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Les Conséquences de la réforme de la Politique Agricole Commune (PAC) dans les pays membres de l'UE

De
86 pages
Ce rapport est constitué de cinq parties qui se découpent selon les thèmes suivants :
- la diversité d'application des règlements par les Etats membres,
- la maîtrise de la production,
- l'adaptation des exploitations à la NPAC (Nouvelle politique agricole commune),
- le jugement sur les prévisions des modèles utilisés,
- les évolutions prévisibles de la PAC.
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Minist–re de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation Direction des affaires financi–res et —conomiques Sous direction —tudes programmes —valuation Bureau —valuation et prospective
LES CONSEQUENCES
DANS
DE
LES PAYS
LAREFORME
DELA PAC
MEMBRES DE UE
R.Carles,J.Blanchet,A.Revel
Institut National de la Recherche Agronomique Economie et sociologie rurale Unit—derecherchedeGrignon Equipe de recherche sur les syst–mes de production agricole et les changements techniques, —conomiques et structurels
RAPPORT DE L A CONVENTION DAFE INRA Du27septembre 1995 PROGRAMME 95.H1.01.02
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RAPPORT DE LA CONVENTION DAFE INRA Du 27 septembre 1995 PROGRAMME95.H1.01.02
LES CONSEQUENCES DE LA REFORME DE LA PAC DANS LES PAYS MEMBRES DEL'UE R. Carles,J.Blanchet,A. Revel REF: daferap2.doc 210696
SOMMAIRE
LES LES CONDITIONS DE L'ETUDEINTENTIONS ET
INTRODUCTION GENERALE I -LADIVERSITE D'APPLICATION DES REGLEMENTS PAR LES ETATS-MEMBRES EST PLUS IMPORTANTE QUE PREVU
I - 1 - Le d—coupage dessurfaces nationales de base plus pouss— en Espagne et en Allemagne I -1 -1. UneAllemagne : de base par L”nderet l'exceptionl'Est I - : 2. Espagne1 -Unsyst–me desurfaces de base tr–s d—centralis— I - surfaces de base 6 : Royaume-Uni1 - 3. I - et une SMG Une base Italie:1 - 4.
I - 2. Des d—passements de surface debase, sauf en Italie
I - 3. Des rendements de r—f—rence tr–s affin—e sn Italie, en Espagne et en France I -3 -1.439 Rendements de r—f—rencen Italie I - plan de3 - 2. Le r—gionalisation diff—rencie—nelamlAegn I - 3 - 3. Complexit—du calcul des primes d'irrigation en Espagne I - Royaume Uni Le3 - 4.n'aque7rendements de r—f—rence
I -4.L'avantage du bl— durenEspagne
I - 5. Des disparit—s dansle primescalcul des I -5 -1. diff–renten Italie et en FranceLes primes l'hectare I - 5 - 2. Les paiements compensatoires en Allemagne I -6.Des disparit—s dansleversement des primes I -6 -1.Un Espagnecalendrier des versements des compensations en I - 6 - 2. Les retard de paiement en Italie I - La France est6 - 3.leseul pays  anticiperlespaiements I -7. g—r—diff—remment selonUn taux de jach–re les Etats I -71.La Jach–re fixe attireles Allemagnenouveaux L”nderen -I - 7 - 2. Legelen Italie est augment— optionnellementde 5% I - Royaume Uni une Au pour exception7 - 3.le major—gel libre,de3% seulement
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I -8. surfaces gel—es: l'Allemagne etL'entretien desleRoyaume Uni sontenavance I -8 -1.En Allemagne couvert obligatoire et traitements interdits I - pour8 - 2. Au Royaume Uni des indemnit—slesjach–resde randonn—es
I - 9. Un transfert du gel autoris— en Italie, RU et Allemagne, mais pas en France I -9 -1.En Italie,lamutation peut être totale ou partielle I - 9 - 2. En Allemagne on peut transf—rer  deuxexploitants  I9 3. Au Royaume Uni un march— de la jach–re s'installe --
I - 10. Le gel blanc non r—mun—r—en Espagne
Conclusion sur les cons—quences dela d—centralisation delaNPAC
II -LAMAITRISE DE LA PRODUCTION AETEOBTENUE
Il -1.Parla stockslimitation de la production et des II - 1 -1. de la jach–re viensturtout des c—r—ales secteurL'—volution du II - 1 - 2. Le secteur des ol—agineuxet des prot—agineux est chaotique II - 1 - 3. L'—volution du secteur bovin est forte
II - 2. Par l'efficacit— dela jach–re et son —volution verslajach–re libre II -3.Lalimitationdesd—pensesbudg—tairesestdoncassur—e
III - L'ADAPTATION DES EXPLOITATIONS A LA NPAC EST TRES RAPIDE
III-1.Les assolements —voluent III -1 -1. ont pes— surLes primeslechoix des agriculteurs III - Les1 - 2. pays se r—partissenten trois cat—gories selonladiminution de leur sole c—r—ali–re III - 1 - 3. Les agriculteurs —voluent verslegellibre au furet mesure des ann—es
III - 2 - La consommation d'intrants diminue et les coûts de production se diversifient  travers l'Europe III - 2 -1. accentuentLes exploitantsles'intmiedcono—sartn III - —taient tr–s2 - 2. Les coûts de production Europ—enne dansl'Union bl— tendre du dispers—savantlamise en place delar—forme
III - 3 - Les culturesnon sealimentaires et sp—cialis—es d—veloppent III - 3 -1.La jach–re pour industriellelesbiocarburants progresse en France, Allemagne, RU et Italie III -3 - 2. Les cultures sp—cialis—es'—tendent
III - 4 - La r—duction descharges fixes se poursuit III -4 -1.Parlar—duction delamain-d'oeuvre permanente III -4 - 2. Parle groupementsd—veloppement progressif des
III - 5. Les revenus agricoles sont stables ou ont augment—
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III - 6. Les pr—occupations environnementales et socio-structurelles sont de plus en plus fortes III -6 -1.Des mesures agro-environnementales sont adopt—es par certains Etats-membres III6 - 2. La forestation gagne du terrain -III -esucc–squepr—vu3. -6rer—spLeosetiartdsniomtn III -6 - 4. Les exploitations bovines intensives disparaissent aux Pays Bas
III - 7. La pluriactivit— se d—veloppe en Italiet Allemagne l'Est de
III -8.Les exploitations s'agrandissent plus rapidement
IV - LES PREVISIONS DES MODELES UTILISES SE SONT ELLES REALISEES ?
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IV - 1. Des r—sultats quiconfortent plus les pr—visions dela les mises enCommission que garde contreunebaisse des revenus49
IV -2.Desmod—lisationsquisesontav—r—esinsdpiensablespourjugerlesr—sultats50 IV - 3. Les bases de donn—es sont devaleur in—gale 50 IV - 4. Les mod—lisations d'exploitation arrivent  desr—sultatssimilaires pour les divers pays-membres 50
IV -5. agricoles desmod–les d'exploitations limitesPossibilit—s et
V - DES EVOLUTIONS DE LA PAC SONT A PREVOIR V -1. premiers enseignements de l'introduction des droitsTirons lesproduire
V -2. LesContraintes internationales se renouvellent V - 2 -1.avec l'—largissement l'Esten 1998 V- 2 - 2. Avecla 1999reprise des n—gociations  Gen–veen V - 2 - 3. Avecl'—ternelprobl–me desPSC V - 2 - 4. Aveclescons—quences del'accord de Blair House surlesuexganio—l V - 3.La aussi faire facePAC doitses contraintes internes
V - 4. Des am—nagements sont toujours possibles V -5. r—formePropositions d'am—nagement et de V - 5 -1.Les am—nagements V 5 - 2. Les r—formes -CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXE : LE RESEAU EUROPEEN
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LES INTENTIONS ET LES CONDITIONS DE L'ETUDE
La pr—sente —tude regroupesous forme de synth–se, pourleMinist–re de l'agriculture, delapêche et de l'alimentation certains des r—sultats dutravail de recherche, men—parl'—quipeSpactes del'INRA ESR GRIGNON en liaison avec un r—seau d'—conomistes europ—ens, sulr'adaptation des agriculteurs europ—ens la r—forme dela PAC, d—cid—e en juin 1992et mise en oeuvre progressivement en 1993, 1994 et 1995. D–s queles grandes lignes de la r—forme ont —t— connues, de nombreux —conomistes ssoent mis  la tâche et ont essay—d'en exploitations agricoles. De l'—conomie desappr—cier les cons—quences sur nombreuxcalculs—conomiquesont—t—op—r—s.Comptetenudecettemiseenoeuvreprogressive,des mod—lisations ont permis de cerneravec un peu d'avance les r—sultats escompt—s. A l'initiative de l'—quipe INRA Grignon, un r—seau europ—en de chercheurs en—conomies'estmis en place:ila permis de donner  cette —tude un caract–re d—lib—r—menctoncret, les r—sultats des r—flexionsetdescalculs—tantsyst—matiquementconfront—savleecsinformationsissusdespanels d'exploitations agricoles suivis par ce r—seau dechercheurs europ—ens. Des informations concernant certains pays ont pu être regroup—es, en particulier cellesconcernant l'Allemagne (et l'Allemagne de l'Esten particulier), la Belgique, la France,l'Italie, lesPays Bas etleRoyaume Uni. Il ne faut donc pas s'—tonner si les mat—riaux constituant ce rapport sont encore disparates et si de nombreuses lacunes demeurent. Ils'agit d'un r—sultats Lestravail en cours.nesont que pr—liminaires et tous les paysn'ontpas —t— couvertsde la même façon. Ces r—sultats seront, au cours des mois  venir,compl—t—s,consolid—s—,tay—s.Ilspourrontêtrepr—sent—stiatured'uneconvention ult—rieure, si les m—thodes d'analyse utilis—es et la teneur des r—sultats pr—sententunint—rêt pourleMinist–re. Le travail se poursuit.
Selon les probl–mes pos—lses—tudes ontrevêtu des caract—ristiques diff—rentes: poucrertainesils'agit d'—tudes particuli–res faites par chacun des pays concern—s avecleurs m—thodologies propres, pour d'autresils'agit donn—es concernantde travaux r—alis—sen avec des France [CARLES 1996] l'ensemble des pays membres (le RICA europ—en par exemple), pour d'autres enfin des donn—es —tablies par la Commission ontpu et analys—es.être obtenues N—anmoins les r—flexionsen cours ont paru int—ressantes etil de porter  laa —t— jug—utile connaissance du Minist–re les r—sultats de cet important travail d'information, de r—flexion et de coordination internationale, r—alis—, malgr—la modestie des financements impliqu—s dans cette op—ration,grâcelabonnevolont—deschercheursfrançaiset—trangersconcern—s.Maisilest  craindre, si de nouvelles sources de financement ne sont pas trouv—es, que ce travail de recherche novateur et transnational ne doive prendre fin
Le plan adopt— pour ce rapport la demande du Minist–re estlesuivant : I - Diversit— d'application des r–glementsparlesEtats membres II - Maîtrise delaproduction III- Adaptation des exploitations  laNPAC IV - Jugement sur les pr—visions desmod–les utilis—s V - Evolutions pr—visibles dela PAC La continuation en 1996 de la r—forme delaPAC d—cid—e objectifs aient —t—n 1992 suppose que les au moins partiellement atteints. Bien que les responsables politiques nient l'—ventualit— d'une " r—forme de la r—forme de crainte que celle-ci n'alimente une floraison de demandes de primes diverses visant  compenser des situations particuli–rement d—favoris—eisl, est probable que certains am—nagements soient apport—sen 1998, au moment d'int—grer les PECO, ou même avant de façon  att—nuerlesincoh—renceslesplus—videntesT.elleestlaraisonpourlaquelleila sembl— l'INRAutile defaireconnaîtrelesr—sultatsencorepartieldecepremierbilan.
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INTRODUCTION GENERALE
La politique agricole commune a —t—d—cid—e par les Rome sign—en 1957n application du trait— de six Etats-membres fondateurs de la Communaut— europ—enne. Ondate sa cr—ation de la d—cision de Sicco Mansholt de fixer en 1962unesdtneenor—pseuer—alesc—ourlquepinuxirpttmedereeuelerrp circuler librement entre les "6". Elle a subi depuis de tr–s nombreuses —volutions, mais tr–s peu de r—formes de fonds,jusqu' l'imposition des quotas laitiers en 1984 etlacr—ation des les QMG, quantit—s maximum garanties, en 1986. Mais une r—forme en profondeur s'imposait au vu de coûts budg—taires toujours croissants et d'une modification danslesobjectifs poursuivis, la situation de l'agriculture europ—enne passantd'uneposition d—ficitaire celled'unexportateur permanent sur le march— mondial.
L'agriculture europ—enne doit rester comp—titive par rapport  celle de ses grands concurrents internationaux, c'est--dire qu'elle doit produire avec des coûts de production mod—r—s aumoins dans certaines parties notables de sa population d'entreprises. Elle doit alors assurer des revenus convenables aux agriculteurs concern—sparlar—forme. Mais elle doit aussi apporter sa contribution  l'am—nagement du territoire et  la protection de l'environnement en permettant une occupation de sol dans des conditions satisfaisantes, c'est--direen assurant l aussi des revenus d—cents aux agriculteurs, tout en limitant son intensit— productive : la p—rioder—centeamontr—quelefsortesconsommationsd'intrantsd'originechimique ou animale avaient des effets n—gatifs sur l'environnement, la pollution des eaux par exemple.
Enfin elle ne doit pas coûter trop cher la collectivit—, aveclesouci del'—quit—dans l'affectation des fonds publics aux diff—rents groupes sociaux.
Les objectifs de la r—formedelaPAC d—cid—e —taientdoncn mai 1992 multiples.
En premier lieuil d—penses du et donc freinelress'agissait de r—duire les exc—dents c—r—aliers FEOGA. L'obligation de mise en jach–red'unepartie des terres et la baisse des prix des produits devaient provoquer ce retournement de tendance.
Ensuiteils'agissait de mettreunterme lapoursuited'une jug—eintensification de l'agriculture pr—occupante  cause de ses effets surl'environnement. La mise en jach–red'unepartie des terres, notammentla l'assolement, int—gr—edans c'est--direjach–re tournante, conduire  une devait diminution m—canique des doses d'engrais et de produits phytosanitaires  l'hectare, tandis que la baisse des prix des produits devait inciter les agriculteurs  adopter des modes de conduite des cultures plus —conomes, suivant en cela et empiriquementle l'optimum —conomiqued—placement de sugg—r— parla th—orie de la production. En mati–re d'—levage, des seuils de chargement devaient p—naliserles—levageslesplusintensifsetdoncpromouvoirtermedes—levagesplusrespectueuxde l'environnement.
Enfin les r—formateurs visaient  remplacerdans l'alimentation de nos animauxlesPSC, ces produits de substitution aux c—r—ales (manioc et corngluten feed en particulier), par nos c—r—alesautochtones devenues moins ch–res.
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I - LA DIVERSITE D'APPLICATION DES REGLEMENTS PAR LES ETATS MEMBRES EST PLUS IMPORTANTE QUE PREVU
Silesprincipes —taientlesmêmes partout,un libert— a n—anmoins existd—anscertain degr— deles diff—rents Etats-membres del'Unioneurop—enne pourlad—finition de modalit—s pratiques de calcul des aides.Ils'agissaitl, principe de subsidiarit—, car ce premi–renon pas d'une du application principe r—affirm— r—cemmenctommeundmoessdde—renpr—ftionegesaptr—nnep,ôritlearrpieulicle Trait—de Maastricht,ne s'applique paslaPAC qui en est explicitement exempt—eparletrait—. Ils'agit,en revanche,d'unevolont— d—lib—r—delaCommission etduConseil des ministres de l'agriculture del'UEde voirlaPAC g—r—e, pourcertaines mesures d'applications quinetouchent pas lesprincipes du march— unique comme niveau les prix par exemple, auleplus pr–s possible de l'agriculteur. C'est dire queled—centralisation des d—cisions d—passdee beaucoup les Etatsniveau de membres et peut aller au niveau des r—gions, voire des d—partements (ou descantons en Espagne et Italie).D'oùdes incidences qui peuvent varier selonlesEtats et les r—gions. En primes sp—cifiques ont parfois —t— ajout—aeus sch—ma initial,par exempleoutre deslesprimes bl— dur hors des zones traditionnelles de productionetlaprime l'herbeen France. Laquestion mon—taire, avecles parit—s entre monnaies nationalesbouleversements deaucoursde la p—riode r—cente, apujouer aussiuncertain rôle.
Certes en 1996, auvuustlse—rdemi–uxpresdeatsdeesimedse—nnasereedvreunolaor—frem,ildoit être possible de mieux cerner les contours des v—ritables cons—quencesdelar—formeetdes premi–res adaptations quelesagriculteurs des divers pays membres del'UE pour tenteront mises en oeuvred'en tirerlemeilleur parti. Cependantles d—pouillementd—lais de des observations deterrain fontqu'ilest encore trop tôt pourun premi–res limit—aux deuxbilan complet, même de ann—esla cer—forme, mais travail se poursuivra.
L'application delaPACn'estpas uniformed'unpays l'autre.
- Chacun des pays enquêt—s adanslesinterstices du r–glement communautaire ins—r— desmesures tenant compte des particularit—s de son secteur c—r—alier(ex. 439 rendements de r—f—rence ont —t— calcul—sen Italie, contre7au RU). -Les mesures d'accompagnementn'ontpas reçulemême —cho (exemple,laprime l'herbeen France).
Les sources des r—sultats et des observations pr—sent—esdans ce rapport sont tr–s diverses et sont cit—esdanslannan.exeud—resualeelemtnindiqu—eeurop—enraogliibll.Eiephnenam—seitnessetb
I 1 - Le d—coupage des surfaces nationalesdebase plus pouss—enEspagne -et en Allemagne
I - 1 - 1 .Allemagne :Une base l'Est l'exception depar L”nder et
La surface de base nationale s'—l–ve10 divis—eenmillions d'hectares,18surfacesdebase r—gionales (contrairement l'Allemagne occidentale, les surfaces de base en ex-RDAn'ontpas—t—calcul—es partir de r—f—rences historiques.Elles ont —t—fix—es  3,57 millionsd'hectares)etune surface maximale garantie (SMG) pour les ol—agineux.
L'Allemagnenedistingue pas les surfaces s–ches des elle compte ailleurs, irrigu—es. Par surfaces 3 toutestypes de surface de pour base (une surface de baselesc—r—alesetlemais, une surface de base comprenant touteslesc—r—alessaufle etBade Wurtemberg ont une surface de basemaïs - Bavi–re maïs).
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Le calcul de la surface de base (diff—rent entrel'Allemagne del'Ouestet les anciens L”nderdel'est)se fait de la mani–resuivante. Pour l'Allemagne de l'ouest,lasurface de base est —gale lamoyenne des SCOP et du gel quinquennal entre 1989 et 1991 augment—edes surfaces de lin non textile  partir de 1993 et 1994. Pour l'Allemagne del'est, et est de de r—f—rence1989-91 est fixela surface de base,faute 3,57 millions d'hectare.
Pour la campagne 93-94, la surface maximale garantie en ol—agineux (SMG) a —t—de 5,128 millions d'hectare
Lors de la campagne 1993, l'Allemagne a redistribu— la SMG nationale aux L”nderdanslebut de leur d—l—guerles responsabilit—s du d—passement de surfaces. Malgr—, ces am—nagementlses nouveaux L”nder ont —t— oblig— de baisser leusrusrfaces en ol—agineuxd'environ 60% pourlac—r.4991etlo
Par ailleurs,lemaintien de la SMGs'est 1993/94av—r— d—licat. La campagnevau und—passement de la SMG de 43%. En 1994/95, pour —viter quecelanese reproduise,les l'Agricultureminist–res de dans les nouveaux L”nder ont fix—un d'ol—agineux pour chaque exploitation, cetaux de surface dernier —tant fix—proportionnellement la surface totale des exploitations (6% Brandebourg et Saxe, 8% Saxe et Thüringe, 17% Meklembourg). Enfinil que cesest  pr—voir tauxaugmenteront l—g–rement en 1996. I - 1 - 2. Espagne :Un syst–me de surfacesde d—centralis—base tr–s
L'Espagne a pouss— tr–sloinle en d—centralisationprincipe de la instaurant une gestion de type f—d—raliste. Eneffet, celle-ci est d—coup—e en17r—gions autonomes qui poss–dentleur propre charte, leur gouvernement et leur parlement. Les communaut—s sont divis—es en provinces autour d'une ville capitale ". Chaque province est elle même divis—sen Comarcas.
Cons—quence logique de l'autonomie laiss—e aux diverses provinces,le surfacessyst–me de de r—f—rencesesttr–sd—centralis—s.L9esmillionsd'hectaresdeSCOPont—t—divis—esn18surfaces de bases, soit 17 pour les communaut—s autonomesetune pourlasurface nationale irrigu—e.
Malgr— l'effort du gouvernement espagnol pour rendre sa politique agricole compatible avecla r—forme de la PAC, certaine sp—cificit— demeure, tant pourlar—f—rence tournesol, que poulrebl— dur ou les l—gumineuses graines. Le probl–medu tournesol et celui dela sont examin—sjach–re blanche dans les paragraphes s u i v a n t s .
Les l—gumineuses graines (lentille et pois chiches)nerentrent pas danslecalcul delaSCOP. La superficie accord—e est de 430 000 hectares et subventionn—  75 ECUpar hectare (1993). Les productionsconcern—essont:leslentilles,lespoischiches,lesf–vesdestin—esl'a limentation humaine.
I -1 - 3.Royaume-Uni :6 surfaces debase
4,4 millions d'hectares de surface ont —t— divis—esn 6 surfaces de base (Angleterre, Pays de Galles, plus une surface de base s—par—e poulremaïs dans ces2 en Ecosse) zones etpays, Irlande et une SMG.
I - 1 -4.Italie: Une baseetuneSMG
La surface de base est de 5 801 200 hectares dont1200 000 maximum hectares de maïs. La surface garantie d'ol—agineux est de 542 000 hectares.
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