctionner dans le domaine de la sécurité publique ).
« En dépit de tous les efforts et incitations, depuis une dizaine d’années, la posture
d’un État « animateur des territoires», porteur au travers d’un « Porter à
connaissance» d’un point de vue sur les territoires, à même à la fois de faire
converger en les reformulant ses propres politiques, tout en interpellant, sur un pied
équivalent, celles de ses partenaires territoriaux s’avère introuvable, ou plutôt relève
de l’expérimentation marginale. (…) » (D. Béhar)
La cause en paraît structurelle :
« (…) Or, à l’épreuve de l’expérience, on fait ici l’hypothèse que les difficultés que
rencontre l’État local pour tenir une telle position, ne sont pas seulement d’ordre
méthodologique ou liées à un déficit de savoir-faire. Elles sont d’abord d’ordre politique
et tiennent à la culture préfectorale de l’État local, fondée sur la posture d’arbitrage
« discret » entre des intérêts locaux.
Or cette posture d’arbitrage –et l’affichage formel d’une certaine neutralité qu’elle
suppose– entre en tension avec celle d’un État animateur, défendant un point de vue
explicite, aux fins d’interpeller les acteurs locaux. » (D. Béhar)
Marc Wiel partage un point de vue analogue :
« L’État local sera toujours en porte à faux car il doit se positionner avec les mêmes
acteurs à la fois au début des processus (participation à l’élaboration des politiques) et
à la fin (contrôle a posteriori). » (M. Wiel)
Dans une telle optique, l’invitation à l’ « association » des services de l’État, à la demande des
collectivités territoriales à leurs plans d’aménagement peut-elle véhiculer un point de vue
global de l’État ?
er
La loi organique relative aux lois de finances du 1 août 2001, en structurant l'action de l'État
par missions et programmes nationaux correspondant chacun à une politique publique
déterminée et jugés à partir d'indicateurs de performances nationaux, accentuera
à partir de 2006 la tendance à la « verticalisation » des politiques de l'État. Il est prévu que
chaque directeur de programme au niveau national soit jugé uniquement sur les
3 D. Béhar
4
« On peut ainsi formuler un scénario de recomposition des missions de l’État local, autour d’un principe de
dissociation entre des fonctions régaliennes effectivement territorialisées et des fonctions d’intervention conçues de
façon « a-territoriale ». » (D.Béhar)
6

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