Les Communautés urbaines : rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et des organismes intéressés

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Les Communautés urbaines : rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et des organismes intéressés

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La première partie du rapport de la Cour des Comptes analyse le statut des communautés urbaines : l'évolution de leur création depuis 1966, leur organisation (conseil communautaire, organisation de l'exécutif), les compétences et les relations avec les communes membres et les syndicats intercommunaux. La deuxième partie détaille les moyens mis en oeuvre (les moyens financiers des communautés urbaines, la gestion interne au niveau des services et du personnel, les procédures d'achat, l'externalisation, le recours aux sociétés d'économie mixte notamment, et les rapports avec les associations). La dernière partie du rapport traite des résultats obtenus par les communautés urbaines dans les compétences touchant aux transports, à la politique foncière et au patrimoine. Les réponses des administrations et des organismes concernés sont adjointes au rapport.

Sujets

Communauté urbaine

Statut

Création

Finances publiques

Intercommunalité en France

Communauté d'agglomération

Communauté de communes

Compétence

Syndicat de communes

Service

Personne

Informations

Publié par	rapports-tous-les-rapports
Publié le	01 novembre 2001
Nombre de lectures	9
Licence :	En savoir + Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue	Français
Poids de l'ouvrage	1 Mo

Extrait

COUR DES COMPTES

__________

LES COMMUNAUTÉS URBAINES

_______

RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES INTÉRESSÉS

NOVEMBRE 2001

COUR DES COMPTES _____________________________________________________________

LES COMMUNAUTÉS URBAINES3 

Sommaire

Délibéré........................................................................................................................

Introduction.................................................................................................................

Première partie : Le statut des communautés urbaines.........................................

ChapitreI:Création...................................................................................................... I  Les communautés créées par la loi.......................................................................... II  Les communautés créées entre 1969 et 1973......................................................... III  Les communautés urbaines de création récente ...................................................

Chapitre II : Lorganisation .......................................................................................... ILeconseilcommunautaire....................................................................................... II  Organisation de lexécutif ..... .................................................................................

Chapitre III : Les compétences et les relations avec les communes membres............. ILescompétences...................................................................................................... II  Les relations avec les communes membres et les syndicats intercommunaux ..... Deuxième partie : Les moyens mis en uvre...........................................................

Chapitre IV : Les finances ............................................................................................ I  Les moyens financiers des communautés urbaines................................................. II Lanalyse de la situation financière des communautés urbaines  de1993à1998........................................................................................................

ChapitreV:Lagestioninterne..................................................................................... I  Lorganisation des services ..................................................................................... IILepersonnel........................................................................................................... III  Les procédures dachat .........................................................................................

Chapitre VI : Lexternalisation ..................................................................................... IInterventionsdesSEM............................................................................................. II  Les rapports avec les associations.......................................................................... Troisième partie : Résultats obtenus.........................................................................

Chapitre VII : Les transports ........................................................................................ ILorganisation.......................................................................................................... IILeréseau................................................................................................................. IIILecoûtduservice................................................................................................. IVLesrecettes........................................................................................................... VLescontrôles..........................................................................................................

Pages

13 15 16 17

21 22 23

27 28 42 49

51 52 61

75 76 81 100

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131 132 137 147 155 164

4 COUR DES COMPTES 

Chapitre VIII : La politique foncière et le patrimoine.................................................. I  Elaboration et exécution de la politique foncière.................................................... II  Le patrimoine communautaire .......... ..................................................................... III  Un premier exemple : la voirie ............................................................................. IV  Un second exemple : le stationnement .................................................................

Conclusion....................................................................................................................

Réponses des administrations et organismes concernés.........................................

Pages

169 170 177 178 184

189

193

LES COMMUNAUTÉS URBAINES5 

DÉLIBÉRÉ _____

La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule séparé, un rapport concernant LES COMMUNAUTÉS URBAINES. Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public. Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et organismes concernés, et après quil a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Etaient présents : M. Logerot, premier président, MM. Marmot, Berger, Mignot, Collinet, Delafosse, Gastinel, présidents de chambre, MM. Blondel, Fragonard, Limouzin-Lamothe, Zuber, Capdeboscq, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Giquel, Mme Legras, MM. Bady, Lagrave, Recoules, Kaltenbach, Mayaud, Devaux, Arnaud, Bayle, Bouquet, Mme Boutin, MM. Chabrol, Picq, Ganser, X-H. Martin, Bertrand, Monier, Mirabeau, Hernandez, Beaud de Brive, Thérond, Mmes Froment-Meurice, Ruellan, MM. Mordacq, Briet, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Frèches, Duchadeuil, Moulin, Raynal, Thélot, Steyer, Lesouhaitier, Lefas, Mme Pappalardo, MM. Brun-Buisson, Lafaure, Attali, Banquey, Boillot, Diefenbacher, Braunstein, conseillers maîtres, MM. Teyssier, Fernet, Lazar, conseillers maîtres en service extraordinaire, M. Cieutat, conseiller maître, rapporteur général. Etait présente et a participé aux débats, Mme Gisserot, procureur général de la République, assistée de MM. Thouvenot et Michaut, chargés de mission.

Mme de Kersauson, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.

Fait à la Cour, 15 octobre 2001.

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COUR DES COMPTES 

LES COMMUNAUTÉS URBAINES7 

Introduction

Créée par la loi du 31 décembre 1966, la communauté urbaine constitue, encore aujourdhui, la forme la plus élaborée de coopération intercommunale.

Depuis un peu plus dun siècle, il est apparu nécessaire, face à la multiplicité du nombre de communes, de leur permettre de mettre en commun leurs moyens pour résoudre les problèmes posés par laccroissement constant de leurs compétences. A lorigine, il sagissait essentiellement de réaliser un équipement ou de gérer un service dont le coût dépassait les possibilités financières des communes prises isolément ou dont lefficacité exigeait une circonscription plus étendue que celle dune seule de ces collectivités. Tel était lobjectif de la création des syndicats à vocation unique (1890) puis des syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM).

A cette conception technique est venue sajouter dans les années cinquante une vision daménagement du territoire qui sest traduite par la création successive de diverses formes de regroupements ayant en commun la vocation dassurer le développement économique et social coordonné de plusieurs collectivités autour dune commune centre. Cest à cette fin que furent créés les districts, les communautés urbaines puis les communautés de communes et de villes et plus récemment dagglomération.

Comme le montrent les compétences obligatoires ou facultatives dévolues aux communautés urbaines (cf. chapitre III), elles ont une vocation beaucoup plus large que celle des autres établissements publics de coopération intercommunale. Elles ont également été les premières qui, après avoir bénéficié dune fiscalité propre, ont été incitées à se doter dune imposition unifiée (taxe professionnelle unique).

A cause notamment de la complexité de la formule et des évolutions quant au rôle qui pouvait lui être assigné, la communauté urbaine a fait lobjet de plusieurs modifications législatives. Les transformations ont porté sur les conditions de création, le fonctionnement (démocratisation et organisation), les compétences, les relations avec les syndicats intercommunaux et le financement des communautés. La première modification, intervenue le 22 juillet 1977, a notamment renforcé la place de la commune centre dans lensemble du dispositif, tout en lui ouvrant un droit éventuel de retrait. La deuxième date de la loi du 31 décembre 1982, qui tend à assurer une meilleure

8 COUR DES COMPTES 

représentation des communes membres et à assouplir les règles de fonctionnement de létablissement. La troisième résulte de la loi du 6 février 1992, qui a facilité la création des communautés en déconcentrant le pouvoir de décision et en abaissant le seuil démographique. Enfin, la loi du 12 juillet 1999 a entendu remédier notamment au tassement du nombre de créations de regroupements de communes et au succès insuffisant des formes de groupement à taxe professionnelle unique. A cet effet, le législateur a remodelé les structures juridiques de regroupement, la communauté urbaine devenant la formule la plus élaborée, mais réservée aux grandes agglomérations.

Limportance des changements apportés par cette dernière loi confère une évidente actualité à lexamen par les juridictions financières des conditions dans lesquelles fonctionnent ces établissements.

Or les deux insertions que la Cour avait consacrées aux communautés urbaines dans son rapport public sont anciennes puisquelles remontent respectivement à 1976 et 1984. Si la seconde portait exclusivement sur la communauté urbaine de Bordeaux et ses réalisations, certaines des constatations contenues dans la première nont pas perdu de leur actualité, quil sagisse des chevauchements de compétence entre communautés et communes-membres et de lévolution financière préoccupante de ces établissements.

Limportance prise par les communautés urbaines, soulignée par les modifications législatives déjà rappelées, est manifeste en termes tant démographiques, puisquau 31 décembre 1998 elles regroupaient plus de 7 % de la population, que financiers, chacune delles gérant en moyenne plus de 2 MdF (0,30 Md) par an. Ce constat a conduit les chambres régionales des comptes1 à procéder, entre 1998 et 2000, à un examen coordonné de huit des douze communautés urbaines existant au 31 décembre 1998 (Alençon, Bordeaux, Cherbourg, Dunkerque, Lille, Lyon, Nancy, Strasbourg), trois (Brest, Le Creusot-Montceau-les-Mines et Le Mans) ayant fait lobjet de contrôles peu auparavant et une (Arras) étant de création trop récente.

Les investigations conduites par les chambres ont débouché, selon les procédures qui leur sont propres, à des lettres dobservations provisoires puis à des lettres dobservations définitives. Ces documents ont tout naturellement comporté des analyses consacrées à des opérations ponctuelles sur lesquelles il nest pas apparu nécessaire de revenir.

1 Six chambres régionales des comptes (Alsace, Aquitaine, Lorraine, Basse-Normandie, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes) ont participé à cette enquête.

LES COMMUNAUTÉS URBAINES9 

En revanche, il a semblé utile de reprendre les constatations caractéristiques des communautés urbaines dans les domaines qui leur sont spécifiques (exercice des compétences) comme dans ceux qui leur sont communs avec lensemble des collectivités territoriales (gestion du personnel, achat public), dès lors quelles présentaient un aspect doriginalité ou dexemplarité.

La première partie du rapport est consacrée au statut des communautés urbaines (création, organisation et compétences). La seconde partie examine les moyens quelles mettent en uvre. Enfin la troisième partie étudie les résultats obtenus dans les secteurs des transports et de la politique foncière.