Gaz et électricité : un défi pour l'Europe et pour la France
Description
Ce rapport est consacré à l'analyse économique des marchés français et européen de l'électricité et du gaz naturel. Dans la première partie du rapport, les auteurs présentent le contexte énergétique mondial avec la place prise par les problèmes environnementaux dans l'utilisation de l'énergie. Ils s'interrogent sur les risques et les incertitudes engendrés par le prix des hydrocarbures, la situation des pays producteurs et le réchauffement climatique. La deuxième partie traite de la régulation des industries du gaz et de l'électricité. Les troisième et quatrième parties étudient respectivement les prix et marchés de l'électricité et du gaz en France et en Europe. Trois études, réalisées par Philippe Chalmin, Elie Cohen et Benoît Sévi sont jointes à ce rapport.
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| Publié par | rapports-tous-les-rapports |
| Publié le | 01 mars 2008 |
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| Langue | Français |
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Extrait
Gaz et électricité : un défi pour lEurope et pour la France
Rapport Jean-Marie Chevalier Jacques Percebois
Commentaires Philippe Chalmin Élie Cohen
Complément Benoît Sévi
Réalisé en PAO au Conseil dAnalyse Économique par Christine Carl
© La Documentation française. Paris, 2008 - ISBN : 978-2-11-007038-8 « En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans lautorisation expresse de léditeur. Il est rappelé à cet égard que lusage abusif de la photocopie met en danger léquilibre économique des circuits du livre. »
Sommaire
Introduction............................................................................................ 5 Christian de Boissieu
RAPPORT Gaz etélectricité: un défi pour l'Europe et pour la France........ 7 Jean-Marie Chevalier et Jacques Percebois
Introduction............................................................................................... 9
1. Le contexte énergétique mondial et européen...................................... 9 1.1. La globalisation de la problématique énergie-environnement ..... 9 1.2. La dynamique énergétique européenne ...................................... 14
2. La régulation des industries du gaz et de lélectricité....................... 20 2.1. Le pouvoir et lindépendance des régulateurs ........................... 21 2.2. Lindépendance des gestionnaires de réseau .............................. 24
3. Prix et marchés de lélectricité en France et en Europe.................... 27 3.1. Lélectricité devenue bien essentiel, donc un bien politique ? ... 30 3.2. Les prix de lélectricité et la formation dun marché européen de lélectricité ............................................................. 31 3.3. Les imperfections des marchés .................................................... 36 3.4. Les impératifs prioritaires dharmonisation et de coordination ..... 43 3.5. Assurer les investissements nécessaires pour la production et de transport .............................................. 51
4. Prix et marchés du gaz naturel en France et en Europe.................... 56 4.1. Les spécificités du gaz par rapport à lélectricité ...................... 56 4.2. La sécurité des approvisionnements : le débat sur le maintien de contrats à long terme ....................... 57 4.3. La structure des prix du gaz naturel ........................................... 64 4.4. Les imperfections du marché du gaz en Europe ........................ 72 4.5. Les remèdes possibles ................................................................ 81 4.6. Limpact du prix du gaz sur le prix de lélectricité .................... 84
Conclusion............................................................................................... 85
Annexe. Impact des interconnexions électriques..................................... 89
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COMMENTAIRES
Philippe Chalmin................................................................................... 95 Élie Cohen............................................................................................... 99
COMPLÉMENT Marchésàterme et marchés dérivésénergétiques : le cas du gaz et de l'électricité....................................................... 107 Benoît Sévi
RÉSUMÉ................................................................................................ 131
SUMMARY........................................................................................... 139
4CONSEIL D'ANALYSE ECONOMIQUE
Introduction
LEurope et donc aussi la France sont, dans le nouveau contexte énergé-tique, confrontées à de redoutables défis. Il leur faut améliorer la sécurité de leurs approvisionnements et intégrer leur politique énergétique dans un cadre plus général faisant désormais la place quelles méritent aux considé-rations denvironnement (en particulier, la lutte contre le changement cli-matique) et de développement durable. Dans le même temps, les différents marchés de lénergie montrent un mélange de tendances lourdes et de for-tes incertitudes, avec une emprise croissante de ces dernières. Le rapport qui suit est donc spécialement bienvenu, car il est consacré à lanalyse économique des marchés français et européen de lélectricité et du gaz naturel. Certes lUnion européenne a progressé dans la mise en place dun mar-ché plus intégré de lénergie et des politiques nationales mieux coordon-nées. Ladoption de la règle des « trois fois 20 % » (20 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre, 20 % damélioration de lefficacité éner-gétique, 20 % dénergies renouvelables à lhorizon 2020) illustre la dyna-mique européenne en cours. Mais beaucoup reste à faire. Le rapport privilégie deux axes complémentaires : faciliter la réalisation des investissements nécessaires pour la produc-tion et le transport de lélectricité et du gaz, car il existe en la matière un risque de sous-investissement au plan européen ; renforcer lharmonisation et la coordination entre pays membres de lUnion européenne, voire si nécessaire entre certains dentre eux via une formule de coopération renforcée ou dun dispositif qui sen rapprocherait. Le rapport défend lidée quà long terme, il faut sattendre, du moins pour lEurope continentale, à aller vers un seul réseau, un seul marché et un seul régulateur. Il propose, pour faciliter cette transition, de renforcer le rôle et les pouvoirs des organismes de coordination existants, quil sagisse des gestionnaires de réseaux (ETSO) ou des régulateurs de lélectricité et du gaz (réunis dans ERGEG), tout en consolidant lindépendance des uns et des autres.
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Le rapport a bénéficié de lappui éclairé de Gunther Capelle-Blancard, Laurent Flochel et Stéphane Saussier, conseillers scientifiques au CAE. Il a été présenté à Christine Lagarde, ministre de lÉconomie, des Finances et de lEmploi, à Éric Besson, Secrétaire dÉtat à la Prospective et à lÉvaluation des Politiques publiques et à Luc Chatel, Secrétaire dÉtat à la Consom-mation et au Tourisme, lors de la séance plénière du CAE du 18 octobre 2007.
Christian de Boissieu Président délégué du Conseil danalyse économique
CONSEIL D'ANALYSE ECONOMIQUE
Gaz et électricité : un défi pour lEurope et pour la France
Jean-Marie Chevalier Professeur à lUniversité de Paris-Dauphine et Directeur du Centre de géopolitique de lénergie et des matières premières (CGEMP)
Jacques Percebois Professeur à lUniversité de Montpellier I et Directeur du Centre de recherche en économie et droit de lénergie (CREDEN)
Introduction
La situation énergétique internationale est avant tout marquée par des risques et des incertitudes. Sur le front des hydrocarbures, la concentration des réserves sur des pays à risques suscite des craintes quant à la réalisation des investissements nécessaires. Toutefois, les incertitudes les plus impor-tantes sont celles qui sont liées au réchauffement climatique. Le phéno-mène est scientifiquement avéré mais nul ne peut dire quelles en seront les conséquences économiques, sociales, politiques, géographiques. Beaucoup
(*) Le Conseil danalyse économique a demandé à Jean-Marie Chevalier de rédiger un rap-port sur lénergie. Le Professeur Jacques Percebois a accepté dêtre co-auteur de ce rapport. Compte tenu des autres travaux de réflexion sur lénergie menés en ce moment même sous légide des pouvoirs publics, nous avons choisi de focaliser notre analyse sur les marchés du gaz et de lélectricité en France et en Europe. En effet, la construction dun marché européen de lénergie se heurte à de nombreux obstacles et il est important que la France puisse clarifier davantage sa position dans une optique qui vise à valoriser nos atouts tout en favo-risant lémergence dun grand marché profitable à tous. Les marchés du gaz et de lélectri-cité sont des marchés extrêmement complexes. Nous avons privilégié une approche institu-tionnelle qui met laccent sur la coopération, lharmonisation, la coordination entre les ac-teurs. Nous pensons que les régulateurs européens, et par conséquent le régulateur français, ont un rôle majeur à jouer, en concertation, pour améliorer le fonctionnement de ces mar-chés. La présente version du rapport a été lue par un petit nombre de personnes qualifiées. Nous avons tenu compte de leurs remarques. Nous avons également tenu compte des com-mentaires qui ont été faits le 11 juillet 2007 lors de la discussion en séance plénière du CAE, notamment par Philippe Chalmin et Élie Cohen, discutants, membres du Conseil danalyse économique, que nous remercions.
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déléments se conjuguent toutefois pour inviter à laction. Le rapport fran-çais sur la division par quatre des émissions de gaz à effet de serre (2006) et le rapport Stern (2006) tendent à prouver que la réduction des émissions de gaz à effet de serre représente, pour la communauté mondiale, un investis-sement relativement modeste comparé au coût économique qui serait en-gendré par linaction. La situation énergétique et environnementale globale amène à penser que lénergie sera significativement plus chère que par le passé. Bien essentiel qui nourrit la croissance économique, lénergie doit aujourdhui être associée aux problèmes posés par le changement climatique. Face à cette situation lEurope présente une vision originale dun futur énergétique qui serait à la fois compétitif, sûr et soutenable. Le « paquet énergie » présenté par la Commission le 10 janvier 2007 et confirmé par le Conseil des ministres en mars, renforce cette vision communautaire, en proposant des objectifs précis à lhorizon 2020 : diminution de 20 % des émissions de gaz à effet de serre (par rapport au niveau atteint en 1990), augmentation de 20 % de lefficacité énergétique, contribution des éner-gies renouvelable au bilan énergétique portée à 20 %. Ces objectifs ne pourront être atteints que si les marchés nationaux, aujourdhui fragmentés, sintègrent dans un marché unique de lénergie, ce qui est déjà fait pour le pétrole et les produits pétroliers. Pour le gaz et lélectricité, la mise en place de marchés uniques nest pas chose facile, car il remet en cause les vieilles structures nationales verticalement intégrées et monopolistes qui ont joué un rôle moteur à un moment donné de lHis-toire européenne. Les difficultés de mise en uvre dun marché unique concurrentiel sont renforcées par la hausse récente des prix du gaz et de lélectricité. Des interrogations sinsinuent : un marché unique est-il possi-ble et souhaitable ? Sommes-nous en train de sacrifier notre nucléaire sur lautel européen ? Le marché délivre-t-il les bons signaux ? Ces réactions protectrices freinent la construction du marché unique et des effets bénéfi-ques que lon peut en attendre à moyen-long terme. Nous pensons que la construction dun marché européen de lénergie est de nature à profiter à tous les consommateurs sur le plan de la concur-rence, de linnovation, de la sécurité des approvisionnements. Cest un pro-cessus long, difficile, parfois douloureux dans la mesure où les fondamen-taux de lénergie paraissent durablement orientés à la hausse, pour les com-bustibles fossiles mais aussi pour lélectricité. Un marché unique est toute-fois susceptible de donner à lEurope un avantage compétitif important dans le long terme et de renforcer le leadership européen pour la construction mondiale dun futur énergétique soutenable. En focalisant notre analyse sur les marchés du gaz et de lélectricité, nous avons choisi de privilégier laspect institutionnel parce quil nous ap-paraît comme la force motrice de la construction européenne. Nous pen-sons que la France a un rôle important à jouer dans cette dynamique institu-tionnelle.
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Nos principales recommandations visent essentiellement à renforcer le pouvoir de certaines entités de façon à accélérer lharmonisation des procé-dures et des standards, la coordination, la circulation de linformation, la transparence : renforcer lindépendance des régulateurs nationaux et sassurer no-tamment que la défense de lintérêt collectif passe bien avant celle des inté-rêts particuliers (opérateurs mais aussi intérêts à court terme des consom-mateurs) ; renforcer le pouvoir de lassociation des régulateurs européens (ERGEG-Plus) et harmoniser les périmètres daction des divers régulateurs européens. Il serait souhaitable que le club des régulateurs puisse par exemple établir un « code de bonne conduite » qui fixe des règles communes pour laccès aux réseaux, le traitement des congestions et du transit ; renforcer le pouvoir de lassociation des opérateurs de réseaux (pour le gaz naturel et pour lélectricité). Ces associations doivent agir en étroite concertation avec lassociation des régulateurs ; coordonner et créer les impulsions nécessaires pour les investisse-ments du futur. Le système français de programmation pluriannuelle des investissements pour lélectricité (PPI) est difficilement transposable à lEu-rope mais nous suggérons des méthodes mieux adaptées, au moins pour les pays qui sont disposés à aller plus loin dans lharmonisation et la construc-tion dun « Schengen de lénergie ».Notre approche est fondée sur lidée que lon irait progressivement, au moins sur la plaque continentale, vers un seul réseau électrique, un seul organisme de régulation et un seul mar-ché pour lélectricité; stimuler les investissements des gestionnaires de réseau sans hésiter parfois à encourager les surcapacités pour accélérer à terme la fluidité des marchés et la concurrence ; nous pensons enfin que les prix et les tarifs doivent être progressive-ment adaptés pour quils envoient les vrais signaux de marché, ceux qui reflètent les coûts des investissements que nous avons à faire, au niveau européen, pour construire un système énergétique qui soit compétitif, sûr et qui participe au développement durable.
1. Le contexteénergétique mondial et européen 1.1. La globalisation de la problématiqueémentrgne-eieirnvneon Lannée 2006 marque un tournant dans la problématique énergie-envi-ronnement. Ces deux termes, qui nétaient pas systématiquement associés, le sont aujourdhui de façon irréversible et leur association est à la fois scientifique (le changement climatique), économique et politique. Cest la première fois dans lHistoire que nous avons à gérer un bien public collec-tif, le climat, qui appartient à 6 milliards dindividus et qui seront 9 mil-liards bien avant la fin du siècle (vers 2060). Cest le vrai défi de ce siècle.
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Plusieurs événements illustrent ce tournant. Citons dabord la voix très officielle de lAgence internationale de lénergie qui ouvre ses perspecti-ves énergétiques 2006 par cette phrase significative : « le futur énergétique que nous sommes en train de construire nest pas soutenable ». Pas soute-nable, parce quil ne sinscrit pas dans une perspective de développement durable, parce quil est trop intense en carbone et en émissions de gaz à effet de serre. Au même moment, le rapport de Nicolas Stern aborde le phénomène du réchauffement climatique sous langle économique pour arriver à la conclusion que, malgré la marge dincertitude, le coût dune action immédiate pour réduire les émissions de gaz à effet de serre est rela-tivement modeste comparé aux coûts que devra supporter léconomie mon-diale si nous ne faisons rien. En France, les conclusions du rapport « fac-teur 4 » vont dans le même sens. Partout dans le monde, sopère une prise de conscience de ces problè-mes énergie-environnement et la multiplication des évènements climati-ques extrêmes (tornades, tempêtes) consolide cette prise de conscience, notamment dans des pays qui ne sont pas signataires du Protocole de Kyoto : les États-Unis et lAustralie. Lurgence de laction paraît simposer mais elle demeure toutefois aux niveaux des principes et des intentions. En effet, il est essentiel de rappeler que nous sommes prisonniers dun système énergétique extrêmement rigide alimenté à 36 % par le pétrole, à 25 % par le charbon, à 21 % par le gaz naturel. Nos consommations énergé-tiques dépendent ainsi pour plus de 80 % des trois grandes énergies fossi-les, émettrices de gaz à effet de serre et qui sont par nature non renouvelables. La rigidité du système est à la fois structurelle et comportementale. Les structures ce sont les gisements, les sites de production, les fils et les tuyaux, les tankers et les raffineries et enfin un parc mondial de près de un milliard de véhicules (voitures particulières et véhicules utilitaires). Cette rigidité structurelle est accompagnée dune rigidité des comportements fondée sur les habitudes acquises et, pour le plus grand nombre, une faible élasticité prix. Ces différentes rigidités sont encore renforcées par les flux financiers et les enjeux économiques et politiques qui les accompagnent. La conciliation entre lénergie et lenvironnement révèle un certain nom-bre de contradictions majeures : contradiction entre lurgence à agir et la rigidité du système ; contradiction entre la répartition mondiale des niveaux de consom-mations énergétiques (rappelons quen Chine, la consommation dénergie par habitant est de 1 tonne par an déquivalent pétrole, elle est de 4 tonnes en Europe et de 8 tonnes aux États-Unis) ; contradiction entre le besoin dénergie additionnelle et le développe-ment durable. Cette situation est bien décrite par Marcel Boiteux qui compare la pla-nète Terre à un vaisseau spatial qui nous promène à travers les étoiles : « Dans ce vaisseau spatial, tout est rare et indispensable : lair à respirer et
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