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RÉPUBLIQUEFRANÇAISE 
AVIS ETRAPPORTS DU CONSEILÉCONOMIQUE ETSOCIAL 
DE L'ROTALÉBAOIN DE LA LÉGISLATION 
COMMUNAUTAIRE À SA MISE EN OEUVRE EN DROIT 
NATIONAL : CONTRIBUTION DU CONSEIL 
ÉCONOMIQUE ET SOCIAL À LA RÉFLEXION SUR 
"MIEUX LÉGIFÉRER"
2007   
 
Année 2007 - N°17  
 
NOR : C.E.S. X07000117V 
 
MANDATURE 2004-2009  
Séance du Bureau du 10 juillet 2007  
Lundi 23 juillet 2007
DE L'ÉLABORATION DE LA LÉGISLATION COMMUNAUTAIRE À SA MISE EN OEUVRE EN DROIT NATIONAL : CONTRIBUTION DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL À LA RÉFLEXION SUR "MIEUX LÉGIFÉRER"  
Communication du Conseil économique et social présentée par Mme Catherine Dumont au nom de la délégation pour l’Union européenne   
  
 
III
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION ...............................................................................................3 
I - PLACE DES INSTITUTIONS EUROPÉENNES DANS L’ÉLABORATION DU DROIT COMMUNAUTAIRE ....................7 
A - LE TRIANGLE INSTITUTIONNEL ..................................................8 1. Les instances intergouvernementales investies du pouvoir de décision ............................................................................................8 2. La Commission européenne, cadre d’élaboration des propositions....................................................................................11 3. La place croissante du Parlement européen ....................................13 
B - LE DROIT D’INITIATIVE AU SEIN DE L’UNION.......................14 1. Premier pilier : les compétences communautaires, un monopole de droit de la Commission qui s’exerce le plus souvent sur la suggestion des gouvernements.......................................................15 2. Deuxième et troisième piliers : une initiative partagée entre Commission et États-membres.......................................................18 3. Les réformes constitutionnelles ou affectant l’équilibre de l’Union : un droit d’initiative spécifique........................................18 4. Des orientations stratégiques opérées par le Conseil européen ......19 5. Le processus de l’initiative au sein de la Commission européenne .....................................................................................19 
C - UN PROCESSUS DÉCISIONNEL DONT L’EXERCICE S’INSCRIT DANS UN ENSEMBLE DE CONSULTATIONS ........21 1. Une méthode de programmation et d’annonce des institutions européennes, et en particulier de la Commission ...........................21 2. Les consultations publiques lancées par la Commission ................22 3. Le Comité économique et social européen et le Comité des Régions, institutions consultatives représentant respectivement la société civile organisée et les collectivités territoriales de l’Union ...........................................................................................23 4. Les partenaires sociaux européens .................................................26 5. Lobbying et groupes d’intérêts .......................................................26 
D - LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES DANS LA PRISE DES DÉCISIONS COMMUNAUTAIRES........................................31 1. Les pouvoirs élargis du Parlement européen dans l’adoption des décisions : de la consultation à la co-décision................................32 2. L’extension au sein du Conseil des décisions prises à la majorité qualifiée .........................................................................................38 3. Le rôle du Parlement français dans le cadre de l’article 88-4 de la Constitution................................................................................44 4. Principes de subsidiarité et de proportionnalité ..............................46 
II
IV
E - LES PRINCIPAUX TYPES DE NORMES .......................................50 1. Le droit originaire...........................................................................50 2. Le droit communautaire dérivé : règlements, directives, décisions individuelles ...................................................................52 3. Sources « secondaires » et sources non écrites...............................54 
- L’EXÉCUTION DU DROIT COMMUNAUTAIRE......................57 
A - L’EXÉCUTION DES DÉCISIONS...................................................57 1. Les missions imparties à la Commission européenne ....................57 2. Le rôle exercé par des agences européennes en nombre croissant .59 3. Le rôle des comités ou « comitologie » ..........................................61 4. Le rôle des administrations nationales et locales............................63 B - LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES .....................................66 1. Les modalités de la transposition....................................................66 2. Des problèmes potentiels en matière de transposition ....................67 3. Un domaine dans lequel la France a résorbé la majeure partie de son retard .......................................................................................71 
C - LES PRINCIPES D’APPLICATION DU DROIT  COMMUNAUTAIRE ........................................................................77 1. L’applicabilité directe et immédiate, ou effet direct.......................77 2. La primauté.....................................................................................79 3. L’unité d’interprétation et d’application.........................................83 
D - LE CONTRÔLE DE L’APPLICATION DES NORMES COMMUNAUTAIRES EN DROIT NATIONAL .............................84 1. Le rôle de la Commission européenne, garante du respect des traités..............................................................................................84 2. SOLVIT, un remède à la lenteur des procédures contentieuses ?...85 3. La Cour de justice des Communautés européennes et le Tribunal de première instance des Communautés européennes ...................87 4. Les voies de recours juridictionnel .................................................90 
E - EXEMPLES DE DIFFICULTÉS D’APPLICATION DU DROIT COMMUNAUTAIRE EN FRANCE .................................................93 1. Les difficultés portant uniquement sur un défaut de transposition des directives (transposition incomplète ou tardive)......................93 2. Les difficultés portant sur des procédures ouvertes à l’encontre de la France sur des manquements qui perdurent depuis de nombreuses années.........................................................................99 3. L’adaptation politique ou juridique d’une directive .....................101 
III - « MIEUX LÉGIFÉRER », UNE PRÉOCCUPATION GRANDISSANTE AU SEIN DE L’UNION ....................................103 
A - UNE PRIORITÉ POUR LES INSTITUTIONS COMMUNAUTAIRES....................................................................104 1. Une stratégie de simplification fondée sur un « toilettage » du droit communautaire ....................................................................104 
V
2. Le retrait de textes jugés obsolètes et de certaines « propositions en instance » devant le Conseil ou le Parlement européen...........105 3. Une meilleure analyse d’impact de la législation européenne......106 4. Un programme d’action pour la réduction des charges administratives dans l’Union .......................................................108 
B - UN PROGRAMME QUI A SUSCITÉ DE NOMBREUSES  RÉACTIONS ET CONTRIBUTIONS.............................................110 1. Les décisions des Conseil européen de 2006 et 2007 ...................110 2. Les prises de position, résolutions et propositions du Parlement européen.......................................................................................111 3. Les positions exprimées par le Comité économique et social européen pour une amélioration de la législation au niveau communautaire.............................................................................117 4. Les positions du Comité des Régions pour une amélioration de la législation au niveau communautaire .......................................123 
C - EXPÉRIENCES VISANT À « MIEUX LÉGIFÉRER » AU SEIN DE L’UNION EUROPÉENNE ........................................................124 1. L’approche britannique de la qualité de la réglementation, à l’échelon national et européen .....................................................124 2. Exemples d’expériences dans d’autres États-membres ................127 3. Enseignements à tirer de ces pratiques .........................................129 
D - UNE PRISE EN COMPTE CROISSANTE À L’ÉCHELON NATIONAL .....................................................................................130 1. Les constats et propositions duRapport public 2006du Conseil d’État en matière de sécurité juridique.........................................130 2. Les précisions apportées par le Rapport du groupead hocdu Secrétariat général du gouvernement (SGG) ...............................134 3. Les constats et recommandations duRapport 2006de l’Inspection générale des affaires sociales ...................................136 4. Les analyses et propositions duRapport public 2007du Conseil dÉtat............................................................................................138 5. La réflexion du Conseil économique et social dans l’avis Entreprises et simplifications administratives.........1..41.................. 
IV
VI
- LES PROPOSITIONS DU CES : POUR MIEUX LÉGIFÉRER, CONFORTER LA DIMENSION CONSULTATIVE DANS LE PROCESSUS DÉCISIONNEL EUROPÉEN .......................................................................................145 
A - UNE MEILLEURE LÉGISLATION AU NIVEAU EUROPÉEN ..146 
B - UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE, À L’ÉCHELON NATIONAL, DE L’IMPÉRATIF REPRÉSENTÉ PAR LA PRÉOCCUPATION DE « MIEUX LÉGIFÉRER » AU NIVEAU EUROPÉEN. ....................................................................................148 1. Renforcer la coordination des affaires européennes en France.....148 2. Vers une meilleure diffusion des informations recueillies au titre de la veille ....................................................................................149 3. Allier, dans les ministères, maintien d’une cellule européenne et gestion des dossiers européens par les fonctionnaires ultérieurement chargés de leur application ..................................150 
C - DES ÉCHANGES ET UNE SYNERGIE RENFORCÉS AVEC  LES REPRÉSENTANTS ÉLUS DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES SUR LES GRANDS DOSSIERS EUROPÉENS...................................................................................150 
D - UNE DIMENSION CONSULTATIVE CONFORTÉE DANS LE PROCESSUS DÉCISIONNEL EUROPÉEN...................................152 1. Développer la consultation très en amont, un enjeu majeur pour la qualité de la réglementation et l’implication de la société civile comme des collectivités territoriales ..................................152 2. Éclairer par des évaluations préalables les consultations et la décision publique sur les sujets européens...................................155 3. Renforcer la culture d’évaluation par des études d’impactex post..............................................................57.1................................ 4. Développer en France, pour l’élaboration des normes nationales, les pratiques européennes de consultation publique et d’études d’impact .......................................................................................158 
E - UNE MEILLEURE APPLICATION DU DROIT EUROPÉEN .....158 1. Poursuivre l’amélioration en cours dans la transposition des directives par la France ................................................................158 2. Améliorer l’application du droit européen ...................................160 
F - UNE CONNAISSANCE FACILITÉE ET AMÉLIORÉE DE L’UNION EUROPÉENNE ET DU DROIT EUROPÉEN...............161 1. Renforcer la sensibilisation des citoyens à l’Europe ....................161 2. Favoriser l’accès au droit européen et à la codification................163 3. Former aux réalités européennes les fonctionnaires et les responsables de la société civile...................................................164 
CONCLUSION................................................................................................169 
VII
ANNEXE ..........................................................................................................171 Annexe 1 : Vote par la délégation pour l’Union européenne, le 3 juillet 2007.............................................................................173 Annexe 2 : Principales propositions et recommandations présentées par le Conseil économique et social dans le cadre de cette communication .............................................................................175 
LISTE DES RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES.................................181 
TABLE DES SIGLES .....................................................................................189  
 
1
Le 11 juillet 2006, le Bureau du Conseil économique et social a confié à la délégation pour l’Union européenne l’élaboration d’un projet de communication intituléDe l’élaboration du droit européen à sa mise en œuvre en droit national : contribution du Conseil économique et social à la réflexion sur «Mieux légiférer»1. Mme Catherine Dumont a été désignée par la délégation comme rapporteur de ce travail. Pour son élaboration, la délégation a procédé aux auditions suivantes : - M. Raymond Cointe, secrétaire général adjoint du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) ; - M. Jean-Pierre Faure, administrateur de l’Observatoire du Marché unique (OMU) au Comité économique et social européen (CESE) ; - Mme Marie-Anne Frison-Roche, professeur des facultés de droit, directeur du master « Droit économique » et de la chaire « Régulation » à l’Institut d’études politiques de Paris ; - M. Pierre Goudin, chef du secteur « Marché intérieur, consommateur, concurrence, aides d’État et armements (MICA) » au SGAE ; - M. Jean Maïa, maître des requêtes au Conseil d’État, chef du service de la législation et de la qualité du droit au Secrétariat général du gouvernement (SGG) ; - M. Jean-Philippe Mochon, maître des requêtes au Conseil d’État, conseiller juridique du SGAE ; - M. Christian Philip, député, vice-président de la délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne ; - M. Daniel Retureau, membre du CESE ;  M. Joost Van Iersel, membre du CESE. -
Le rapporteur a par ailleurs rencontré, pour un entretien particulier au Parlement européen, Mme Marie-Line Reynaud, député européen.  
                                                          1sa séance du 10 juillet 2007. Le résultatCette communication a été adoptée par le Bureau lors de   des votes en délégation figure en annexe.