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Gouvernance mondiale
Rapport de synthèse Pierre Jacquet, Jean Pisani-Ferry et Laurence Tubiana
Commentaires Christian de Boissieu et Élie Cohen
Contributions Michel Aglietta, Patrick Allard, François Bénaroya, Thomas Boisson, Dominique Bureau, Christian Chavagneux, Marie-Claire Daveu, Marie-Anne Frison-Roche, Sylviane Gastaldo, Bernard Grelon, Patrick Guillaumont, Sylviane Guillaumont-Jeanneney, Zaki Laïdi, Pascal Lamy, Marie-Laure Mchanetzki, Jan Aart Scholte, Jean-Michel Severino, Jérôme Sgard, Jean Tirole, Laurence Tubiana, Charles Wyplosz, et direction du Trésor
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RAPPORT DE SYNTHÈSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gouvernance mondiale : les institutions économiques de la mondialisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pierre Jacquet, Jean Pisani-Ferry et Laurence Tubiana
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1. Introduction : Pourquoi parler de gouvernance mondiale ? . . . . . . .
Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sommaire
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INTRODUCTION Jean Pisani-Ferry
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6.3. Impliquer les sociétés civiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
6.2. Rééquilibrer l’architecture institutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
6.1. Établir une instance politique légitime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
6. Propositions pour une gouvernance rénovée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
5.6. Solidarité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
5.5. Subsidiarité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
5.4. Transparence et démocratisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.3. Équilibre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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6.4. Intégrer les pays pauvres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
3. La nécessité d’un réexamen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. Efficacité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Le retour des différends internationaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. La montée des contestations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.1. L’intégration internationale : un bilan en demi-teinte . . . . . . . .
2. La mondialisation en danger ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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5.1. Spécialisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.2. Responsabilité politique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2. Quels modèles ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Principes pour une gouvernance hybride . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Comment concevoir la gouvernance mondiale ? . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1. Des faits saillants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. Équité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. Responsabilité démocratique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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6.5. Implications pour la gouvernance européenne. . . . . . . . . . . . . . 105
Acronymes et sigles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
COMMENTAIRES Christian de Boissieu 119. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Élie Cohen 127. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CONTRIBUTIONS ANALYTIQUES
1. ÉTAT DESLIEUX A. Panorama analytique de quelques institutions de gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Thomas Boisson
2. DÉBATS B. La gouvernance, ou comment donner sens à la mondialisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Zaki Laïdi et Pascal Lamy
C. Société civile et gouvernance mondiale . . . . . . . . . . . . . . . 211 Jan Aart Scholte D. La montée en puissance des acteurs non étatiques . . . . . 233 Christian Chavagneux
E. Les États-Unis et la gouvernance mondiale . . . . . . . . . . . . 257 Patrick Allard F. Les PMA et la gouvernance mondiale . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Patrick Guillaumont et Sylviane Guillaumont-Jeanneney
3. PRINCIPES G. La gouvernance des institutions internationales . . . . . . . . 291 Jean Tirole H. L’économie en avance sur les institutions . . . . . . . . . . . . . 301 Charles Wyplosz I. Le droit, source et forme de régulation mondiale . . . . . . . . 313 Marie-Anne Frison-Roche
J. Regard juridique sur la hiérarchie des normes . . . . . . . . . . 331 Bernard Grelon
K. La question des biens publics globaux . . . . . . . . . . . . . . . . 349 Jean-Michel Severino et Laurence Tubiana
4. MONNAIE ET FINANCE L. Problèmes posés par la régulation monétaire internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 Michel Aglietta
M. La gouvernance du Fonds monétaire international : état des lieux et pistes de réforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 Direction du Trésor
5. COMMERCE ET INVESTISSEMENT N. Qu’est-ce qu’un droit de propriété international ? . . . . . . . 417 Jérôme Sgard O. Organisations régionales et gouvernance mondiale . . . . . 431 François Bénaroya
6. ENVIRONNEMENT P. Gouvernance mondiale et environnement. . . . . . . . . . . . . . 449 Dominique Bureau, Marie-Claire Daveu et Sylviane Gastaldo Q. La pratique de l’organe de règlement des différends de l’OMC : le cas de l’environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463 Marie-Laure Mchanetzki
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Introduction
Ce rapport est une contribution du Conseil d’analyse économique au débat sur la mondialisation. Ce n’est certes pas la première fois que nous traitons des matières qui s’y rapportent : plusieurs rapports antérieurs ont éclairé les enjeux des négociations commerciales, proposé des parades à l’instabilité financière, ou évalué les politiques de développement. Ce n’est pas non plus la dernière. De nouveaux travaux ont été engagés, qui s’atta-cheront à éclairer tel ou tel des aspects de l’interdépendance internationale. Mais ce rapport-ci traite des principes sur la base desquels la mondialisation est (ou n’est pas) gouvernée. Il aborde ainsi des questions qui ont fait l’ob-jet de nombreuses controverses : celle des institutions qui exercent cette fonction de gouvernement global, de leur mandat, et de la manière dont elles en rendent compte ; celle des normes qui guident l’action publique internationale, et de la prééminence, voulue ou subie, des normes de l’échange ; celle du rôle des États dans le pilotage de cet appareil institu-tionnel multilatéral.
Pour traiter de ces sujets, deux démarches étaient envisageables. La pre-mière était, pour poser les problèmes de gouvernance, de partir des acquis théoriques et empiriques de l’analyse économique : par exemple, de commencer par ce que l’économie internationale nous enseigne sur les gains de l’échange, ce que les travaux empiriques nous ont appris sur les bénéfices de la croissance en économie ouverte, et ce que l’analyse des ins-titutions révèle quant audesign ;approprié d’une instance de régulation puis d’évaluer les besoins de gouvernance et la performance des organisa-tions qui en sont chargées, afin de déterminer si le système institutionnel multilatéral a besoin d’être réformé, et dans quelle direction. En d’autres termes, il était possible de procéder de manière largement déductive, à par-tir d’un noyau de questions identifiées comme pertinentes. C’est ainsi pro-cède généralement l’économiste, et c’est le plus souvent ainsi qu’il fait progresser le savoir et contribue au débat. C’est aussi de cette approche que relèvent certaines des contributions ci-après.
Les auteurs du rapport de synthèse et beaucoup de ceux des contribu-tions qui l’accompagnent, dont certaines émanent de juristes ou adoptent la grille de lecture du politologue, ont opté pour une démarche plus inductive. Plutôt que de reformuler les questions, ils ont choisi de partir de celles qui ressortent des débats que suscite la mondialisation, de réfléchir au sens qui
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pouvait leur être donné, et d’examiner quelles réponses pouvaient leur être apportées. Dans cette optique, ils ont concentré leur réflexion sur l’archi-tecture institutionnelle, juridique et politique du système de gouvernance mondiale. Ce choix a fait l’objet de débats : l’angle d’attaque et le position-nement de ce rapport ont fait l’objet de discussions au sein du Conseil d’analyse économique, dont témoigne le commentaire critique d’Élie Cohen. Pour autant, les textes qui suivent restent très français par leur problé-matique et leur construction. Sur un sujet qui – les divers auteurs le souli-gnent – fait l’objet de clivages entre pays industriels, et surtout entre ceux-ci et les pays en développement, ils restent marqués par les traditions intel-lectuelles nationales. Ce moment d’élaboration était nécessaire, il serait souhaitable qu’il se prolonge par des échanges avec ceux qui sont porteurs d’autres approches. Une chose est sûre, en effet : le débat sur la gouver-nance mondiale n’est pas près de se clore. La structure du présent volume diffère quelque peu de celle des rapports usuels du CAE. Au lieu d’un rapport et de compléments, on y trouvera un rapport de synthèse de Pierre Jacquet, Jean Pisani-Ferry et Laurence Tubiana suivi des commentaires de Christian de Boissieu et Élie Cohen et une série de contributions analytiques préparées dans le cadre du groupe de travail qui s’est réuni au CAE. Ces contributions sont regroupées en six volets. Trois d’entre eux sont transversaux :État des lieux,qui offre un panorama des institutions internationales ;Débats,qui regroupe cinq points de vue sur les enjeux de la gouvernance mondiale ;Principes,où sont ras-semblés des textes plus analytiques sur les fondements de cette gouver-nance. Les trois autres volets ont pour point de départ des analyses sectorielles qui portent sur la monnaie et la finance internationales, le commerce et les investissements, et enfin l’environnement. Ce rapport a été discuté en séance plénière du Conseil d’analyse écono-mique le 13 septembre 2001 puis, en présence du Premier ministre, le 4 octobre 2001.
Jean Pisani-Ferry Président délégué du Conseil d’analyse économique
Rapport de synthèse
Les institutions économiques de la mondialisation
Pierre Jacquet Agence française de développement Jean Pisani-Ferry Université de Paris-Dauphine et Conseil d’analyse économique Laurence Tubiana Inspection générale de l’Agriculture
Avant-propos
La première version de ce rapport était datée du 11 septembre 2001. Quelques mois plus tard, il est nécessaire de tenter de prendre la mesure de ce que ces événements, et ceux qui ont suivi, impliquent pour la probléma-tique qui est ici la nôtre. Après les attentats, certains commentaires ont annoncé un coup de frein aux échanges et aux investissements directs, et un repli des entreprises sur ce qu’elles perçoivent comme les territoires les moins risqués(1). À la manière d’une taxe sur les transactions internationales, la menace terroriste induirait un retour des capitaux et des usines vers les États-Unis, confortés malgré la révélation de leur vulnérabilité dans un rôle de refuge, et égale-ment vers l’Europe ou le Japon. Les victimes de ce mouvement seraient les pays émergents, surtout ceux qui sont sujets au risque politique. Il est peu douteux que l’hypothèse d’absence de menace sur laquelle pouvait se fonder le choix de certaines organisations productives – par
(1) Voir par exemple Steve Roach (2001).
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exemple celui de se faire livrer quotidiennement, par avion, des composants fabriqués à 10 000 km, et de ne conserver d’autre stock que celui qui per-met de pallier un retard de quelques heures dans la livraison – va être réexa-minée. À côté des considérations de coût interviendront des évaluations du risque, qui affecteront la conception des chaînes de production. En conclure que la mondialisation économique va elle-même être remise en cause serait cependant très excessif. Il faudrait pour cela que s’engage un mouvement de contraction des échanges et des investissements analogue à celui qu’ont jadis induit la crise des années trente, puis la Seconde Guerre mondiale. Rien aujourd’hui ne suggère que cela soit probable. Qualitativement, les questions de gouvernance de l’interdépendance économique, qui sont à l’origine de ce rapport, demeurent pertinentes.
S’ils ne sont pas de nature à mettre en cause sa réalité, les suites du 11 septembre peuvent-elles affecter le débat sur la mondialisation, qui avait pris une grande ampleur dans l’opinion des pays industriels, avec notam-ment les mobilisations et les manifestations autour des réunions internatio-nales ? Cela semble avoir été le cas : l’échelle des craintes et celle des priorités se sont modifiées, et l’annulation des assemblées du FMI et de la Banque mondiale, en septembre 2001, a privé les opposants à ces institu-tions d’une occasion de mobilisation. De même, lors de la réunion ministé-rielle de l’OMC à Doha, les mouvements contestataires ont semblé marginalisés.
Il est possible que le choc désarme durablement les formes violentes de la contestation. Mais il nous paraîtrait hasardeux de parier sur la démobili-sation des oppositions que suscite la mondialisation. Nous ne pensons pas que le débat qui s’est engagé à son propos soit un épiphénomène, et que les inquiétudes ou les controverses qu’elle suscite se soient brusquement éva-nouies. Nous ne croyons pas non plus que, par exemple, les questions qui touchent aux relations entre commerce et environnement, ou entre pro-priété intellectuelle et santé publique, aient brusquement perdu leur perti-nence : la conférence de Doha, en novembre 2001, a confirmé qu’elles continuaient à se poser. Les débats pourraient même s’être renforcés d’une interrogation nouvelle quant aux réactions que la mondialisation provoque chez ceux qui s’en estiment exclus, et donc sur les conditions d’une repré-sentation adéquate des différentes composantes de la communauté interna-tionale dans les instances internationales.
Les attentats ont en effet certainement changé la perspective politique sur le pilotage de la mondialisation économique. Après la chute du mur de Berlin, l’utopie d’une économie mondiale auto-régulée avait peu à peu pris corps. Alors qu’historiquement l’ouverture commerciale et financière pos-térieure à la Seconde Guerre mondiale avait été mise au service de la cohé-sion de l’alliance contre le communisme, il a semblé, l’espace d’une décennie, que l’organisation des relations économiques et financières inter-nationales pouvait être pensée indépendamment de toute réflexion sur les enjeux politiques de la mondialisation. Cette utopie est très probablement
morte le 11 septembre. La problématique de la gouvernance mondiale va désormais devoir intégrer les objectifs de la lutte contre le terrorisme mais surtout, et c’est plus difficile, une réflexion sur les conditions d’une soute-nabilité politique de la mondialisation. Vont ainsi s’inviter au débat les questions d’équité et de légitimité qu’une vision trop étroitement écono-mique avait voulu évacuer. Peut-on alors imaginer que le choc des attentats soit facteur de progrès dans la gouvernance mondiale ? Il faut certainement l’espérer et y œuvrer. Mais cette interrogation renvoie à deux questions, que nous ne pouvons aujourd’hui qu’énoncer sans y apporter de réponse. La première a trait à ce que nous appelons dans ce rapport l’hétérogé-néité des préférences collectives. Sous la forme la plus extrême avec les attentats, de manière plus sourde dans les réflexions sur l’évolution du monde arabo-musulman qui ont suivi, les événements de l’automne 2001 ont rappelé à quel degré l’interdépendance pouvait s’accompagner de représentations du monde profondément divergentes. Quelques semaines plus tôt, la conférence des Nations Unies sur le racisme, à Durban, avait déjà indiqué combien l’incompréhension mutuelle entre représentants du Nord et représentants du Sud pouvait être profonde. Ces différents élé-ments indiquent bien la difficulté de la tâche, et le paradoxe de la situation : l’économie, avons-nous dit, ne suffit plus, mais les enjeux non économiques renvoient rapidement à des valeurs sur lesquelles l’accord est presque impossible. La seconde a trait aux enseignements que les États-Unis tireront de l’at-taque qu’ils ont subie. Le 11 septembre a induit un réexamen général des priorités de la politique américaine. Sans surprise, le débat que suscite cette réflexion renvoie à la controverse – qui préexistait(2)– entre tenants de l’unilatéralisme et avocats d’une approche multilatérale. On peut espérer que les États-Unis finiront par tirer des attentats la leçon que leur propre sécurité appelle un renforcement des institutions de la gouvernance mon-diale, et une implication plus forte des différentes parties prenantes dans la gestion de l’interdépendance. Mais tout indique que ce n’est pas acquis. Décembre 2001
(2) Voir à ce propos, dans ce rapport, la contribution de Patrick Allard (2002).
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1. Introduction : pourquoi parler de gouvernance mondiale ?
Le thème de ce rapport est la « gouvernance mondiale ». Pourquoi recourir à un tel néologisme, déjà utilisé dans le champ bien précis de la « gouvernance d’entreprise » avec un sens différent de celui que nous vou-lons lui donner(3)revenir sur cette question, alors que des rap-? Pourquoi ports antérieurs du Conseil d’analyse économique –Instabilité du système financier internationalen 1998,Architecture financière internationaleetLe cycle du millénaireen 1999,Développement– ont déjà porté sur plu-en 2000  sieurs composantes de cette gouvernance, et que le thème lui-même a été au centre d’une conférence co-organisée par le Conseil (Stiglitz et Muet, 2001) ? Et pourquoi s’aventurer ainsi aux confins de l’expertise écono-mique, au lieu de s’en tenir à l’analyse des conditions de l’intégration inter-nationale et à la mesure de ses bienfaits ? Ces trois questions préalables s’imposent avant d’aller plus loin.
1.1. Un néologisme utile
Le terme de gouvernance est un néologisme utile parce qu’il s’agit de réfléchir à la façon dont l’économie mondiale est gouvernée, et que le terme usuel de « gouvernement » porte une connotation de centralisation suscep-tible d’en affecter la compréhension.Gouvernanceexprime le problème de base de l’organisation économique internationale : comment gouverner sans gouvernement ? Dans un monde politiquement divisé en États-nations autonomes, mais interdépendants, un ensemble de principes, de pratiques et d’institutions communes concourent à la formation de normes collectives qui s’imposent aux États, à la définition des orientations de l’action collective, ou à la fixa-tion de règles directement applicables aux acteurs privés. Cette gouver-nance s’appuie sur des procédures de statut divers, qui vont de la simple consultation entre gouvernements à l’adoption de législations communes, en passant par la formation de consensus sur les objectifs à atteindre, la reconnaissance mutuelle, ou la définition de bonnes pratiques(soft law). Elle repose sur la coopération intergouvernementale ou sur l’action d’insti-tutions multilatérales spécialisées dotées d’instruments propres, dans cer-tains cas aussi sur l’action normalisatrice d’opérateurs privés. Elle s’exerce au niveau mondial ou par le canal d’organisations régionales. Elle tient (ou ne tient pas) sa légitimité de la délégation des États, de la ratification des traités par les parlements, de la prise en compte des points de vue exprimés par les différentes représentations des sociétés civiles dans le cadre du débat
(3) Et un sens bien différent, pour nous, de celui du principe dit de « bonne gou-vernance », qui porte sur l’adoption de bonnes pratiques dans la conduite des poli-tiques publiques à l’échelle nationale. Cette problématique a notamment été appliquée aux pays en développement, elle constitue l’un des aspects structurants de l’intervention des institutions multilatérales.